马讯：行政案件跨区域管辖改革的检视与省思
马讯【摘要】 为克服司法地方化和司法行政化的痼疾，减少行政审判中的不当干预，2014年修订的《行政诉讼法》第18条第2款规定了“行政案件跨区域管辖”，这是对原告就被告一般地域管辖原则的一种灵活变通，同时确认和巩固了“异地交叉管辖”和“相对集中管辖”等先期改革探索成果。由于立法条文的高度抽象性和模糊性，行政案件跨区域管辖的改革试点呈现出“转圈推磨异地管辖”、“相对集中选择管辖”、“集中交叉混合管辖”、“跨行政区划法院管辖”和“铁路两级法院管辖”等跨区域管辖新模式，其中既有对以往改革探索的修正和完善，又充分利用现有司法资源敢于突破和创新。作为地方法院省级统管完成之前的过渡性安排，行政案件跨区域管辖承载着开启行政审判体制改革“破冰之旅”的历史使命。为回应修法条文的先天不足，避免改革试点的“碎片化”，应当借助价值位阶和利益衡量方法消弭潜在的价值冲突，同时在制度构建和配套措施等中观或微观向度作出具体的路径选择。
【中文关键词】 行政诉讼；跨区域管辖；模式；省级统管；价值
【全文】
2014年修订的《行政诉讼法》（以下简称“新法”）18条第2款规定：“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”从立法精神看，该款规定与十八届三中全会决定中关于“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”以及“法院实行省以下人财物统管”的要求相呼应，同时也有利于贯彻落实十八届四中全会决定中关于“最高人民法院设立巡回法庭，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院”的改革举措。因此，新法规定的“行政案件跨区域管辖”不仅是行政审判体制内部的一次功能性调适，也为全面深化司法改革提供法律依据的一种目的性创设。这一修法抉择值得深思。[1]
一、问题提出：高度抽象和模糊的新法第18条第2款
作为行政案件跨区域管辖的法律依据，新法第18条第2款之规定语义十分模糊。“可以”、“若干”等词语的解释空间之大，与法律文本准确、精炼的立法要求相去甚远，而“实际情况”等高度不确定概念不仅包容性很强，而且极具变动性和发展性，体现出立法机关在起草法律条文时的矛盾心理——既要对行政诉讼管辖制度的未来改革预留足够适法空间，又要借此确认和巩固先期探索的成果。新法第18条第2款将跨行政区域法院的选择确定权上收至各省高级人民法院，中级人民法院和基层人民法院无权自行调整行政案件管辖权。诚然，此举与当下“法院系统实行省以下人财物统管”的司法体制改革旨趣相符，便于高级人民法院统筹调配和优化司法资源。但是，高级人民法院并非产生下级人民法院的权力机关，它对下级人民法院诉讼管辖权和行政审判权的调整缺乏法理支撑。况且，新法第18条第2款并未对高级人民法院的决定权进行限制，既没有具体的遴选和确定标准，又无需省级人大或常委会的审议和监督。同时，“确定若干人民法院”中的“若干”一词具有多种解释的可能——既可以指人民法院的级别“若干”，即只要在省级行政区划范围之内，基层人民法院和中级人民法院都可以实现跨区域管辖，又可以指法院种类的“若干”，即普通的行政区划法院之外，铁路法院、跨行政区划法院、开发区法院等特殊的普通法院以及森林法院等专门法院也可以跨行政区域管辖行政案件。
此外，审判工作的实际情况是一系列因素共同作用的结果，如行政诉讼管辖制度改革要综合考量行政审判专业化水平、行政案件受案数量、诉讼当事人便利程度、司法资源配置供给能力等方方面面，交通地理位置、人口分布状况、官员守法意识等都会对“实际情况”的评估产生影响。以行政案件受案数量为例，行政诉讼立案登记制实施以后，全国各级法院行政案件受案量呈现急剧攀升的发展态势，[2]但由于各地区上升幅度存在差异，加之制度实施时间不长，各地受案数量仍未趋于稳定，这就给审判工作“实际情况”的整体研判带来了困难。易言之，审判工作的“实际情况”不仅具有综合性和复杂性，而且具有动态性和可变性，难以进行准确的评估和判断。诚如学者所言，“新法中预留的此处空间可能会在何时、以何种方式、在多大程度上影响甚或形塑未来的行政审判体制仍有待于司法实践的检验，并取决于未来是否有更为合适的时机。”[3]
二、生成逻辑：行政案件跨区域管辖之立法动因
行政案件跨区域管辖的制度生成并不单是行政诉讼修法创制的成果，此项改革举措直面困顿的行政诉讼运行生态，反思1989年行政诉讼立法之时简单“法律移植”的不良后果，并在扬弃先期探索成果的基础之上应运而生。
（一）行政诉讼的现实困厄
行政案件由被告所在地人民法院管辖，导致享有案件管辖权的人民法院的司法管辖区与被告行政机关的行政管理辖区高度重合，也就普遍出现了“县法院审理县政府”的情形。一方面，在我国当前的司法体制下，法院的“人财物”均受制于同级人大和政府，法官的衣食住行等也与当地行政机关密切相关，很难保证行政审判的绝对中立和公允；另一方面，行政管理区和司法管辖区的重合方便了被告行政机关的行政干预，与民事诉讼和刑事诉讼中干扰独立审判的个体性和偶发性干预相比，行政诉讼中行政机关的干预往往以集体性和常态化的形式出现，法院能否超然物外值得怀疑。可以说，司法管辖区和行政管理区的高度重合是诱发行政诉讼“立案难”、“审判难”和“执行难”等系统性崩塌的体制根源。[4]行政诉讼的制度异化集中表现为“三高四低”：即“调解率高、撤诉率高和申诉率高，受案量低、裁判率低、胜诉率低、息诉率低”。面对较为“棘手”的行政案件，法院往往抱着“多一事不如少一事”的心态，从源头上抵触受案，裁定不予受理或驳回起诉，加剧了进入实体裁判的行政案件数量的“萎缩”。为了尽量避免行政机关败诉的尴尬，法院在行政诉讼中热衷于采用调解的方式动员原告撤诉，[5]作出实体裁判的案件比例较少，即使作出裁判，原告的胜诉率也不高，裁判结果很难让原告满意，上诉、申诉和上访现象较为普遍，行政诉讼定纷止争的效果不彰。
