高一飞 陈琳：我国看守所的中立化改革

    原载《中国刑事法杂志》2012年第9期，第97—103页。引用时请注明出处。
    内容摘要：由于历史的原因，我国审前羁押机构----看守所----附属于侦查机关的一个部门。西方各国的审前羁押机构有三种模式：设置于独立监狱的模式、附设于法院的看守所模式、独立监狱与警察局内的“代用监狱”并用的模式，总的趋势是看守所独立于侦查机构，具有中立性。我国看守所侦押合一体制必须改革，具体做法是归属于司法行政机构。
    关键词：审前羁押；侦押合一； 中立化；司法部
    The neutralism reform of the detention center
    Gao yifei ; Chen lin
    Abstract: Due to historical reasons, our pretrial detention institution ——the detention center affiliates to a division of the investigation organ. In western countries, there are three patterns of pretrial detention institution: the pattern of setting in an independent prison、the pattern of being attached to the Court Detention Center and the pattern of using the independent prison as well as the "alternative prison" setting in the police station. The general trend is that the detention center, an independent institution from the investigation organ, is provided with neutral. The united management system of investigation and detainer of the detention center should be reformed. The particular method is to attribute the detention center to the administration of justice institution.
    Key words: pretrial detention; united management system of investigation and detainer; neutralization; Ministry of Justice
    《中华人民共和国看守所条例》（以下简称《条例》）第2条规定：“看守所是羁押依法被逮捕、刑事拘留的人犯的机关。被判处有期徒刑1年以下，或者余刑在1年以下，不便送往劳动改造场所执行的犯罪，也可以由看守所监管。”可见，我国的看守所中关押的主要对象是未决犯罪嫌疑人、被告人。附带关押已经裁决的短刑犯。
    在其设置的归属上，《条例》第5条规定：“看守所以县级以上的行政区域为单位设置，由本级公安机关管辖。省、自治区、直辖市国家安全厅（局），根据需要设置看守所。铁路、交通、林业、民航系统相当于县以上公可以设置看守所。”所以，在我国，看守所与公安机关有行政上的隶属关系。公安机关的职责可以分为行政管理和刑事侦查，看守所的监管活动理所应当地属于行政管理的范畴。看守所作为主要的羁押未决犯的场所，应当具备的职能是：其一，依法实行羁押管理，安全羁押犯罪嫌疑人、被告人，保障刑事诉讼活动的顺利进行；其二，保障在押的犯罪嫌疑人、被告人的合法权益，防止他们在羁押过程中遭受侦查机关的侵害。尽管说公安机关中负责侦查的部门与负责羁押的部门不是同一部门，但是，羁押部门与刑事侦查部门由同一领导负责，使得羁押活动与刑事侦查活动发生了联系，甚至可能导致羁押直接从属于侦查的后果，当出现了羁押场所向侦查机关倾斜的现象时，被追诉者的权利保障就会出现问题。因此，“在我国，侦查机关和未决羁押场所本质上是合二为一的。”[1]我们把这种情况叫做“侦押合一”。
