董邦俊：妨害公务罪之立法检视
董邦俊【摘要】妨害公务罪是我国现行《刑法》第277条规定的罪名，其设定对维护国家公务的正常进行具有重要意义。但是妨害公务罪在立法上仍然存在一些值得思考之处。因此，有必要反思其罪名、犯罪对象、客观要件、刑事责任以及具体立法构架。作者对上述诸问题进行了创造性思考。
【关键词】妨害公务罪；对象；客观要件；罪名；立法；构想
妨害公务罪是1997年《刑法》新增的罪名，该罪名的设置在保障公务人员的合法权益和国家公务的正常进行方面发挥了极其重要的作用。但是，随着相关刑事司法实践的深入展开，尤其是暴力袭警案件的屡屡发生，妨害公务罪的立法缺陷就不断地显现出来。有鉴于此，笔者对妨害公务罪的立法进行反思，提出相关立法建议，希望有助于我国《刑法》的完善，促进刑事司法功能的更好发挥。
一、关于妨害公务罪犯罪对象之界定
在中国共产党的各级机关、中国人民政治协商会议的各级机关中从事公务的人员能否视作国家机关工作人员，从而成为本罪的犯罪对象？对此，有的学者持肯定态度。[1]此外，事业单位编制的工作人员以及村委会的工作人员是否构成妨害公务罪的犯罪对象也是刑事立法中应当关注的问题。
从我国《宪法》关于国家机构的规定中可以看出，中国共产党在我国处于领导地位，并且指出，中国人民政治协商会议是具有广泛代表性的统一战线组织，在今后的政治生活、社会生活和对外友好活动中，将进一步发挥它的友好作用。中国共产党领导的多党政治合作和政治协商制度将长期存在发展。尽管如此，从过去全国人大常委会通过的有关特别刑法对国家工作人员的具体解释来看，上述人员也不在国家机关工作人员范围之列。因此，如果将他们直接作为国家机关工作人员显然与我国《刑法》的罪刑法定原则相违背，也是与我国《宪法》相违背的。虽然在《宪法》中没有将中国共产党的各级机构列入国家机构中去，但《宪法》中确定了中国共产党在我国的领导地位，并且在现实政治生活中，中国共产党的领导无处不在，任何一级国家机构，都是在党的领导下工作，党的各级机构对社会生活的各个方面都有领导、组织、管理的权力。虽然这种组织、管理活动在大部分情况下是间接的，但不能否认它的存在。因此，中国共产党的各级机关应该属于国家机关的范围，在上述机关中从事公务的人员应当属于国家机关工作人员的范围。
政协虽然不是国家政权机关，其活动也没有强制力与约束力，但政协的民主监督与国家权力机关的监督同是国家监督的组成部分，因此，政协各级机关中从事公务的人员，也应属于国家机关工作人员的范围。而各民主党派都是在中国共产党领导下为社会主义服务的政治力量，实行着参政、议政的职能，其工作人员的活动也属于公务活动，也应属于国家工作人员的范围。众所周知，各级党组织、政协与国家机关一样，实际担负着某些管理国家的职能，也经常实施管理国家公务的活动，从这个角度来讲，把他们视作国家机关工作人员似乎并不过分。
事业编制人员应否纳入妨害公务罪的行为客体范围呢？根据《关于以暴力、威胁方法阻碍事业编制人员依法执行行政执法职务是否可对侵害人以妨害公务罪论处的批复》（以下简称《批复》）[2]“对于以暴力、威胁方法阻碍国有事业单位人员依照法律、行政法规的规定执行行政执法职务的，或者以暴力、威胁方法阻碍国家机关中受委托从事行政执法活动的事业编制人员执行行政执法职务的，可以对侵害人以妨害公务罪追究刑事责任。”该《批复》充分考虑到妨害公务罪的本质，认为上述人员只要在事实上依法从事公务，就相应具备了由法律保护其公务活动的条件和必要性，就应当在法律上予以保护。否则，便与刑事立法设立本罪的立法初衷相悖，而且会不利于公务的正常进行，因而有必要将依法执行公务时的国有事业单位人员、国家机关中的事业编制人员纳入妨害公务罪的行为客体范围之中。在笔者看来，最高检察机关以《批复》的形式将上述人员纳入妨害公务的对象范围，实属无奈之举。但是，该解释与原有立法之间存在的差异不容忽视。现行《刑法》将妨害公务罪的侵害对象作了一定限制，仅包括《刑法》第277条规定的四类人员。《批复》又将新《刑法》中妨害公务罪的行为对象做了扩大，使其恢复到1979年《刑法》规定的范围，这无疑是对特定刑法条文的否定。当然，最高检察机关还有其他关于本罪对象的解释。