（二）“立法移植”的水土不服
行政诉讼脱胎于民事诉讼，由于1989年行政诉讼法立法之时理论基础的薄弱，行政诉讼法中的诸多制度设置都是直接照搬自民事诉讼法，这在新法中仍有体现，例如新法第十章“附则”部分第101条直接规定，关于期间、送达等内容适用《民事诉讼法》的相关规定，而行政诉讼法管辖制度中“原告就被告”的地域管辖一般原则也是移植自《民事诉讼法》21条之规定。在民事诉讼法律关系中，原告与被告同为平等的民事主体，“立法者往往认为既然原告在起诉上享有主动权，其他方面理应承担更多的诉讼责任……被告的‘方便’被大大扩大化”。[6]为此，民事诉讼在管辖制度上采取便利被告的制度设计。行政诉讼法起草者也理所当然地认为，将行政案件的管辖法院放在作出行政行为的行政机关所在地可以方便法院的调查、取证和执行工作，也能够避免行政机关异地奔波之苦，并且在多数情形下，原告的居住地和行政机关所在地是相同的。由此可见，行政诉讼法管辖“原告就被告”的立法初衷是方便法院审理案件、便于行政机关应诉的，该设计站在“维护行政机关依法行使职权”的立场之上，并没有将原告（即行政相对人）的诉权保障放在首位。
现在看来，立法之初的一些理由都值得商榷。第一，行政诉讼是对行政行为的合法性进行审查，一般由被告行政机关承担举证责任，且证据必须在行政行为作出时收集，因此，除了特殊情形下原告申请或人民法院依职权调取证据外，人民法院很少需要实际调查、取证；第二，针对行政诉讼裁判的执行，如果被执行人是被告行政机关，法院一般只要采取划拨、执行罚、公告等方式即可，若被告胜诉而对原告强制执行，则“原告就被告”无利于执行可言。[7]第三，随着社会经济的一体化，劳动力资源流动频繁，原告的居住地与行政机关所在地相分离的情形也不少见，“原告就被告”的管辖原则对原告的便利性大大降低。概言之，“原告就被告”立法设计的制度红利已经逐渐消褪，其维护公权力机关的“官本位”色彩较为浓重，缺乏关于方便原告诉讼和保障原告诉权的考量，简单“立法移植”的弊端尽显。
（三）先期探索的后劲不足
行政诉讼管辖制度改革最初寄望于提级管辖，通过提高一审行政案件管辖法院级别的方法实现管辖权的上移，避免基层人民法院可能受到的来自同级行政机关的压力和干扰。但是，提级管辖也会显著增加中级人民法院的审判负担，相应的，高级人民法院也将承担过多二审行政案件的压力，将严重冲击我国当下“四级三审”的法定审级结构。为了既能保证特殊行政案件的异地审理，又能维持现有的审级结构，浙江省台州市中级人民法院最先提出了行政案件异地交叉审理的举措。[8]随着异地交叉管辖在浙江省台州市、山东省济宁市以及内蒙古自治区等地的逐步探索和推广，最高人民法院于2008年颁布了《关于行政案件管辖若干问题的规定》（法释〔2008〕1号），以司法解释的形式对全国异地管辖改革的探索进行了确认与推广。
必须承认，异地交叉管辖实现了部分行政案件司法管辖区与行政管理区的有限分离，但中级人民法院个案指定的方式不仅造成管辖制度的高度不确定性，[9]而且无益于基层行政审判力量的有机整合，异地交叉管辖的改革红利逐步用尽。[10]面对行政案件总量不足和分布不均的现状，浙江省丽水市中级人民法院首次提出行政案件相对集中管辖的改革主张，在保留异地审理优越性的前提下，致力于行政审判资源的优化配置。[11]浙江丽水等地关于行政案件相对集中管辖的改革试点引起了中央的关注，最高人民法院于2013年1月4日发布了《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》（法〔2013〕3号），将部分基层人民法院管辖的一审行政案件，通过上级人民法院统一指定的方式，交由其他基层人民法院集中管辖，行政案件相对集中管辖制度正式确立。然而，行政案件相对集中管辖也存在当事人诉讼成本增加、部分基层人民法院行政审判职能缺失和办案力量调整不到位等弊端，从而制约其大范围推广和适用。[12]
概言之，行政诉讼管辖制度改革的先期探索以异地交叉管辖和相对集中管辖为代表，借助对《行政诉讼法》中“指定管辖”和“管辖权转移”条款的扩张解释和过度解读来寻找合法性支撑，受制于中级人民法院主导而呈现出碎片化和零散化发展态势。与此同时，上述改革举措均是最高人民法院以出台司法解释、颁布司法政策等行政命令式方式得以正式确立，行政化色彩较浓，与司法体制改革去行政化的初衷背道而驰。因此，上述先期探索的管辖模式先后遇到瓶颈，发展后劲不足，亟需注入新的改革动力。
三、试点探索：行政案件跨区域管辖之模式创新