    看守所中立化的提出，就是针对“合一”而言，看守所中立化，就是要求看守所由侦查机关以外的部门进行管理。中立是保证司法公正的重要方法，就整个刑事诉讼程序而言，中立是指有关事项的裁断者或处理者对与该事项具有利害或者直接关系的诉讼主体应当保持不偏不倚的态度，不得偏袒任何一方或对另一方持有偏见或歧视。[2]看守所的中立化是指看守所独立于公检法之外，不参与刑事诉讼的追诉活动，在执行羁押职能时，不偏袒任何一方，依法履行羁押职责。就是要求看守所脱离侦查机关的控制，作为一个中立的机构履行羁押职能，在侦查机关与犯罪嫌疑人之间保持中立，发挥关押机构对侦查机关的监督制约及对被关押人员的人权保障作用。
    一、引言：我国侦押合一体制的形成
    新中国的看守所，是在我国的法制建设中逐步发展起来的。我们可以从侦查与羁押之间的关系角度来回顾我国看守所体制的历史发展。
    新中国成立以后，各级公安机关和人民法院均有设置看守所。公安机关依法设立的看守所或者刑事拘留所负责羁押依法被拘留、逮捕的反革命犯和其他刑事犯，也负责监管、改造少数已决的短刑犯；法院依法设立的看守所负责关押普通刑事犯以及公安机关移送起诉的案犯和已决待执行的案犯。与此同时，还存在着我国政府从苏联手中接管的关押战犯的特别看守所。战犯被释放后，这种战犯看守所即被撤销。时值建国之初，法制不健全，对于看守所的设置尚没有统一的规定，致使看守所设置混乱，羁押管理也不规范，没有实现分押分管，久押不决现象也十分普遍。可见，当时的司法机关与侦查机关都有审前羁押的执行权。
    1950年11月，中央政务院决定把司法部门管辖下的监狱、劳改队、看守所转归公安机关管辖。公安机关将本地区的看守所合并为其一个业务部门进行管理，此时，公安机关下设的看守所负责关押的是依法被拘留、逮捕的未决犯和监管、改造被判处徒刑在二年以下、不便送往劳动改造管教队执行的罪犯。根据1954年《中华人民共和国劳动改造条例》第十一条的规定，看守所以中央、省、市、专区、县为单位设置，由各级人民公安机关管辖；在同一地点的各单位看守所，可以斟酌情况合并设置。1954年12月颁布的《逮捕拘留条例》规定了公安机关执行羁押的程序、羁押期限等内容，首次实现了审前羁押的法制化。根据1956年颁布的《治安管理处罚条例》，被行政拘留人员从看守所中分离出来，关押在行政拘留所；1957年颁布的《国务院关于劳动教养问题的决定》规定了各地设立劳动教养机关，看守所不再管理被劳动教养人员。根据《决定》，在省、自治区、直辖市一级建立或者经省、自治区、直辖市人民委员会批准建立劳动教养机关；劳动教养机关的工作，由民政、公安部门共同负责领导和管理。实质上，劳动教养机关是归公安机关管理的。1959年4月，第二届全国人民代表大会第一次会议决定撤销司法部。1962年，《看守所工作制度》（试行草案）实施后，各级公安机关开始对看守所在组织上、思想上、工作上进行整顿，看守所监管工作正式步入正轨。《看守所工作制度》对看守所的性质、任务、遵循的基本原则以及收押、提审、在押人员的生活卫生等监管工作作出了明确的规定。
    文化大革命时，公安机关的看守所监管工作受到很大的影响，全国各地的看守所接受军管，直至1973年，看守所才陆续被撤销军管。此时的司法行政工作难免这场灾难，司法工作不能正常、有序地进行。直到1979年，国务院才发出通知要求建立地方司法行政机构，并确立了各级司法行政机构的任务。同年，《中华人民共和国刑法》和《中华人民共和国刑事诉讼法》颁布，我国的法制建设开始进入快速发展时期。为了配合刑事诉讼法的实施与保障刑事诉讼活动的顺利进行，国务院又制定了《看守所工作条例》，以规范看守所的监管工作。
    20世纪八十年代，由于严打的需要，公安机关的工作任务繁重不堪，中央决定由司法行政机构负责劳改、劳教工作。监狱机构与劳改部门开始从公安机关中分离出来，由司法行政机关管理。这个转变这对于公安机关来说，是职能的一个重大调整。然而，考虑到严打时看守所在公安机关管辖下会给刑事诉讼的顺利进行带来方便，况且司法部也是刚刚成立，接受能力有限，遂决定延缓对看守所的转交。结果就是，到现在，看守所还一直处在隶属于公安机关的状态。