笔者认为，该《批复》的作出既弥补了刑法立法之欠缺，亦具有促进能动司法之功效。不过，不可否定的是，该《批复》的作出又使司法解释权和立法权之间出现一定的摩擦。按照刑法解释权限的划分，司法解释权是不能超越立法权的。但是，通过对两部刑法关于妨害公务罪的对象规定来看，新《刑法》的明确性和科学性是值得肯定的，但立法难求绝对的完美。1979年《刑法》关于妨害公务罪的犯罪对象的规定，更具有包容性和适应性。从这个角度上讲，其关于犯罪对象的规定是更为合理的。妨害公务罪的本质决定了妨害公务罪对象的相对多样性，无论是对国家机关工作人员在依法执行公务时实施的阻碍行为，抑或是对事业编制人员在依法执行公务时实施的阻碍行为，只要行为人针对的是正在依法从事公务的人员，就应构成本罪。
村委会中的工作人员是否属于国家工作人员问题在我国曾引起热议。全国人民代表大会常务委员会讨论了村民委员会等村基层组织人员在从事哪些工作时属于《刑法》第93条第2款规定的“其他依照法律从事公务的人员”，解释如下：村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作，属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”：（一）救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；（二）社会捐助公益事业款物的管理；（三）国有土地的经营和管理；（四）土地征用补偿费用的管理；（五）代征、代缴税款；（六）有关计划生育、户籍、征兵工作；（七）协助人民政府从事的其他行政管理工作。[3]据此，可以确定上述村委会工作人员在从事上述协助政务事务时属于依法从事公务的人员，妨害他们执行职务时，就构成妨害公务罪。[4]
因此，根据现行《刑法》和前述有关解释，国家工作人员包括国家工作人员和以国家工作人员论的人员。国家工作人员是指国家机关中从事公务的人员，包括在各级国家权力机关、行政机关、司法机关和军队中从事公务的人员。在乡（镇）以上中国共产党机关、人民政协机关中从事公务的人员，视为国家机关工作人员。在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，或者虽未列人国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员，也视为国家机关工作人员。以国家工作人员论的人员，包括三类：一是，在国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员。二是，国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体中从事公务的人员。三是，其他依照法律从事公务的人员。具体包括：依法履行职责的各级人民代表大会代表；依法履行审判职责的人民陪审员；协助乡镇人民政府、街道办事处从事行政管理工作的村民委员会、居民委员会等农村和城市基层组织人员。
基于前述解释，笔者认为，对妨害公务罪犯罪的对象问题的关键在于把握妨害公务犯罪之实质，即要抓住被侵害的对象是否从事公务，而不应以国家机关工作人员之身份来判断其犯罪对象之适格性。在这一观念基础上，如果不改变现行立法的基本框架，可将妨害公务罪的对象改为“正在依法从事公务的人员”。这样既可以摆脱犯罪对象范围界定上的困境，也可以使法条规定更为简洁。[5]再者，从事疑难案件司法工作的最高司法机关也可免去繁重的解释任务，并可摆脱司法解释权与立法权、立法解释权之间的冲突以及由此而引起的不必要的争议。