由于法律意涵的宽泛性和模糊性，行政案件跨区域管辖的制度改革呈现出“百花齐放”的实践样态，既有对先前异地交叉管辖和相对集中管辖的借鉴和发展，又有对铁路法院管辖行政案件的创新和肯认。在新法第18条第2款的法律框架内，生成了以下几种具有代表性的实践模式。
（一）异地管辖新模式
异地管辖新模式的实践探索主要集中在河南省。在新法实施后，河南省高级人民法院于2015年6月发布了《河南省高级人民法院关于行政案件异地管辖补充规定》，对原有的异地管辖方案[13]进行了调整：一是原则上对基层人民法院管辖的所有行政案件实行异地管辖；二是调整全省中级人民法院行政案件异地管辖分工，18个中级法院分成6组，实行“转圈推磨”方式审理行政案件；[14]三是异地管辖范围每两年调整一次。
自从实施“转圈推磨”异地管辖模式以来，河南省行政诉讼成效显著：“一审服判息诉率由原来的46.7%提高到76.6%，二审案件服判息诉率达98.5%，有的地方行政诉讼案件上访率趋向于零。”[15]
相比传统行政案件异地交叉管辖模式，“河南模式”的优越性体现在以下几点。一是拓宽了异地管辖的范围：传统的异地交叉管辖局限于某一中级人民法院辖区内的基层人民法院，“河南模式”将异地管辖的范围拓展到基层人民法院和中级人民法院管辖的所有一审行政案件；二是增强了异地管辖的明确性：河南省高级人民法院以公布司法文件的形式将管辖权调整后的对应管辖法院进行明确，原告可直接向异地管辖法院起诉，而不必等待上级人民法院的裁量和指定；三是避免了异地管辖法院的固化：传统的异地交叉管辖多采取“固定结对”的方式，长此以往容易形成新的利益勾兑和行政干预，而“转圈推磨”的方法能在一定程度上降低利益固化的风险。
（二）集中管辖新模式
1.相对集中选择模式
相对集中选择管辖模式以滨州市和枣庄市为典型代表。根据《滨州市中级人民法院关于开展跨行政区域管辖行政案件的公告》，自2016年7月1日起，滨州市将全市8个基层法院划分为两个“相对集中”区域，在以上两个“相对集中”区域范围内推行“以当事人（原告）选择权为核心”的一审行政案件跨行政区域管辖。原告可以选择在被诉行政机关所在地基层法院提起行政诉讼，也可以在以上规定的两个“相对集中”的区域内选择其他法院跨行政区域管辖一审行政案件，但应仅限于自身所在“相对集中”的区域内选择，“相对集中”区域之间不得交叉互选。在滨州中院试点之前，枣庄中院也于2016年4月1日起进行一审行政案件的跨行政区域管辖，实现两个“相对集中”行政区域范围内“团组选择”。[16]与传统的相对集中管辖模式相比，相对集中选择管辖模式有两大特征。一是保留全部基层人民法院的行政审判职能：传统的相对集中管辖改革为突出集中管辖法院的行政审判职能，而将普通基层法院的行政审判资源向集中管辖法院转移，致使多数基层人民法院行政庭陷于休眠状态，[17]而相对集中选择管辖模式并未削减行政审判资源的原有分布，对行政审判体制的影响较小；二是赋予行政诉讼原告选择权：传统的相对集中管辖是通过中级人民法院统一指定的方式来确定集中管辖法院，并未设置征求原告意向的机制，而相对集中选择管辖模式最大限度尊重原告的自主选择权，可以提升行政审判的群众满意度。
2.集中交叉混合模式
从实际效果看，不论是异地交叉管辖还是相对集中管辖，两者都实现了跨区域管辖的最低要求，即异地审理，故目前在行政案件跨区域管辖试点过程中，部分省份将两者相结合，创造出行政案件集中交叉混合管辖的新模式。福建省和山西省较早开始试行此种模式，安徽省也计划于近期付诸实施。集中交叉混合模式针对基层人民法院和中级人民法院案件数量和机构设置的不同，在基层人民法院层面采取相对集中管辖方式，在中级人民法院层面则采用异地交叉管辖方法。与福建省和山西省相对较为稳健和保守的策略不同，安徽省的改革步伐较大。从安徽省高级人民法院的工作报告中获悉，安徽改革的主要内容是：在皖中、皖南、皖北分别指定合肥、芜湖、蚌埠三个中院以及下辖的合肥铁路运输法院、芜湖经济技术开发区法院、蚌埠禹会区法院集中交叉管辖全省一审和一审上诉行政诉讼案件。虽然安徽省具体试点方案尚未出台，但通过媒体报道不难发现，“安徽模式”在基层法院和中级法院层面均实现了高度集中，拥有行政案件管辖权的法院数量大幅减少，而交叉则是在集中基础上的二次调整。简言之，集中交叉混合管辖模式既能实现全省范围内行政管理区与司法管辖区的全部分离，又能实现行政审判资源的优化整合，综合了以往改革探索的有益经验，是目前改革较为彻底的跨区域管辖模式，但同时，该模式也存在制度实施成本较高，不便于当事人参加诉讼等弊端，其长期效果有待评估。
（三）铁路法院管辖新模式
作为我国《宪法》明文规定的专门法院类型之一，铁路法院原属铁路运输企业设立并管理，由于社会生活的变迁尤其是交通运输格局的改变，铁路法院的受案量大幅下降，审判职能逐渐边缘化，司法资源得不到有效配置。在2012年6月底，全部的铁路法院脱离了专门法院序列，由铁路法院驻在地的省一级党委和高级人民法院实行属地管理。鉴于铁路运输法院本身就具有“跨区域”的优势，部分地区开始试点将行政案件交予其集中管辖，充分利用其现有司法资源，发挥其自身优势。
1.跨行政区划法院管辖模式