    1990年，国务院颁布了《中华人民共和国看守所条例》，至今为止，该条例仍然指导着看守所的监管工作。《条例》仅仅是行政法规，尚未上升到法律的层面上来，《条例》已经实施了二十多年，里面的很多条款已经不符合司法实践的需求，因此，急需一部法律来规范我国的审前羁押工作。1994年第八届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《监狱法》，《监狱法》并未将看守所作为调整对象，规范的是司法部管辖下监狱部门的监管工作。根据《中华人民共和国看守所条例条例》的规定，我国的看守所设置分布为：公安机关的看守所、国家安全机关的看守所、国家企事业单位的看守所和军队部门的看守所。看守所与监狱分别由公安部、司法部管理的现象反映出，在法律上，我国尚未把看守所作为关押未决犯的监狱，从根本上导致了看守所职能多元化的非正常现象。1997年，公安机关实行的“侦审合一”又使看守所在深挖余罪方面充分发挥了作用，有些地方的公安机关还制定了关于在看守所侦查破案的规范性文件，这样，看守所名正言顺的成为了侦查破案的“第二战场”。但是，从《看守所条例》中我们也可以看出《条例》在一定程度上保证了看守所与侦查机关的相对独立。例如，对收押程序、羁押期限到期而案件尚未审理终结的处理以及提讯程序等的规定，均反映出了看守所在职能上独立于侦查部门，可以说，在我国，主要的审前羁押场所——看守所的中立性是在不断地增强的。
    二、西方审前羁押场所归属模式的借鉴意义
    纵观英美法系和大陆法系主要国家的未决羁押场所设置情况，可以归纳为三种模式：
    （一）设置于独立监狱的模式
    采用此种模式的国家，未决羁押场所通常为监狱。在监狱系统内部，未决犯与已决犯分开关押，而且，对于未决犯往往实行比较严格的监管制度。采纳这一模式的国家主要包括美国、英国和德国：
    在美国，审前羁押场所主要是警察局和监狱。美国联邦政府相关部门正在建立管理未决犯的监狱系统，但是羁押未决犯的监狱大部分仍然是由地方政府管理。在多数司法系统，逮捕之后的24小时内要把嫌疑人带到治安法官面前，少数司法系统允许延长至48小时。在初次聆讯时，治安法官要决定是否继续羁押被告人。如果治安法官裁决对被告人继续实施羁押，羁押场所通常为县监狱，县监狱负责监管犯罪嫌疑人、被告人，而且县监狱独立于警察机构。对于未成年犯罪嫌疑人，逮捕后被羁押在警察局青少年部；初次聆讯以后，被羁押在青少年拘留机构，这一机构同样是独立于警察局的机构。
    在英国，监狱分为地方监狱与训练监狱。地方监狱就是关押未决犯的监狱，训练监狱是普通的已决犯监狱。羁押未决犯的监狱还要羁押已决的短刑犯以及已经法庭判决，等待被移送到刑罚机构执行刑罚的长刑犯。羁押未决犯的监狱通常归地方政府管辖，这种管理体制带来了很多问题，诸如经费问题、管理设施陈旧、监管人员素质不高等，因而英国的地方监狱也主要由地方政府管理。在警察向治安法院提出控告前，被逮捕的犯罪嫌疑人一般关押在警局内设的拘留室中。为了防止警察权的滥用，防止被羁押人的权利受到侵害，英国把警察分为侦查警察和羁押警察。侦查警察负责逮捕、讯问、收集证据等侦查行为；羁押警察的职责则是审查监禁的条件，并且记录下来，如果以后供述产生争议，羁押记录就是重要的证据来源。《1984年警察与刑事证据法》第36条规定，拘留警察至少是警佐级别，并且不应介入针对被关押在警察所的被逮捕者的犯罪侦查中。[3]羁押警察的级别一般高于侦查警察，
    独立性也很强，独立于任何对犯罪嫌疑人的调查程序，并且直接由内政部管理。对于符合起诉条件的犯罪嫌疑人，羁押警察予以及时起诉，不符合起诉条件的予以释放。
    在警察向治安法院起诉后，被告人被羁押在其他限制人身自由的场所。具体而言，如果被告人年满21岁，羁押场所是监狱（prison）；如果被告人年龄在17岁至20岁之间，羁押场所为拘留中心（remand center）或者监狱；如果被告人不满17岁，他将被羁押在当地的看护中心（the care of the local authority），例外情况下，也可以羁押在拘留中心或监狱。[4]这些机构由专门的司法行政机构管理，不属于警察局的一个部门。
