王利明：立法应去部门化

    在《食品安全法》的起草过程中，我作为法律委员会委员曾多次参与该法的讨论。起草过程中就涉及到是否应当规定“电子监管码”条款的问题。电子监管码制度由国家质检总局于2005年4月开始推行的，要求在所有产品包装上粘贴或打印一个由条码和数字编码组成的电子监管码。该制度有利于实现产品的动态跟踪，验证真伪。但调研工作表明，食品种类成千上万，数量庞大。如果法律要求在每个产品上粘贴电子监管码，不仅费用高昂，会给消费者带来不必要的成本负担，而且缺乏可操作性。后来，有媒体披露，电子监管码背后存在部门利益。该条款也因此遭到食品生产和销售企业的强烈抵制。
    最终通过的《食品安全法》删除了电子监管码条款，但这件事情使我深刻体验到立法过程去部门化的重要性。我们的不少法律草案都是由部门起草提交人大审议。这虽然有助于弥补立法机关工作人员在专业知识上的不足，有利于对社会事务的有效管理，但其潜在弊端也是显而易见的。具体来说，一是为政府有关部门扩权提供了机会。一些部门之所以争抢草案的起草，很大程度上是受到部门利益的驱使。二是可能导致部门利益的法律化。一些部门起草的草案都往往将重心放到部门监管权限和利益的配置上，其注重的往往是“设立机构、行使权力、收取费用、罚款没收”。例如，法律责任设定机制大量配置行政处罚等规定，但这些行政处罚规定往往有可能超出立法目的所必要的范围。三是部门立法很可能对公民民事权利的确认和保护不足。从当前的实践来看，部门立法普遍重视行政管理权的配置，但是对民事权利的确认和保护缺乏足够关注。四是部门立法往往导致部门之间相互扯皮、推诿或者争权，导致法律迟迟不能出台。这可能影响特定市场活动的及时有效培育，阻碍经济的快速发展。五是部门立法往往导致法律与其他法律法规之间发生冲突，从而影响法律体系的和谐。
    立法的部门化实际上已经成为影响我国立法质量的重大障碍。众所周知，法律是广大人民意志的体现。我们要真正做到立法为民的宗旨，必须要使法律最大限度反映最广大人民群众的意志和利益，凝聚最广大人民群众的智慧。民之所欲，法之所系。只有汇集民智、聚集民意，才能保证立法服务于社会大众的要旨。但行政部门在起草法律过程中，容易渗透部门利益，注重扩张部门权力（如审批权、许可权、处罚权和收费权）。这样的立法很可能无法代表最广大人民群众的利益，偏离了立法为民的宗旨。由这些想法主导的部门立法通常也难以进入在颁布前进入公众讨论，也就自然难以获得社会的广泛认同。且此种被部门利益所主导立法，往往不能设计出最科学合理的立法方案，也无法有效探索那些最佳的社会治理方案。部门起草的法律也未必真正能够在实践中获得很好的施行，因为其立法过程中往往没有充分关注到社会利益冲突所涉及到的方方面面，其所设计出的立法方案往往会缺乏可接受性和可操作性。
    部门立法的弊端已经显而易见。但仍有人认为，部门起草法律草案具有一定的优势。这主要是因为，与立法机关不同，这些部门的人仍是工作在第一线，对实际情况更为了解，而立法机关又缺乏对这些部门管理事务的详细了解。因此，他们认为，部门立法能够更切合实际。我认为，此种观点并不妥当。在我国，依据《宪法》和《立法法》规定，立法权专属于全国人民大表大会及其常务委员会。立法机关可以根据需要委托行政部门立法。在改革开放初期，由于立法任务繁重，此种委托立法的形式是有重要意义的。但在社会主义法律体系形成之后，立法机关已经积累了丰富的立法经验，且各个法律部门中起支架性功能的法律已经制定出来。可以说，现有立法已经比较好地总结了实践经验，已经越过了“摸着石头过河”的阶段。因此，委托部门立法的必要性也就不大了。至于部门熟悉情况的优势，在由立法机关主导的立法模式中，同样可以得到有效发挥。若完全由行政部门指导，其考虑的利益很可能具有片面性，因为受部门利益的驱使，并不一定真正能够反映社会的客观需要。与今天我国立法机关的立法水平相比，部门立法存在很大差距。将政府部门从立法中解脱出来，也有利于将行政部门的精力集中于法律的执行。尤其是对于一些作为执法主体的部门而言，更应当将精力放在法律的适用上，而不是立法上。
    立法去部门化，从根本上讲就是要使立法反映人民群众的意志和利益，保证立法的民主性和人民性。人民的福祉是最高的法律，我们所有法律的出发点和最终目的都是为了反映人民的意志和利益，但是部门立法由于受部门利益所限，往往会影响到立法对人民意志和利益的准确反映。立法去部门化也是推进中国依法治国方略的要求，法治的根本要义就是规范公权、保障私权。部门立法往往很难实现对公权部门的有效制约，其也往往缺乏对私权保障进行关注的充分动力。因此，要切实推进依法治国，在立法上就应该充分做到“规范公权、保障私权”，立法的去部门化就是亟需迈出的重要一步。
    如何使立法去部门化？一是要强化全国人大在立法中的主导权，立法机关从一开始就应当将法律草案交由常委会负责起草，从而跨越部门立法的狭隘界限。法律起草要从全社会利益出发，最大限度反映人民群众的意志和利益。二是全国人大及其常委会在立法过程中，继续推进民主立法、开门立法的方式，邀请专家学者参与立法过程，广泛征求社会各界和人民群众的意见，认真总结和思考，并将起草好的法律草案向社会公布，听取各界的评论和修改意见。三是对于一些法律草案，的确需要听取相关部门意见的，立法机关可以在立法过程中通过专项调研、征求意见、座谈等方式，积极邀请相关部门发表意见。如有必要，也可以将这些部门意见交给公众讨论。但立法毕竟是立法机关的活动，而不能完全交给部门去完成。