杨建顺：应科学设定行政诉讼起诉期间

    2014年8月，第十二届全国人大常委会第十次会议对《中华人民共和国行政诉讼法修正案(草案二次审议稿)》(以下简称《行诉法修正案二审稿》)进行了审议。其中关于修改行政诉讼起诉期间的规定，尤其值得关注。
    《行诉法修正案二审稿》将第39条改为第47条，第1款就主观的起诉期间作出规定:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”第2款就客观的起诉期间作出规定:“因不动产提起诉讼的案件从行政行为作出之日起超过二十年，其他案件从行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”
    行政行为具有公定力，一旦作出便接受有效性的推定，即使其是违法的，除了无效的情况外，在被行政主体和法院等有权机关撤销、变更或者废止之前，被作为有效的行为予以承认，不仅拘束行政相对人，而且拘束行政主体，也拘束其他国家机关和一般第三人。另一方面，行政行为具有不可争力，除了无效的情况外，一旦超过了起诉期间，便不能通过行政诉讼途径就其效力进行争讼。虽然还有依职权撤销等救济途径，但是，科学设定行政诉讼的起诉期间，对于切实保障公民、法人和其他组织的诉权，具有极其重要的意义。
    要科学地设定行政诉讼的起诉期间，应当兼顾公民、法人和其他组织的权利利益救济与行政法关系的及早稳定这两种法益。对这两种法益进行判断取舍属于立法裁量的范畴，立法机关应当在充分进行利益均衡的基础上确立相关制度。如果该期间过短，将构成对公民、法人和其他组织诉权的限制，甚至严重侵害其实体权利；如果该期间过长，则会影响行政法关系的稳定性，不仅会损害通过授益性行为而获得直接利益的相对方对行政行为的信赖，而且也可能损害通过授益性行为或者(原则上可以自由撤销的)侵益性行为而间接获得利益的利害关系人乃至一般公众对行政行为的信赖。在实质法治主义和形式法治主义没有实现充分对话的情况下，过长的起诉期间貌似有助于被侵害利益的救济，却往往难免陷入无法通过事后救济来弥补的尴尬局面，具有严重损害行政信赖保护原则的危险。这是因为，随着时间的流逝，新形成的法关系下又有新的法益需要保护，会给旧有的争议解决增加难度。
    在现行法律下，行政诉讼一般时效是“在知道作出具体行政行为之日起三个月内”，特殊时效是“法律另有规定的除外”。应当既设置法律授权规定，又规定“有正当理由的不在此限”，将是否具有正当理由的裁量判断权交给法官，将不变期间改为可变期间或者伸缩期间。这样规定，更符合行政诉讼对相对较短起诉期间的要求，也有助于唤醒“权利睡眠者”，督促人们及时行使提起行政诉讼的权利。《行诉法修正案二审稿》将主观的起诉期间从3个月改为6个月，其必要性和有效性皆有待进一步论证。
    行政诉讼要解决行政行为等是否构成违法、是否应予撤销、是否应予重作乃至是否应予赔偿或者补偿等问题，相关法关系需要尽早确定，故而其客观的起诉期间也不宜过长。《行诉法修正案二审稿》将不动产案件的客观起诉期间规定为20年，与我国民事法上最长诉讼时效期间的规定相吻合，值得肯定；将其他案件的客观起诉期间规定为5年，则是值得商榷的。建议将该部分修改为:“其他案件从行政行为作出之日起超过二年的，不得提起行政诉讼，有正当理由的不在此限。”
    行政诉讼的起诉期间并非越长越好。关键在于科学把握和设定公民、法人和其他组织的权利利益救济与行政法关系的及早稳定这两种法益，并正确处理好原则和例外的关系。
    杨建顺，中国人民大学法学院教授、比较行政法研究所所长。
    来源：《检察日报》2014年9月3日，第7版。