    在德国，被逮捕的人必须毫不迟延地被带到法官面前，最长延长到逮捕后的次日。法官在听取检察官和犯罪嫌疑人的陈述之后，决定是否签发羁押命令。被羁押人应当被关押在特定的机构或者监狱里，并且要与已决犯分别关押。德国的监狱归司法部管理，而警察机构归内务部管理。如果嫌疑人是在无责任能力或者减轻责任能力的状态下实施的犯罪，待审羁押场所可以是精神病院、戒瘾所。[5]“他们有权居住在单人囚室中，除非由于医疗原因必须进行监督，例如，被羁押人有自杀的倾向。被羁押人没有义务工作。对他们自由（除了离开的自由）的限制只能达到满足审前羁押的目的以及维持监狱秩序所必要的程度（刑事诉讼法第119条第3款）。”[6]可见在德国审前被羁押者的生活条件与已决犯相差无几。
    （二）附设于法院的看守所模式
    采用这一模式的是法国。在法国，先行羁押的场所是看守所。《法国刑事诉讼法典》第714条对看守所的设置作了详细的规定：每一大审法院、每一上诉法院、每一重罪法院均设置一看守所，但法令具体指定的法院除外；后一种情况下，由法令决定这些法院用于羁押各自管辖的轻罪被告人、上诉人或重罪被告人的一处或多处看守所。[7]由此看出，法国的先行羁押场所——看守所是在法院的管辖之下。而且其职能比较单一，负责执行预审法官、上诉法院预审法庭庭长、重罪法庭庭长以及共和国检察官和上诉法院检察长的命令，对被羁押人进行关押与看管。
    原则上，受先行拘押的人不应当与经终局裁决并确定有罪的人关押在一起，而应当关在被告人看守区内，但是，如果看守机构并未严格划分看守区域，那么，看守场所相互紧紧相连是不可避免的。但无论如何，共同受审查人不应关在一起。而根据1945年2月2日法令第十一条规定，应将受到现行拘押的未成年安置在专门的看守区域，不让他们与任何成年人犯接触。[8]根据第716条的规定，看守所实行日夜单人监禁制度。只有如当事人要求劳动，因组织劳动之必要，应他们的要求，才能对此原则有所例外。只要是不违反监狱纪律和安全要求，任何情况通报与方便，均可同意给予被羁押人，以便于他们进行辩护。[9]
    可见，法国的先行羁押制度充分地体现了侦押分离的原则，由于法院是司法机构，具有独立于侦查机构的特点，体现了中立性。
    （三）独立监狱与警察局内的“代用监狱”并用的模式
    在日本，逮捕是羁押的前置程序，逮捕后是否实施羁押，由法官决定。原则上，日本的未决羁押场所应当是监狱。根据日本刑事诉讼法第64条的规定，法官决定了羁押，羁押场所应当是法务省设置在各地的拘置所。根据第73条的规定，执行羁押时要出示羁押证，尽可能迅速并直接地把被告人带到监狱。[10]但是，在实际执行中，却并没有遵守刑事诉讼法。1908年日本制定监狱法时，鉴于当时拘置所不足，允许在特殊情况下使用警察留置场以代替拘置所。[11]
    尽管这种“代用监狱制度”为押送犯人提供了便利的条件，但它也使得侦查人员更容易地接近嫌疑人，便于侦讯以及其他侦查活动。据统计，目前约有90％的被疑人实际被羁押在警察署下属的拘留所，持续时间达10日至20日，甚至更长时间。[12]这种“代用监狱制度”在日本法学界和实务界引起了广泛的争论。“代用监狱制度”产生的问题是：被羁押人终日在侦查当局的控制之下，可能出现以非法的方式逼取自白。[13]1980年，羁押由侦查部门负责改为由拘留所的监管部门负责。关于代用监狱的争论有代用监狱存置论与代用监狱废止论等学说。[14]主流的学说认为应当逐步取消“代用监狱制度”，增设隶属于法务省的拘置所。可见，日本的审前羁押虽然有部分由设于法务省拘置所进行，但90%在附设于警察局的所谓“代用监狱”进行。其主要执行场所与我国情况相同。
    （四）西方审前羁押场所的借鉴意义
    通过对以上西方国家的审前羁押场所设置情况进行的考察可以看出，除了日本的“代用监狱”以外，其他无论是设立于独立监狱还是附设于法院的看守所，它都独立于侦查机关，并在被追诉方与控诉方之间保持一定的中立,且其职能具有唯一性——羁押功能。
    在西方主要法治国家，逮捕只会带来短期的监禁，除无证逮捕以外，由法官签发令状才能执行；逮捕的期限一旦结束，是否继续羁押也要由法官作出决定。羁押的作用仅仅是为了保证刑事诉讼活动的顺利进行，为了保证被追诉者不被强大的控诉机关控制，它的决定机关是法院，司法机关决定的羁押当然也不能由侦查机关执行。总之，司法机关决定的羁押由监狱或者其他不由警察、检察官控制的监禁机构负责执行，而不受侦查机关的掌控。概括而言，以上国家实行的是侦查机关与羁押场所相分离的体制，羁押场所独立于侦查机关，具有中立性。