2014年12月，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过了《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》，在依托铁路运输中级法院的基础上，全国首批跨行政区划人民法院——上海市第三中级人民法院和北京市第四中级人民法院挂牌成立。在行政案件的受理上，上海市第三中级人民法院将依法管辖以市级人民政府为被告的一审行政案件、市级行政机关为上诉人或被上诉人的二审行政案件，而北京市第四中级人民法院则管辖以本市区县人民政府为被告的行政案件。正如专家所言，“新设立的跨行政区划法院，不存在同级党政机关，没有对应的行政区划，相对超脱，是一项重大的制度创新，具有里程碑的意义。”[18]但值得注意的是，由于直辖市的特殊性，为了平衡诉讼审级设置，北京市和上海市各中级人民法院本身就具有跨区域管辖的“特色”，并无严格对应的同级人大和政府。因此，仅就实现司法管辖区与行政管理区相分离的功能而言，上海三中院和北京四中院的典型性和示范性大打折扣，其积极意义主要体现在集中行政审判司法资源、统一行政审判标准和促进行政审判专业化等方面。
2.铁路基层法院管辖模式
自2016年4月1日起，根据最高人民法院的批复和江苏省高院的决定，南京市铁路运输法院和徐州市铁路运输法院将集中管辖原由本市各基层人民法院管辖的一审行政案件。南京市和徐州市其他基层人民法院的行政庭继续保留，主要负责行政非诉执行案件，同时配合铁路运输法院做好本地区行政案件的协调、委托送达和文书送达工作。当事人对南京铁路运输法院和徐州铁路运输法院作出的一审行政裁判不服的，分别向南京市中级人民法院和徐州市中级人民法院提起上诉或申诉。此外，杭州铁路运输法院也是采用铁路基层法院管辖模式的典型代表。[19]
铁路基层法院管辖模式是将铁路法院驻在地的市级行政区划范围内的一审行政案件集中交由铁路运输法院管辖，市辖区范围内的基层人民法院行政庭不再审理行政案件，但保留非诉行政执行等其他辅助性职能。同时，对铁路运输法院裁判结果不服的，二审仍由行政区划所在地的中级人民法院管辖。可见，铁路基层法院管辖模式与传统相对集中管辖模式类似，仅在个别中级人民法院辖区内推行，只是集中管辖法院的性质较普通行政区划法院更为特殊。
3.铁路两级法院管辖模式
与铁路基层法院管辖模式相比，铁路两级法院管辖模式不仅包揽了全市范围内的一审和二审行政案件的审理工作，而且承担了非诉行政案件的审查职能。可以说，全市各级人民法院行政庭的原有职能基本转移到了铁路运输法院。2015年12月底，广东省高级人民法院发布了《关于我省铁路运输法院集中管辖广州市行政案件的公告》，确定广州铁路运输第一法院增加集中管辖广州市一审行政诉讼案件，对非诉行政案件进行合法性审查，并作出是否准予强制执行的裁定；确定广州铁路运输中级法院增加集中管辖广州市二审行政案件、依法应由中级法院管辖的广州市一审行政案件和非诉行政案件。于是，涵盖两级行政区划、两个司法审级的铁路法院开始集中管辖广州地区全部行政案件。
铁路法院承担跨区域管辖行政案件的优越性之一是其与地方政府的联系较少，但这种中立性是由于历史原因造成的——铁路法院设立之初，其管辖范围主要以铁路线为主，较少涉及行政案件，主要服务于铁路运输的人身和财产安全等，与行政权的运作没有太多联系。因此，一旦铁路法院被赋予行政案件的管辖权，地方公权力机关势必“加强重视”，难免会通过各种途径对铁路法院系统进行侵蚀和施加影响。同时，为弥补铁路法院审判力量的不足，铁路法院审判人员和其他工作人员的补充和遴选也会打破之前铁路系统的人员组成结构，铁路法院法官是否能够依然保持中立和超脱，我们还要拭目以待。
四、发展图景：行政案件跨区域管辖之历史使命
通过对行政案件跨区域管辖试点模式的考察，不难发现，当下的改革试点呈现出百花争艳的热闹场面，但盛况空前的背后却潜藏着改革试点“碎片化”的隐忧，各种试点方案和改革模式多侧重于某一方面问题的解决，而缺乏对改革试点的整体把握，如此“单兵突进”的改革思维容易陷入“头痛医头、脚痛医脚”的藩篱，从而再次遁入后劲不足的恶性循环之中。因此，将行政案件跨区域管辖置于司法改革的宏观视野中进行深层次考量，妥善处理其与行政诉讼地域管辖一般原则、行政审判体制改革、设立跨行政区划法院和地方法院省级统管之间的关系，有助于准确定位该项改革探索的历史使命。
（一）弥补行政诉讼一般地域管辖的不足
行政案件跨区域管辖集中表现为新法第18条第2款之规定，通过对该条款的解读可以发现，跨区域管辖制度只是对行政诉讼地域管辖原则的一种灵活变通，而非完全取代。首先，新法第18条第2款被置于第三章管辖内容之列且位于级别管辖条文之后，因此，该款为行政诉讼地域管辖的规定；其次，从行政诉讼法修订前后的条文对比可以发现，新法第18条第1款与修订前的第17条相比，只是从修法体例衔接的技术层面删除了“复议机关改变原行政行为”情形下管辖问题的规定，而保留了行政诉讼“原告就被告”的地域管辖一般原则，即“行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖”，所以，新法第18条第2款关于行政案件跨区域管辖的规定并不是对“原告就被告”一般地域管辖原则的否定，而是对它的变通和补充；再次，从新法第18条第2款与第三章“专属管辖”、“移送管辖”、“指定管辖”和“管辖权转移”等条文的关系来看，跨行政区域管辖并不是行政诉讼管辖的特殊和例外规定，而是作为地域管辖的基础性、总则性条款，与新法第18条第1款并列，两者共同作为行政诉讼地域管辖的基本原则，没有主次之分。概言之，在行政诉讼地域管辖的基本原则中，“原告就被告”是一般原则，“跨行政区域管辖”是特殊原则，在二者均可适用时，后者因其特殊性而优先于前者。恰当的法律定位为行政案件跨区域管辖改革设定了限度，既要敢于尝试、积极探索，又不能盲目冒进、朝令夕改，改革试点应循序渐进、统筹兼顾。
