杨建顺：“让审理者裁判”须整备行政诉讼环境

    《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》（以下简称《纲要》）提出45项改革举措，让人们看到法院依法独立公正审判的曙光，值得予以高度评价。而要真正实现行政诉讼制度改革目标，则需要切实整备其内部环境和外部环境。
    中国行政诉讼在实践中遇到“立案难、审理难、执行难”（以下简称“三难”）等突出问题，某些地方法院不愿受理行政案件、不敢判决行政机关败诉、生效行政裁判不能得到有效执行。“三难”问题长期难以解决，其中最重要的原因被认为是所谓“司法行政化”和“法院地方化”。于是，围绕修改《行政诉讼法》而展开的相关讨论中，不乏推进法院改革、摆脱地方干扰，以要解决行政诉讼“三难”困局的主张。尤其是《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）对深化司法改革作出全面部署后，理论界和实务界关于推进司法改革的共识得到进一步提升。
    《纲要》是对《决定》所作部署的具体落实，其中亦有探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度等推进和深化司法改革的举措。但是，相关理解存在值得商榷的地方。提级管辖和指定管辖等管辖制度应当被定位为特殊管辖，其作用在于应对一般管辖法院不宜或者不能承担个别行政案件审理和裁判的特殊情况，而进行临时性补救。试图将“与行政区划适当分离的司法管辖制度”理解为“绝对”分离的一般管辖制度，尤其是以此作为解决“三难”问题的良方妙药的观点是不可取的。因为这种制度架构并不能有效根除行政诉讼的体制障碍，与行政审判体制改革的长远目标相悖。修改行政诉讼法，完善行政审判体制，有助于增强法院依法独立公正审理行政案件的能力，而要根除行政诉讼的体制障碍，则需要推进行政体制乃至党政体制的改革，真正确立尊重法院裁判的行政自律和政治自律的责任体系。
    行政诉讼和行政诉讼法都有其客观的界限。只有客观认识应当和能够由行政诉讼法调整的对象范围，区分不宜或者无法由该法调整的对象范围，并充分认识行政诉讼所需要的配套制度，切实提供相关配套制度的支撑，才能让该法及行政诉讼制度发挥其应有的作用。推进和深化司法改革，需要有高度的政治智慧、科学的权力配置理论、丰富的制度建构经验以及足够的使命感和责任心。
    借鉴司法权界限论，有必要引入分层的理论。首先，需要将政治问题和法律问题区分开来；其次，应当将制度内问题和制度外问题区别开来，将法院改革事项与法律事项、法规事项等区别开来，并明确法院的规则制定权之范围；再次，需要确认现行法规范和制度是否真的成为实现行政诉讼公平正义的障碍，做到充分利用现有资源，避免不必要的浪费；最后，应当将修法问题限定在保护“法律上的利益”或者解决“法律上的争讼”，对例外考虑“事实问题”的情形予以明确规定。
    要根除行政诉讼的体制障碍，解决行政审判在独立性和公正性方面存在的先天不足等问题，就应当在宪法和法律的框架下，科学界定行政诉讼和行政诉讼法的射程范围，让法院对应当且适于其审理和裁判的案件“说最后一句话”。正如《纲要》所指出:“让审理者裁判，由裁判者负责，是司法规律的客观要求。”应当尊重该客观要求，确立正确的方法论和科学的行政诉讼制度，使敬畏和尊重法院裁判成为党政机关及其成员的一种自觉和习惯。
    杨建顺，中国人民大学法学院教授、比较行政法研究所所长。
    来源：《检察日报》2014年7月23日，第7版。