    西方国家实行侦押分离制度最重要的原因就是担心如果嫌疑人被侦查机关控制，由于侦查机关与嫌疑人有着天然的对立性，这就很难避免侦查人员利用羁押的便利条件对嫌疑人采取各种各样的非法或者不适当方法来获取口供，侵犯嫌疑人的合法权益，使审前羁押场所沦为侦查的工具或者刑事追诉的手段。由此可以归纳出以上国家审前羁押场所所具有的功能：第一，保证刑事诉讼的顺利进行，包括保障犯罪嫌疑人、被告人到案、保全证据、保证刑罚将来的执行；第二，预防他们再次犯罪，防止他们侵害社会公众利益的行为再次发生，也就是我们通常所说的“预防性羁押”。
    “从混押到分押，从混管到分管，考察整个羁押体制的历史发展，可以看到，羁押活动是逐步地脱离其他司法办案部门而走向独立，即由一专门化的羁押管理机关来进行管理。”[15]纵观西方各法治国家的审前羁押场所设置，通常的情况是：逮捕后的羁押场所置于警察的控制之下；在司法官员作出羁押的决定之后，羁押场所为中立的司法行政机构管理下的监禁场所。我国的羁押执行权从法院脱离出来之后，一直由公安机关在履行，并且负责羁押的部门与刑事侦查部门是公安机关相平行的内设机构，由此可知，我国看守所的独立性在逐渐地增强。总之，审前羁押场所的中立化是大势所趋。
    三、我国侦押合一体制的改革方向
    （一）我国侦押合一体制必须改革
    虽然看守所和侦查部门分属于侦查机关的不同部门，职能有分工，中立性也在不断增强。但是，侦查机关基于打击犯罪的要求必须具备“统一行动、高效运转”的特征，上下级之间是“领导与被领导、命令与服从”的关系也实属应当。从这个意义上说，侦查机关的内设机构——侦查部门与关押机构，都听从相同的首长指挥，因此属于“侦押合一体制”。从这个意义上说，侦查机关内部设立同时侦查部门和关押机构，都属于同一个首长和上级领导，其整体上是一体化的，因此属于“侦押合一体制”。这种体制导致看守所对侦查机关配合有余、监督制约不足，产生了一系列的问题：
    第一，加剧了非法取得口供、超期羁押现象的发生。看守所隶属于公安机关，也就决定了犯罪嫌疑人被侦查人员所控制，刑讯逼供现象得不到有效控制。近年来在我国看守所发生的一系列非正常死亡案件，诸如呼吸死、睡梦死、躲猫猫死、洗澡死、床上摔下死等离奇死法，就与我国看守所这种归属体制有很大的关系。
    2005年最高人民检察院颁布的《人民检察院讯问职务犯罪嫌疑人实行全程同步录音录像的规定（试行）》，要求检察院在办理直接受理侦查的职务犯罪案件时，对讯问过程要全程录音录像。2012年《刑事诉讼法》第一百二十一条也规定：“侦查人员在讯问犯罪嫌疑人的时候，可以对讯问过程进行录音或者录像；对于可能判处无期徒刑、死刑的案件或者其他重大犯罪案件，应当对讯问过程进行录音或者录像。录音或者录像应当全程进行，保持完整性。”全程录音录像制度能够完全、准确地记录整个讯问过程，是我国侦查讯问制度改革的一个发展趋势。全程录音录像实行讯问与录制相分离的制度，负责录制的人员是羁押场所的监管人员而不是侦查人员。即使如此，录制人员仍有可能为了公安机关的利益有选择地进行录音录像：在突破了犯罪嫌疑人的心理防线后才开始录音录像，对于犯罪嫌疑人的有罪供述、关键的犯罪事实予以录音录像，甚至还有补录的情况。总之，仅仅当看守所的监管人员具有独立性的时候，全程录音录像制度才可能发挥其应有的作用，才能监督口供取得的过程，保障口供的合法性。
    看守所地位的不中立也是超期羁押现象的一个诱因。只要看守所在公安机关的控制之下，即使检察机关拒绝批准逮捕，公安机关也可以采取例如留置盘查、收容教养、劳动教养等行政性措施，这样就可以避免超过了刑事诉讼法规定的法定羁押期限。尽管导致产生超期羁押现象的原因很多，但是，看守所地位的不中立对超期羁押的影响举足轻重。如果释放被羁押者的责任由中立的看守所来承担，法定羁押期限一到，看守所就必须立即放人，必定会促进超期羁押问题的有效解决。
    第二，导致了羁押管理的混乱。既然看守所的监管职能依附于公安机关的侦查，这当然很难满足羁押管理专业化的要求。众所周知，看守所在日常监管中面临着诸多困难，如果看守所的独立性有所增强，羁押管理机构能够制定针对未决犯管理的相应规章制度，这将促使看守所的管理更加规范化、合理化。