（二）开启行政审判体制改革的“破冰之旅”
从1989年行政诉讼法制定伊始，我国就一直沿用在各级普通法院设立行政庭审理行政案件的传统，尤其是星罗棋布的基层法院行政庭承担了绝大多数行政案件的审理工作。虽然此种组织架构在独立性和专业性等方面暴露出不少问题，但行政诉讼法的修订却并未从根本上触及原有体制。对此，行政案件跨区域管辖改革承担着“破冰”的重任，其试点经验预示着行政审判体制变革的诸多可能性。
1.逐步取消基层人民法院行政审判庭
根据最高人民法院2015年的司法统计数据，2015年全国新收民商事一审、二审、再审案件11044739件，上升21.8%；新收刑事一审案件1126748件，上升8.29%；新收行政一审、二审和再审案件299765件，上升55.13%。[20]可以发现，虽然新法明确规定了立案登记制，行政案件数量增幅明显，但在总量上依然不足民商事案件的3%，不足刑事案件的30%，行政案件总量偏低的状况并没有得到显著改善。
此外，以最高人民法院行政庭2013年的统计为例，全国基层人民法院行政庭数量为2918个，基层行政审判法官为6985人，平均每个基层人民法院行政审判庭有2.4名法官，还达不到组成一个合议庭的最低标准。[21]基层人民法院行政庭分布的零散化和专业力量的薄弱化导致行政审判资源与行政案件负担之间不相协调，“案多人少”、“案少人闲”等弊端严重制约着行政审判质效的提升。结合行政案件集中管辖模式的成功实践和中高级人民法院行政审判力量构成来看，将来由各中级人民法院原则上审理一审行政案件不仅能够优化配置行政审判资源，而且有助于实现行政审判的规模效应。[22]为了规避市一级党政机关层面可能的地方干预，各高级人民法院应根据本省实际情况，结合异地管辖模式等实现对中级人民法院行政案件管辖权的微调。此外，各中高级人民法院可以从裁撤的基层人民法院行政庭中遴选优秀法官，编入其行政审判队伍序列，以缓解因行政案件提级管辖所产生的负担。
2.充分挖掘跨行政区划法院的资源优势
“探索设立跨行政区划法院”是党的十八届四中全会提出的司改举措，《人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》进一步勾勒出“普通类型案件在行政区划法院受理、特殊类型案件在跨行政区划法院受理”的诉讼格局。长期以来，“设立独立行政法院”的主张在行政审判体制改革的诸种方案中呼声一直很高，更有学者断言若建成独立的行政法院系统，则困扰我国行政诉讼的“立案难”、“审理难”和“执行难”等一系列难题几乎迎刃而解。[23]然而，笔者认为，在中央业已提出“探索设立跨行政区划法院”改革举措的背景之下，不宜再另起炉灶设立行政法院，因为在行政案件之外，易受地方因素干扰的案件还包括重大民商事、重大环境资源保护和重大食品药品安全等案件，行政法院受制于自身的专业性特质，包容性不强，况且，跨行政区划法院可以在一定程度上承载行政法院的功能期许。因此，在北京四中院和上海三中院之外，宜加快探索设立跨行政区划法院，以此分担一审行政案件提级管辖以后行政区划中高级法院的审判压力。
具体而言，跨行政区划法院的设立应当着重从以下两个方面入手。一方面，充分利用现有闲置的司法资源。随着社会生活变迁，铁路法院、林区法院、油田法院、农垦法院和开发区法院等都面临转型升级的阵痛，部分司法资源闲置，职能定位模糊，且受历史因素等的影响，此类专门法院往往具有与行政区划相对分离的先天优势。以铁路运输法院为例，2012年6月底，17个铁路运输中级法院和58个铁路运输基层法院全部移交地方管理，最先实现了省级统管。[24]目前，除海南省和西藏自治区外，铁路运输法院实现了各省全覆盖，具备转换为跨行政区划法院的“壳”资源。另一方面，确立跨行政区划法院的两级设置。为避免跨行政区划法院“跨得不够”，同时与最高人民法院巡回法庭[25]的改革设计相协调，跨行政区划法院的设置应主要定位于中高级人民法院，即在直辖市和设区的市一级设立跨行政区划中级法院，在省一级设立跨行政区划高级法院，两者均直属中央。相应的，诸如铁路运输两级法院等专门法院的升级改造势在必行。例如，铁路运输基层法院应上升为跨行政区划中级法院，与将来中级人民法院主要管辖一审行政案件相匹配；铁路运输中级法院应上升为跨行政区划高级法院，与最高人民法院巡回法庭相呼应，在业务上接受其监督和指导。
（三）衔接地方法院省级统管的过渡性安排