二、本罪的客观方面是否仅限于暴力、威胁
妨害公务罪的本罪客观方面是否仅限于暴力、威胁方法？根据《刑法》第277条的规定妨害公务罪在客观方面表现为暴力、威胁方法阻碍公务人员依法执行公务的行为；对国家安全机关、公安机关工作人员的妨害行为不要求暴力、威胁行为，但要求造成严重后果。从本条的具体规定来看，笔者认为存在以下两个具体问题，一是，对前三款工作人员未使用暴力、威胁，但造成了严重后果的如何处理？二是，第4款规定对国家安全机关工作人员、公安机关工作人员未使用暴力、威胁，如果使用了暴力、威胁，如何处理？
在笔者看来，对本条前三款来说多数是使用暴力、威胁手段，但是并不唯一。如在有些情况下，虽未使用暴力、威胁这些工作人员的方法，但造成严重的危害社会的结果。如发生重大自然灾害后，堵塞红十字会工作人员必经的道路，致使救护车辆不能通行，造成人员伤亡等重大结果。此外，用酒灌醉、药物麻醉或用催眠术导致产生公务无法顺利进行的重大危险性或实际危害后果的，该如何处理？对此，如果不予处罚，显然是不合理的。而该条第4款规定未使用暴力、威胁方法，若使用了暴力、威胁方法又会给司法机关造成更大的麻烦。但由于现行《刑法》坚持罪刑法定原则，对法无明文规定的处罚是一件极其困难的事，也是违背法治文明的。因此，考虑到此种行为的实际危害，在立法中应当考虑删去“未使用暴力威胁方法”。
依据《刑法》第277条的规定，使用暴力、威胁方法，或者未使用暴力、威胁方法，但造成严重后果的都构成妨害公务罪。经过笔者反复思考，仍有一些问题探讨：（1）故意阻塞交通（明知执行公务必经之道）的如何处理？（2）破坏（盗窃）公务用车的如何处理？（3）用酒灌醉，用药物毒昏依法执行公务人员的该如何处理？
在第一种情况中，如行为人故意挖毁救灾或抢险的通道，或者以其他方法阻塞交通的，如何处理？根据《刑法》第277条的规定，必须是以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员执行职务或全国人大代表依法执代表职务，或在自然灾害和突发事件中以暴力、威胁妨碍红十字会工作人员依法履行职责的行为。第4款不要求用暴力、威胁方法但造成严重后果才构成犯罪。如果行为人故意挖毁救灾或抢险的通道，对于这种情况，我们可以视情况按照破坏交通工具罪或破坏交通设施罪处罚。但问题是，以其他方法阻塞交通的，如故意停放车辆、形成人墙围困，使公务车辆难以通行，则这种行为是暴力，还是威胁？笔者认为，这种情况既不是暴力，也不是威胁。但是对这种情况如果不进行处罚，则有可能给国家、社会乃至于国民造成损失。
因此，我国立法当对这种情况予以考虑。“如果法律因其对必要的变革所具有的惰性或抵制力而不能逐渐适应或应对新出现的情况或问题，那么一场社会危机或革命有时就会使法律制度发生一次实质性的改革，或者促使人们对法律制度进行一次大检查，而这种改革中检查的目的就在于使这两大最重要的法律目标进行协调，至少也是使它们（正义与秩序—笔者注）之间的距离缩小。”[6]在笔者看来，对这一问题的解决依赖于应当对本条进行修改。
对第二种情况，破坏（或者盗窃）公务用车的，该如何处理？对这种情况，若定妨害公务罪，则应处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金；而按盗窃罪处理，其刑罚比妨害公务罪重；若按毁坏财物罪处理，其刑罚也比妨害公务罪为重。所以，笔者认为，对第二种情况不必按妨害公务罪处理，应以想象竞合，以毁坏财物罪或盗窃罪处理即可。