    审前羁押本来应当是预防性的羁押，在我国羁押却具有了侦查的性质。现实的情况是：看守所的监管人员利用牢头狱霸来管理监所秩序，利用“眼线”发现犯罪线索。对于那些牢头狱霸的胡作非为他们睁一只眼闭一只眼，这是因为所谓的牢头狱霸能够帮助侦查人员提高深挖率，从而提升侦查人员的业绩。狱侦深挖已经成为了一种有效的侦查手段，甚至深挖率还成为了公安机关考评工作的量化指标。牢头狱霸已经严重影响到了监所在押人员的正常生活秩序，也影响到了被羁押人员的人身权。当看守所从公安机关中脱离出来，不再是侦查的第二现场，看守所的监管人员集中精力仅负责羁押监管工作，并把保障在押人员的合法权益作为一项职责，这将是对侦查机关的有效制约，也会在一定程度上控制牢头狱霸的猖獗。
    现行的挖掘体制使被羁押者的身体健康检查权也容易遭受侵害。《条例》第10条规定，看守所收押人犯，应当进行健康检查。被选择的医生应当客观公正地进行身体检查，但是，实际情况是：看守所的医务人员在行政上隶属于看守所，而看守所又隶属于公安机关，这就导致医务人员不能在被羁押者与侦查机关之间保持客观中立，提供了医务人员为刑讯逼供提供帮助的机会，比如，为能够实施刑讯逼供提供身体健康状况检查，提供刑讯逼供的方法，提供虚假的证明帮助隐瞒刑讯逼供，在开庭之前协助侦查人员把受害者“修补好”等。被羁押者的身体健康检查权的目的是为了通过医生的介入来保障侦讯程序的合法，制约强大的侦查权，在被羁押者的人身权遭受侵害时，医务人员的记录能够为以后庭审时刑讯逼供的认定提供证据。如果连医务人员都不能保证中立，那么身体健康检查权的“护身符”作用如何才能实现？
    第三，为律师相关权利落实增加了障碍。在侦查阶段，辩护律师有权通过会见犯罪嫌疑人了解案情，从而给嫌疑人提供法律帮助。犯罪嫌疑人会见律师不受监视或监听，但是基于法定的例外情形，会见可能会被推迟。实际的情况是，看守所会以办案人员不在场等各种借口阻碍律师会见犯罪嫌疑人，而且，侦查机关也会以各种理由限制律师的会见，诸如案情重大、需要审批等等。尽管法律规定律师仅凭“三证”[16]就可以会见在押的犯罪嫌疑人，但实践中通常有办案人员陪同律师才能会见，而且会见不被监听才是例外的情形。
    在看守所由侦查机关管理的体制下，辩护律师与犯罪嫌疑人的信息交流权也受到极大的限制。与会见权一样，通信权的重要性主要体现在准许有关机关较长时间拘禁犯罪嫌疑人的国家，确保犯罪嫌疑人不与外界隔绝，
    能及时得到法律专家的帮助。[17]犯罪嫌疑人与律师可以通过各种形式进行信息交流，包括书信、电话等方式。指控方不得扣押、搜查犯罪嫌疑人与辩护律师之间的通信。我们可以想象，看守所如果与控方的关系过于亲密，犯罪嫌疑人与律师之间的通信会摆脱不被扣押、搜查的宿命吗？
    （二）看守所设置归属的不同观点
    学界对刑事诉讼中看守所制度的指责颇多，并达成共识：现行的看守所制度是侦查阶段犯罪嫌疑人权利保障不力的“始作俑者”之一。改变现行的看守所体制，实现羁押场所与公安机关在体制上的分离，犯罪嫌疑人的合法权益才能真正得到维护。在由陈光中教授主编的《中华人民共和国刑事诉讼法再修改专家建议稿与论证》以及由徐静村教授主编的《中国刑事诉讼法（第二修正案）学者拟制稿及立法理由》两本著作中，均提到了将看守所从公安机关中剥离出来，交由中立的司法行政机构予以管辖的建议。但是，就羁押场所与公安机关分离之后归哪一家管，则呈现出不同的见解。
    第一种观点是把看守所统一划归司法行政机关管理，公安机关的拘留和逮捕都由看守所来执行，由看守所实时监控被羁押者的身体和精神状况；[18]第二种观点是公安机关的拘留由公安机关的看守所或者拘留所执行，而受到逮捕或者正式羁押的犯罪嫌疑人羁押在司法行政机关的监狱中，如：陈瑞华教授在其著作中论述到：“改革羁押场所制度，使受到刑事拘留的嫌疑人关押在公安机关控制下的看守所内，而那些受到逮捕和正式羁押的嫌疑人、被告人则关押在司法行政机关控制下的监狱之中”[19]；第三种观点是在人大常委会下面另设机构来负责对未决犯的关押，实现关押权对侦查权的制约。[20]