虽然我国《宪法》126条和《人民法院组织法》4条均对“人民法院依法独立行使审判权”作出了宣示性规定，但是《人民法院组织法》17、22、25条也同时确认了与地方三级行政区划一一对应的法院组织体系。与此同时，根据《人民法院组织法》16、34条之规定，各级党委和人大在同级法院的职级配置、职务任免和法官考核中享有决定权，法官的个人前途和命运在一定程度上取决于同级党委和人大的意见，而在“分级管理、分级负责”的原则之下，地方各级政府掌握着同级法院的经费预算，法院的办公设施和条件待遇与同级政府的财政状况息息相关。于是，地方法院对地方党政机关的依附关系在实践中不断固化，“司法地方化”愈演愈烈。为此，本轮司法改革一再重申司法权的中央事权属性，[26]出台了一系列力图破除“司法地方化”的改革措施。在“民告官”的行政诉讼中，被告恒为行政机关的特殊性，使得行政审判更容易受到地方党政机关的不当干预，行政案件跨区域管辖正是尝试打破行政管理区与司法管辖区一一对应关系的一种努力，以此增加地方党政机关尤其是行政诉讼被告干预法院独立公正审判的制度成本。同样，地方法院省级统管的改革措施将地方法院的司法行政事权一律上收至省一级统一管理，即地方各级法院的人事关系由省级党委和人大决定，法院经费也纳入省级预算予以保障，司法审判权与司法行政管理权相分离，地方党政机关失去了经由司法行政管理权向地方法院和法官“施压”的纽带，司法权的“地方保护主义”逐步得到抑制。简言之，行政案件跨区域管辖和地方法院省级统管均致力于“司法去地方化”。
然而，行政案件跨区域管辖与地方法院省级统管的目标一致性却并不意味着两者可以并行不悖，前者只是后者最终实现之前的一种过渡性安排。通过开篇对新法第18条第2款的文义解读以及对行政案件跨区域管辖试点的观察不难发现，任何一种管辖模式均未突破省级行政区划范畴。一旦将来地方法院省级统管的改革目标顺利达成，乃至实现中央直管的最终目标，则制约地方法院独立公正行使审判权的体制性束缚得到解除，地方党政机关干预行政审判的可能性大大降低，[27]行政区划法院也就具备了抵御同级甚至上级党政机关侵蚀的能力，“县法院完全审得了县政府”。于是，一定程度上牺牲诉讼便利和诉讼经济原则的行政案件跨区域管辖也就显得多此一举。简言之，地方法院省级统管的逐步推进实际上削弱了行政案件跨区域管辖改革的“制度红利”，在省级统管顺利完成之时，行政案件跨区域管辖制度将寿终正寝，其改革试点经验将服务于设立跨行政区划人民法院的探索。
五、具体进路：行政案件跨区域管辖之制度设计
行政案件跨区域管辖的历史使命从宏观维度为我们勾勒出了一幅较为清晰的制度改革发展图景，为有效回应改革试点中的具体问题，提升改革试点的可操作性，应当努力协调不同价值取向间的关系，并在中观和微观的制度设计层面遵循法治发展规律，因应改革之道。
（一）重塑跨区域管辖改革的价值考量
“价值问题虽然是一个困难的问题，但它是法律科学所不能回避的。”[28]价值考量是对一项法律制度运行意义的终极追问，价值考量的方法和结论直接决定着制度改革的重心，决定着制度发展的方向。行政案件跨区域管辖改革不单意味着行政案件管辖权的程序性调整，更肩负着撬动行政审判体制机制格局的重任，“牵一发而动全身”。质言之，行政案件跨区域管辖改革是行政诉讼多元价值互相博弈的竞技场，价值考量的科学性与合理性直接关系到制度改革的未来命运。其价值取向主要包括“司法公正与公信”、“诉讼便利与经济”、“均衡配置与负担”，各价值取向之间并不一定能够和谐共存，价值取向之间的冲突不可避免。例如，行政案件跨区域管辖改革为尽可能降低“司法地方化”的不利影响，主要通过将行政案件实现异地审理的方式来排除案件被告潜在的行政干预，从而为法官的公正审判创造条件。异地审理虽然实现了司法管辖区和行政管理区的相对分离，但距离的区隔和地域的转换必然会或多或少的给行政诉讼当事人带来不便，增加其参与诉讼的成本。另外，相较行政区划法院，跨区域管辖法院在监督被告行政机关履行判决、裁定或者审查非诉行政执行案件时都会遇到更多的不便。此时，司法公正和诉讼便利之间就会产生冲突。
价值位阶原则是指在不同位阶的法的价值发生冲突时，在先的价值优于在后的价值，高位阶的价值优于低位阶的价值。[29]在跨行政区域管辖改革的三维价值考量中，司法公正与公信的价值位阶无疑要高于其它两者，因为司法公正与公信是行政诉讼管辖制度改革的原始初衷，改革最朴素和根本的动因就是破除行政审判主客场的弊端，通过司法管辖区与行政管理区的相对分离，破除法院在审理案件时可能受到的不当干预。因此，在行政案件跨区域管辖的三维价值取向中，司法公平与公正是第一位阶的价值，诉讼便利与经济以及均衡配置与负担是第二位阶的价值。至于第二位阶的两种价值，二者并无明显的高低之分，应当采用利益平衡原则。“当同一价值形态的不同方面的内容要求发生矛盾时，基于个案的情况作出适当的权衡，以便兼顾，就是必要的。”[30]以行政案件跨区域管辖改革中的集中管辖模式为例，集中管辖充分考虑到了法院系统对司法资源优化配置的价值追求，但却给诉讼当事人的出庭应诉带来了不便，一定程度上增加了诉讼成本。不难发现，司法机关的利益和诉讼当事人的利益之间发生了一定的对立和冲突，为平衡二者的利益，集中管辖中就有必要引入电子立案和巡回审判措施，达致二者之间的相对平衡。
（二）统一跨区域管辖改革的制度共识
1.丰富跨区域管辖法院的类型和设置
其一，跨行政区域管辖法院的选取应当结合行政审判资源强弱、交通地理位置、行政案件受案量、人口密集程度等进行全面考量，跨区域管辖法院的数量和级别也应当与各地的行政审判负担相匹配。其二，跨区域管辖试点法院的决定权在高级人民法院，即中级人民法院和基层人民法院无法自主决定跨区域管辖，跨区域管辖只能跨越“县区”和“地市”，并不能跨越省辖区，因此，十八届四中全会提出的“最高人民法院巡回法庭”的改革试点并不在18条第2款的法律授权范围内。其三，跨区域管辖改革要充分利用现有闲置的司法资源，通过转型升级打造成新的跨区域管辖法院，铁路法院集中管辖行政案件的试点探索具有推广和借鉴价值，有助于为高级人民法院实现人财物的最优配置积累经验。[31]