第三种情况，是行为人以妨害公务执行的目的，用酒灌醉，用麻醉药麻醉公务人员，或用催眠术，使公务人员不能正当履行公务，使公务人员不作为的情况。笔者认为，如果行为人主观上有明确的认识，希望或放任公务人员不履行公务，并且造成了严重的危害后果，实际上，具有严重的社会危害性。但这种情况在刑法中尚无规定。对这种行为若不加以处罚，则可能给社会造成严重后果。有的学者将《刑法》第277条中的暴力解释为，不仅包括有形暴力，还包括无形暴力，因为实行催眠术，用酒灌醉，用药物麻醉等无形力与殴打、捆绑、拘禁等有形力一样，都有导致公务无法正常顺利进行的危险性或实际危害性发生。[7]这一做法是为弥补成文之局限而作出的扩张解释。扩张解释包括对象扩张、行为方法扩张及主体的扩张。显然，这一扩张解释属于行为方法的扩张。扩张解释应受到限制，不允许其扩张程度超出法律规定用语可能文义的范围，换言之，扩张解释可以超出刑法规定用语的应当含义，但不能超出刑法规定用语的可能含义。只有这样才能防止扩张解释的泛化，从而维护罪刑法定原则。[8]因此，这种扩张解释欠缺合理性，笔者认为，为克服这一缺陷，应通过立法的途径来解决。
此外，用药物毒昏、毒死公务人员的情况可以按照故意伤害罪、故意杀人罪处理，而不按妨害公务罪处理。其实复行为是大陆法系刑法理论的一个概念。妨害公务罪中，行为实施了暴力、威胁行为，妨害了公务，似乎是两个实行行为。实际上，两个实行行为，只有一个时空形式，只是一个行为的两个不同侧面。行为人实施暴力、威胁行为与妨害公务的抽象危险之间具有抽象的因果关系。从行为的社会意义上讲，只能带来妨害公务的后果。因而应是单行为而不是复行为。
通过前文论述，笔者认为，法律漏洞仍然存在。成文法出现以后，法律漏洞难以避免。究其原因，大概有三个方面：第一，立法具有滞后性，法律永远跟不上时代的变化；第二，立法固然是集思广益的产物，然而智者千虑，固有一失，更何况立法者并不都是从天而降的“智者”；第三，成文法需要以语言作为载体，语言本身又具有模糊性、歧义性特点，立法者赋予语词的意义同其再现出来的意义有可能存在着差异。对妨害公务罪的立法而言，妨害公务罪的客观行为不应仅限于暴力、威胁。
因此，笔者建议在《刑法》第277条关于妨害公务罪的客观行为即“暴力、威胁方法”之后增加“其他方法”作为“兜底条款”，使妨害公务罪的行为方式更具概括性，更能适应日益变化的犯罪形势需要。增设“或以其他方法阻碍国家机关工作人员依法执行职务的”规定，使司法认定上的难题迎刃而解，避免理论上不必要的争议。事实上，不少国家刑法在妨害公务罪立法上并未限定于“以暴力、威胁方法”。如《越南刑法典》第257条第1款规定：“任何人使用武力、以武力相威胁或者使用其他手段阻碍公务人员执行公务或者强迫公务人员实施违法行为的，处三年以下监外改造或者六个月以上三年以下有期徒刑。”如此立法，就可以使采用以暴力、威胁之外的其他方法妨害公务的行为受到刑法的调控。
三、关于妨害公务罪的刑事责任设置
妨害公务罪的刑事责任立法随着近年来袭警案的频发而受到众多质疑。就在全国各地暴力袭警事件愈演愈烈之时，关于是否设立“袭警罪”的争论在社会上也引起了强烈的反响。在2003年初，就有35位全国人大代表提交了在《刑法》中增加“袭警罪”的议案。2005年8月28日，全国人大常委会会议审议通过了《治安管理处罚法》，而在审议这部法律草案时有常委会委员建议，在法律明确了警察义务的同时，有必要设立“袭警罪”。呼吁设立袭警罪的关键原因就在于对妨害公务罪中犯罪人的刑事责任规定过于轻缓。按照现行《刑法》第277条的规定，犯妨害公务罪的处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金。在司法实践中，如果袭击民警造成民警伤亡的，司法机关往往是依照《刑法》第232条故意杀人罪或第234条故意伤害罪处罚；如果袭警未造成民警伤亡的，大多依据《刑法》第277条妨害公务罪处罚；其他袭击民警情节轻微的，依据《人民警察法》或《治安管理处罚法》的规定处罚。