    以上观点中，第一、二种观点有相似之处，只是第二种观点把审前羁押分为两种，临时性羁押即拘留仍然放到公安机关附设的看守所内，长期的审前羁押逮捕由司法行政机关附设的监狱进行关押。但是这一观点忽略了一个重要问题，即我国的拘留长达14天或者特殊犯罪时达到37天，不可以与西方的24小时（或者48小时）相提并论，这一段时间是侦查讯问的最好时期，最容易侵犯人权，把临时羁押和长期羁押分别进行处理没有实际意义。而第三种观点虽然保护人权的初衷可嘉，但是忽略了我国人大作为立法机关，并没有任何特殊国家行政职权，在人大常委会下面另设机构来负责对未决犯的关押，不符合我国的政治体制，不可能被采纳。
    （三）我国看守所应当划归司法部/局
    在以上三种观点中，我们之所以主张把看守所划归为司法部/局（以下为行为方便，只称司法部），原因主要有：首先，司法部负责监狱管理工作，监督管理刑罚的执行并改造罪犯。在刑罚执行方面监狱已经累积了丰富的经验，由于未决羁押的执行工作越来越专业化，因此由司法部管理未决犯的羁押工作百利而无一害；其次，将看守所的人员编制、财政预算纳入到司法行政系统，只是政府职能部门之间的调整，并不涉及其他立法、司法机构，不需另设专门机关，并且降低了司法改革的成本，节约了司法资源。
    监狱管理的成功实践证明，把看守所划归司法部，是可以改善看守所的现状的。从上世纪八十年代开始，司法行政部门从公安机关手中接管了监狱工作，迄今为止已经具备了近三十年的丰富经验，尽管监狱制度仍存在着不少问题，但是与看守所相比较，我国监狱制度在立法上、人权保障方面、监狱的管理水平、运行机制方面都要进步得多。可以说，我国的监狱管理工作正在朝着法制化、科学化、社会化的方向发展。首先，监狱对罪犯的教育和改造取得了良好的成绩，2005年，监狱中罪犯的思想教育及格率达到了97.2%，55665名罪犯完成了脱盲教育，125546名罪犯取得了小学或者初中毕业证，145171人获得了劳动部门颁发的技术等级证书。[21]在对罪犯的社区矫正上，截止至2010年底，全国已累计接受社区服刑人员55.9万人，现有社区服刑人员26.4万人，社区服刑人员矫正期间再犯罪率为0.21%。全国57%的乡镇（街道）已开展社区矫正工作，北京等11个省（区、市）已经实现辖区全覆盖，对于罪犯的再回归我们已经取得了重大的进展。[22]此外，罪犯的劳动改造方式正在逐渐转变，国家支持调整监狱产业产品结构，劳动场所逐渐由零散转变集中，并加大了技术性改造力度，重点扶持机械、纺织等适合罪犯改造的生产项目。其次，司法行政机构管辖的监狱和劳教机构对在押人员的安全保障明显好于公安机关管辖之下的看守所。自2009年以来先后发生的25起非正常死亡案件中，除一起地点发生在劳教所外，其余均发生在公安机关管辖下的看守所，而没有一起发生在监狱。[23]在监狱系统中也极少发生安全事故与群体性事件，例如2007年，全国监狱系统共发生狱内案件29起，罪犯逃脱15起、19人，安全生产事故36起、死亡42人，全国有148所监狱实现连续10年零逃脱。[24]2010年，我国司法行政机构管辖下的监所在安全上稳定实现了历史性的突破，监狱信息化逐步实现，已经有68%的监狱建立了视频监控系统。[25]再次，监狱体制改革取得了新的进展，监狱集团公司的建立有效地促进了监狱经费问题的解决，而且基本实现了监企分开、收支分开、监社分开。在上海，在确保监狱经费不低于目前实际支出、监狱干警实际收入不低于本市政法系统干警实际收入水平的前提下，由市财政对监狱经费给予全额保障。根据“超过国家标准的予以保留，缺少的或低于国家标准予以补齐”的原则，调整上海市监狱局现有的经费结构，监狱执法经费得到了切实保障。
    具体来讲，将看守所作为司法行政机构的一个部门，它在行政上与监狱机构平行，负责对未决犯的羁押执行。加上监狱负责刑罚的执行，司法行政部门正好成为一个集司法羁押执行、劳动教养执行、刑罚执行的统一执行机构，构成了我国刑事执行的体系。但是，看守所的体制与监狱应当有所不同，监狱集中对已决犯进行教育改造，而看守所的羁押活动要考虑到刑事诉讼活动的顺利进行和侦查、起诉、审判的有效衔接，所以看守所有必要保留现在这种比较分散的体制形式，以免因改革降低诉讼效率。看守所的体制参照监狱来设置，人事、财政均归司法行政部门管理。但是，看守所的人员配备需做调整。现行的看守所主要是公安代管、武警警戒看押、驻所检察监督，调整之后公安机关人员应当被替换，由司法行政机构统一任命与管辖，通过设立统一的资格考试以及公开招考来确保他们具有监管的业务技能，由此确保他们的社会公信力以及独立性。