2.确立跨区域管辖案件的范围和标准
其一，“行政诉讼管辖制度变革的宗旨在于规制法院与行政机关之间的关系”，[32]但这并不意味着民商事和刑事案件的审理就不会受到司法地方化和司法行政化的影响，因此，跨区域管辖法院的受案范围应当以行政案件为主，同时根据审判人员结构适当将其他类型的特殊案件纳入管辖。其二，若将跨区域管辖行政案件制度化和规范化，简便易行的遴选标准必不可少。对此，在试点地区应当确立原则上所有一审行政案件均可实行跨区域管辖一般标准，通过负面清单的方式单列例外情形，即对于案件事实清楚、权利义务关系明确、双方争议不大的一审行政案件，比如适用行政诉讼简易程序的案件，可以不必采用跨区域管辖规则。其三，尊重当事人的管辖选择权。[33]行政诉讼的最终目标是经由行政争议的解决来保护当事人的合法权益，案件当事人的信服感和满意度事关行政纠纷能否实质性化解，故行政案件的管辖应当充分尊重当事人的诉权，在全国统一的成熟方案出台之前，允许其在跨区域管辖法院和原行政区划法院之间进行相对自由的选择。
3.注重行政审判专业化队伍的组织和建设
“行政审判体制问题的核心在于法官的独立性与权威性，而并不在于法官所从属审判组织的具体组织形式，仅有后者的改观应当难以从根本上真正解决面临的问题。”[34]易言之，行政审判质量的高低与行政审判人员的素质密不可分，在行政案件跨区域管辖改革过程中，要致力于对行政审判队伍的专业化改造。其一，要保证跨区域管辖法院充足的行政案件受案量，具备丰富的行政审判阅历是提高行政审判水平的前提；其二，要加强对跨区域管辖法院现有行政审判人员的培训，尤其是对于铁路运输法院法官，由于接触行政案件较少，亟需通过专业学习和业务培训等方式熟悉行政审判规则；其三，要注重从非集中管辖法院吸纳优秀法官充实行政审判队伍，通过集中优势行政审判资源提高跨区域管辖法院行政案件的审理效率，
同时提升行政审判队伍的整体素质。
（三）完善跨区域管辖改革的配套措施
1.科学系统评估改革试点成效
目前，距新法正式实施已逾两年，由于新法第18条第2款的抽象性和模糊性，全国范围内跨区域管辖改革仍旧处于各省试点方案的密集发布阶段，对试点实施情况的评估较为匮乏。试点方案的公布并不是跨行政区域管辖改革的最终目的，改革最终要服务于行政诉讼体制机制难题的破解。为此，各省结合试点情况对试点方案及时进行考核和评估至关重要。具体而言，行政诉讼管辖改革考核指标的设计不应仅仅局限于受案量和败诉率等传统的考核指标，而是应当引入当事人满意率、纠纷息诉率、裁判准确率等指标体系，侧重于考察管辖制度改革对独立公正审判和促进行政争议实质性化解的贡献。通过翔实的数据统计、广泛的问卷调查和全面的论证分析，为下一步管辖制度改革的路径选择提供有力的支撑。
2.试点成熟时及时出台相关司法解释
目前为止，关于行政案件跨行政区域改革的相关试点都是采用各省高级法院出台司法文件的方式付诸实施的，由于各省省情的不同以及改革思路的差异，各地的试点方案五花八门，几乎找不到完全一致的试点方案。[35]同时，各地开展试点的时间节点大相径庭，相互之间的时间跨度很大，试点实施与否及何时实施带有很大的随意性。此外，由于缺乏相对明确的改革预期，各省法院对管辖试点普遍持有观望的心态，缺乏对改革的远景规划和缜密布局，对试点的结果也缺乏预期。毫无疑问，在改革探索的初期采取较为宽容的精神易于创造较为宽松的改革环境，有利于为改革寻找最佳路径，但在改革已经全面铺开甚至相对稳定的时候，零散和无序的改革试点不利于凝聚共识，而且部分试点方案已经有背离司法改革初衷的苗头。因此，为避免行政案件跨行政区域管辖试点步入“一哄而上”尔后“一哄而散”的窠臼，在跨区域管辖行政案件试点工作相对成熟的时间节点，最高人民法院应当及时出台司法解释，总结归纳出几种可供继续推广的管辖模式，遵照行政诉讼法立法精神的旨趣，统一各地改革的步调。
3.坚持行政诉讼体制机制改革的系统性推进
我国行政诉讼制度的危机表现在“立案难、审理难、执行难”等司法过程的各个环节，是一系列因素共同作用的结果，涵盖行政诉讼管辖法院、行政诉讼被告和行政诉讼原告等各方主体。一是要高度重视立案登记制，有案必立、有诉必理，从源头上保障当事人的诉权；二是要认真落实司法责任制，完善错案追究和终身问责机制，监督审判人员审慎用权、公正裁判；三是要切实贯彻行政首长出庭应诉制度，提高行政机关的法治意识和法治观念；四是要充分发挥司法建议的积极作用，倡导行政机关主动纠正违法或不当的行政行为；五是要鼓励原告通过诉讼渠道化解行政争议，避免运用涉诉涉法信访等非理性化方式；六是要通过设置“黑名单”等方式对失信被执行人实施信用惩戒，“一处失信、处处受限”，破解行政案件执行难题。行政诉讼整体水平的提高和行政审判公信力的建立不能寄望于行政案件跨区域管辖改革举措的单兵突进，而是要与行政诉讼法和司法体制改革所提出的一系列改革措施协同推进，唯有如此才能改善行政诉讼的整体风貌。
结语
