刘守刚：如何用财政来控制政府行为
刘守刚摘要: 财政与政治之间的关系，最为经常地体现在年度预算活动中，即由民选产生的代议制机构，审查并批准政府提出的预算草案，在对其活动提供资金的同时将其活动控制在民意范围内。 就我国财政与政治实践而言，制定有关财政基本问题的高阶位法律势在必行。考虑到启动修宪程序增添相关财政条款有诸多困难，实践中应由人大尽快制定一部财政基本法，以实现用财政来控制政府行为的目的。
财政既是政府行为的支持力量，也是政府行为的约束力量。财政与政治之间的关系自古以来就受到人们的重视，正如宋代学者苏辙所言，“财者，为国之命而万事之本。国之所以存亡，事之所以成败，常必由之”。
用预算控制政府是不够的
在当代，财政与政治之间的关系，最为经常地体现在年度预算活动中，即由民选产生的代议制机构，审查并批准政府提出的预算草案，在对其活动提供资金的同时将其活动控制在民意范围内。这样，预算就成为民众通过代议机构支持与控制政府活动的工具。
在诺贝尔经济学奖获得者布坎南看来，用预算来控制政府虽然必要，但仍然不够。这是因为，代议机构可能会屈从于一时的民意压力，支持政府任意地扩张开支，其结果会威胁甚至破坏政治制度的长期稳定性。基于这一原因，布坎南主张在立宪阶段就制定出近乎永久性的、基本的、稳定的财政制度，以使代议机构及政府受到宪法中财政条款的约束。这样的理论主张，被称为“财政立宪主义”。
布坎南认为，之所以需要财政立宪，是因为只有在立宪阶段，人们才能超脱于一时一地之争，而专注于规则的公平和正义。换言之，在此时达成的有关政府财政收支的规则，才能真正发挥控制政府行为的目的，而不受一时一地的状况影响。
布坎南的设想
布坎南所主张的财政立宪思想，内容上大致包括以下几个方面。
1.平衡预算的宪法约束。布坎南强烈反对周期平衡和“充分就业平衡”的凯恩斯主义政策，主张保持预算平衡，以有限的财政收入来约束政府的行为。
他指出，目前的政治运作过程更倾向于创造赤字。为了弥补赤字，政府常用的手段是发行公债。政府发行的公债，受益者是当前的人，偿还负担却由未来的人承担，政府行为缺乏真正有效的约束。因此，必须在宪法上增加要求平衡预算的宪法条款。
与此同时，还应设立能起特殊调节作用的具体规则，一旦支出与税收的变化超出平衡界限，这个机制便会自动反应促使预算恢复平衡。
2.税制的立宪选择。财政支出的构成与规模决策，应在财政决策的日常运行过程中做出；而税收结构与水平的决策，应在立宪阶段就做出，一旦确定就应相对稳定，从而为之后所有的公共支出提供资金。
税制在立宪阶段确立，既可以使纳税人有较准确的预期，又可以防止特殊利益集团操纵日常决策程序而剥削其他人。这是因为，在个人对未来无知的立宪阶段，纳税人才会公正地支持一个最佳税收结构方案，这样的税制也才是公正合理的。
3.税收与支出的限制。现在的财政制度，没能将税收和支出控制在必要的限度内，也不能反映选民的意愿。由于财政制度对税收与支出缺乏必要的限制，税收方面就会出现财政剥削。因此，布坎南建议对财政收支进行限制，这种限制不是具体的逐一限制，而应是立宪的限制，包括程序限制（通过决策过程间接限制财政结果）和数量限制（直接限制财政结果）两个方面。
在程序限制中，布坎南提出特殊的多数决策规则（即超多数同意或一致同意规则）、支出与税收同时决策、预算平衡、各级政府税收来源和政府职能划分等方法，来避免财政剥削、减弱政府的过度支出倾向。数量限制包括规定支出与税收在GDP中所占的份额（他建议为25%）、税基限制和特定税率的直接立宪限制等。
上述财政立宪思想，充分体现了用财政来控制政府的目的。20世纪70年代以后，这一财政立宪思想影响了美国等西方国家财政制度的改革。虽然在宪法层次上这一理论的设想并未完全得到实现，但在一般层次的法律和预算活动等方面，却有相当广泛的影响。这种影响，进一步加强了运用成文宪法或法律条款约束政府财政行为的宪政实践。
长久以来，在现代各国实践中，都有专门的宪法条款对财政基本问题予以明确规定。比如，美国和法国的现行宪法都规定，税收立法权属于国会。而作为德国宪法的《基本法》，更是专设一章（第十章），用于规范政府间财政关系、公共预算、财政监督等基本财政问题。
除了宪法，各国通常还制定专门的法律来处理财政问题。例如，鉴于预算在财政活动中的重要性，绝大多数国家都制定了专门的预算法来规范预算活动。此外，如果一国的宪法中没有涉及财政权力分配、政府间财政关系、财政监督等问题，那么通常会制定专门的法律来进行规范，如日本的《地方财政法》，就是日本用来规范政府间财政关系的法律。
对中国的启示
虽然国情不同，但西方国家上述财政立宪思想及运用宪法等基本法律规范财政行为的实践，对我国仍具有较强的启示意义。具体来说就是，运用基本法律来规范财政行为，以财政行为的规范性来实现对政府的约束，即以财政来控制政府行为。
我国的宪法及部分法律，也列有关于财政的条款，不过这些条款对有关财政问题的规定过少、过粗。具体约束财政行为的法律法规也存在，但立法层次偏低，甚至大量地由行政机关自行制定，这样的做法不能起到以财政来控制政府的目的。
以1993年国务院制定的《关于实行分税制财政管理体制的决定》为例。该决定对于税收立法权的归属、中央和地方政府事权和财权的划分等问题做了规定。但是，按照我国立法法（2000年）的规定，除非全国人大及其常委会授权，否则有关各级政府的职权以及财政、税收方面的基本制度只能制定法律。
按照1984年第六届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过的《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》，在财政立法方面，国务院只有拟定有关税收条例的委托立法权。对于1993年国务院制定的“决定”所规范的上述财政基本问题，全国人大及其常委会并没有做出相应的授权。于是，一方面，1993年国务院制定“决定”，由于缺乏全国人大或其常委会授权立法的许可，因而存在越权的嫌疑；另一方面，该决定在法律效力上只属于行政法规，由政府部门自行颁布，不利于实现以财政控制政府的现代政治要求。
因此，就我国财政与政治实践而言，制定有关财政基本问题的高阶位法律势在必行。考虑到启动修宪程序增添相关财政条款有诸多困难，实践中应由人大尽快制定一部财政基本法，用于规范我国政府的基本财政行为，以实现用财政来控制政府行为的目的。
事实上，这一问题早已有学者在呼吁，部分人大代表也曾在2005年十届全国人大三次会议上提出制定“财政基本法”的议案。全国人大财经委员会、财政部对此作出的回应是：“由于目前我国的公共财政体系正处于构建和完善之中，因而制定‘财政基本法’的时机尚不成熟。”我国财政基本法的出台，任重而道远。即便如此，创造条件，逐步推进也是非常必要的。
来源：《南方周末》2013-11-15