    在我国，长期以来羁押和拘捕的一体化导致了羁押依附于侦查的需要，成为了侦查的附属工具。即使这种体制有利于侦查工作，能够提高侦查的效率并有效地打击犯罪，但是，这种体制同时也为羁押过程中侵犯人权的行为敞开了大门。我国的羁押场所设置改革面临着诸多障碍，我们的改革步履维艰。但是，羁押场所的中立化是大势所趋，通过体制的改革与观念的革新来实现法治之路是我们的必然选择。
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    *高一飞，1965年生，男，湖南桃江人，西南政法大学诉讼法与司法改革研究中心教授、博士生导师。陈琳1985年生，辽宁沈阳人，法学硕士，辽宁省辽中县人民法院干警。
    [1] 陈卫东主编：《羁押制度与人权保障》，中国检察出版社2005年版，第79页。
    [2] 陈光中，汪海燕：“论刑事诉讼的‘中立理念’”，载《中国法学》2002年第2期，第1页。
    [3] [英]麦高伟、杰弗里·威尔逊：《英国刑事司法程序》，姚永吉等译，法律出版社2003年版，第74页。
    [4] 陈瑞华：《问题与主义之间——刑事诉讼基本问题研究》，中国人民大学出版社2008年版，第151页。
    [5] 李昌珂译：《德国刑事诉讼法典》，中国政法大学出版社1995年版，第58页。
    [6] [德]托马斯·魏根特：《德国刑事诉讼程序》，岳礼玲等译，中国政法大学出版社2004年版，第103页。
    [7] 罗结珍译：《法国刑事诉讼法典》，中国法制出版社2006年版，第544页。
    [8] 薛伟宏：《羁押制度创新热点问题研究与法律适用》，人民法院出版社2007年版，第500页。
    [9] 罗结珍译：《法国刑事诉讼法典》，中国法制出版社2006年版，第545页。
    [10] 宋英辉译：《日本刑事诉讼法》，中国政法大学出版社2000年版，第19页。
    [11] 宋英辉等：《外国刑事诉讼法》，法律出版社2006年版，第614页。
    [12] 陈瑞华：《问题与主义之间——刑事诉讼基本问题研究》，中国人民大学出版社2008年版，第152页。
    [13] [日]田口守一：《刑事诉讼法》，刘迪等译，法律出版社2000年版，第56页。
    [14] 关于代用监狱制度的争论学说，参见田口守一：《刑事诉讼法》，刘迪等译，法律出版社2000年版，第56页。
    [15] 赵春燕：“我国审前羁押体制改革的方案与论证”，载《太原师范学院学报》2004年第2期，第52页。
    [16] 三证指律师执业证书、律师事务所证明、委托书或者法律援助公函。
    [17] 宋英辉，吴宏耀：《刑事审判前程序研究》，中国政法大学出版社2002年版，第403页。
    [18] 黄洁，朱雨晨：“政协委员建议看守所交由司法行政机关管理”，载《法制日报》2009年3月12日，第2版。
    [19] 陈瑞华：《问题与主义之间——刑事诉讼基本问题研究》，中国人民大学出版社2008年版，第208页。
    [20] 胡建淼，金承东：“论司法刑事侦查权与关押权的分离”，载《浙江学刊》2001年第2期，第32页。
    [21] 以上资料来源于《2005中国法律年鉴》，北京：中国法律年鉴出版社，第270页。
    [22] 以上资料来源于中华人民共和国中央人民政府网http://www.gov.cn/jrzg/2010-12/21/content_1769999.htm。
    [23] 谢晋宝：“浅析我国看守所制度的改革进路——以看守所与监狱的比较为切入点的分析”，载《贵州警官职业学院学报》2011年第1期，第33页。
    [24] 以上资料来源于《2007中国法律年鉴》，中国法律年鉴出版社，第190页。
    [25] 以上资料来源于中华人民共和国中央人民政府网http://www.gov.cn/jrzg/2010-12/21/content_1769999.htm。