笔者认为，无论支持者还是否定者都有自己独到的立场，袭警罪设立与否必然是一个直接影响到警察权益保护的重大问题。袭警行为具有严重的社会危害性。尽管我国逐步实现从警察国向法治国的转变，但这并不能否定警察在和谐社会构建中的重要作用。袭警行为是对国家法律权威的公然挑战和破坏，助长了违法犯罪分子的嚣张气焰，降低了广大群众的安全感；容易诱发、引发更多的群体性事件；损害了人民警察及其家人的人身权利，妨碍警察在和谐社会建设中积极作用的发挥。事实上，面临着暴力袭击，警察流血又流泪。实践中有的警察被杀、被伤，有的警察面对公众挨几十耳光也不还手。
回顾我国《刑法》关于妨害公务罪的规定，我们不难发现，现行《刑法》对袭警行为如何进行规制存在明显的缺陷。“妨碍公务罪”的法定刑明显过轻，最高刑期才三年；对袭警行为没有单独的条款以突出其危害；对袭警行为处罚的起刑点比较高。从理论上讲，只要对执行公务的人民警察使用暴力、威胁，妨碍其执行公务的，不管情节如何，均可以构成妨碍公务罪。但在司法实践中，一般除了要求有暴力、威胁行为外，还要求必须造成严重后果，即要求民警的受伤要达到轻伤以上的程度，才能进入刑事司法程序，追究袭警者妨害公务罪的刑事责任。对于其他袭击民警情节轻微的，依据《人民警察法》或《治安管理处罚法》的规定处罚，但是《警察法》、《治安管理处罚法》也规定太粗，很难操作。司法实践受“人权保障”、“轻刑化”等司法理念的影响，对袭警行为从轻处理已经成为一种惯例。因此，加大力度打击袭警行为，保障警察权益应当力度已经成为当务之急。
由于对袭警罪设立与否争议的根源在于妨害公务罪的处罚较轻，在妨害公务罪的犯罪构成能够涵盖袭警行为的情况下，修改现行《刑法》的法定刑即可达到从严处罚袭警行为的目的。在我们的刑事司法系统明显没有赢得“反对犯罪斗争”胜利的条件下，这些折中方法是需要的。我们把理想的刑事司法系统设想成巧妙地保持对被告人的公正和社会防卫两者之间的平衡。[9]笔者认为，可以参考外国关于妨害公务罪的立法，把重伤、死亡的结果考虑在妨害公务罪中，并提高妨害公务罪的法定刑。西方国家将造成死亡、重伤结果的妨害公务罪处以较长的刑期，我们可以考虑将造成严重后果的袭警行为视情况处以无期徒刑、死刑。可将《刑法》第277条第4款加以修改，增加“使用了暴力、威胁方法，造成严重后果的处3年以上10年以下有期徒刑，造成警务人员重伤、死亡的，处10年以上有期徒刑、无期徒刑或死刑”的规定。如此，既可以达到从严惩处袭警行为的目的，保护警察的合法权益，也能够较好地保持刑法的内外关系协调，顺乎民情民意。
四、关于妨害公务罪的《刑法》条文设计
鉴于此，笔者认为应对《刑法》第277条加以修改如下：
以暴力、威胁或以其他方法阻碍国家机关工作人员依法执行职务造成严重后果的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金。
以暴力、威胁方法或以其他方法阻碍各级人大代表依法执行代表职务的，依照前款规定处罚。
在自然灾害和突发事件中，以暴力、威胁或以其他方法阻碍红十字会工作人员依法履行职责的，依照第一款规定处罚。
使用了暴力、威胁方法，妨碍执行，造成严重后果的，处3年以上10年以下有期徒刑，造成警务人员重伤、死亡的，处10年以上有期徒刑、无期徒刑或死刑。
董邦俊，单位为中南财经政法大学。
【注释】
[1]鲜铁可：《新刑法中的危险犯》，中国检察出版社1997年版，第290 - 291页。
[2]最高人民检察院于2000年3月21日作出。
[3]2000年4月9日九届全国人大常委会第十五次会议通过。
[4]董邦俊、梁远：《妨害公务罪的犯罪对象研究》，载《江西公安专科学校学报》2002年第4期。
[5]如此修改，可以删除第277条第2款、第3款的规定。
[6][美]E·博登海默：《法理学法律哲学与法律方法》，中国政法大学出版社1999年版，第324页。
[7]赵秉志：《扰乱公共秩序罪》，中国人民公安大学出版社1999年版，第46页。
[8]李希慧：《刑法解释论》，中国人民公安大学出版社1995年版，第110-113页。
[9][美]道格拉斯·N·胡萨克：《刑法哲学》，中国人民公安大学出版社2004年版，第78页。