“对于行政审判体制的优劣评判，必须注意该种体制在该国的实际运行效能，同时必须考虑一国的现实政治体制、经济文化背景、传统法律意识等因素。”[36]由于交通运输和信息科技的飞速发展以及户籍制度和就业方式的时代嬗变，人际交往成本日益减少，借助行政案件跨区域管辖的地域区隔所产生的“客场效应”究竟能持续多久，还是一个未知数。此外，法院的司法活动有着与生俱来的“地方性”基因：行政审判权不仅需要与“地方”检察、公安、司法行政、信访部门和相关行政管理机关衔接、协调，更需要“地方”党委政府的支持配合，在司法权力相对弱势、司法权威不高的现实环境下，跨区域管辖法院是否会因“去地方化”而面临更大的困难呢？[37]因此，行政案件跨区域管辖改革并不是治愈行政诉讼痼疾的不二良方，其在提升行政审判公信力、实质性化解行政争议和保护行政相对人合法权益等方面的长期效果尚需实践的进一步检验。
【注释】 *作者简介：马迅，华东政法大学博士研究生。
基金项目：本文系山东省社科规划一般项目《全面加强生态山东建设的司法保障研究》（项目编号：16CFXJ25）之阶段性研究成果。
[1] 章志远：《晚近十年的中国行政诉讼法学研究》，载《清华法学》2015年第1期。
[2] 耿宝建：《新〈行政诉讼法〉实施一年回顾与展望》，载《法律适用》2016年第8期。
[3] 刘飞：《行政诉讼制度专题研究：中德比较的视角》，法律出版社2016年版，第30页。
[4] 江必新主编：《贯彻〈中华人民共和国行政诉讼法〉专题讲座》，人民法院出版社2015年版，第53页。
[5] 喻文光：《行政诉讼调解的理论基础与制度建构》，载《华东政法大学学报》2013年第1期。
[6] 秦伟：《“原告就被告”原则的反思与重构——以当事人中心主义为视角》，载《法学论坛》2009年第1期。
[7] 葛先园：《人民法院跨行政区域管辖行政案件路径探索——以新〈行政诉讼法〉第18条第2款为中心》，载《苏州大学学报》（哲学社会科学版）2015年第2期。
[8] 在浙江省台州市，对于被告为县级人民政府和10人以上集团诉讼、共同诉讼案件，由原告直接向台州中院起诉，台州中院认为符合立案条件的，将案件移交被告所在地之外的台州市范围内另一基层人民法院审理。2006年4月，台州市中级人民法院印发《关于进一步完善行政诉讼异地管辖制度的通知》，将异地管辖案件的范围扩展到所有行政案件，同时调整了异地管辖的启动程序，赋予原告异地管辖的选择权。
[9] 章志远：《行政诉讼异地管辖热的冷思考》，载《中州学刊》2008年第2期。
[10] 浙江省高级人民法院课题组：《行政案件管辖问题的调研报告》，载《法律适用》2007年第1期。
[11] 浙江省丽水市中级人民法院于2007年9月17日和2010年2月20日分别颁布了《关于试行行政诉讼案件相对集中指定管辖制度的意见》和《关于完善行政诉讼相对集中指定管辖制度的意见》，其主要内容为：确定丽水市莲都区人民法院、龙泉市人民法院和松阳县人民法院集中管辖全市范围内的部分行政案件，当事人或者受案的基层人民法院认为必要时，可以向中级人民法院提出异地管辖的申请，中级人民法院根据就近原则和尊重当事人自由选择的原则指定其中一个集中管辖法院审理。
[12] 叶赞平：《行政诉讼管辖制度改革研究》，法律出版社2014年版，第118页。
[13] 在新法实施以前，河南省高级人民法院便根据最高人民法院《关于行政案件管辖若干问题的规定》（法释〔2008〕1号）这一司法解释的精神，于2014年5月27日印发《河南省高级人民法院关于行政案件异地管辖问题的规定（试行）》，对于中级人民法院管辖的以同级人民政府为被告的案件，主要采用“两两结对”的方式，即A市中院管辖B市中院一审行政案件，B市中院管辖A市中院一审行政案件；C市中院管辖D市中院一审行政案件，D市中院管辖C市中院一审行政案件；……依此类推，实现全省18个地级市中院行政案件的异地管辖。
[14] 即A市中院管辖B市中院一审行政案件，B市中院管辖C市中院一审行政案件，C市中院管辖A市中院一审行政案件……依此类推。比如，此前郑州和许昌两地“结对”，郑州中院管辖本应由许昌中院管辖的一审行政案件，许昌中院管辖本应由郑州中院管辖的一审行政案件。现在，郑州、洛阳、开封为一组，实行“推磨”方式，郑州中院管辖洛阳市政府作被告的一审行政案件，洛阳中院管辖新乡市政府作被告的一审行政案件，新乡中院管辖郑州市政府作被告的一审行政案件。
[15] 张建新：《在全国推广“民告官”案件异地管辖》，载《河南日报》2016年3月14日第3版。
[16] 枣庄中院跨行政区域管辖行政案件在不违反级别管辖、专属管辖规定的前提下，保持现有滕州市、山亭区、薛城区三个行政区和高新区区域及市中区、峄城区、台儿庄区三个行政区域的“相对集中”区域不变，实现以上两个“相对集中”行政区域范围内“团组选择”的方式，进行一审行政案件的跨行政区域管辖。原告可以选择辖区基层法院（高新区的行政争议由薛城区法院管辖）提起行政诉讼，也可选择其他法院跨行政区域管辖一审行政案件，但应仅限于在以上规定的两个“相对集中”的行政区域内选择其他法院管辖一审行政案件。
[17] 章志远：《行政案件相对集中管辖制度之省思》，载《法治研究》2013年第10期。
[18] 陈卫东：《跨行政区划人民法院改革研究》，载《财经法学》2016年第6期。
[19] 浙江高院指定杭州铁路运输法院自2016年1月1日起开始集中管辖杭州市、区(县、县级市)两级政府作为复议机关作共同被告的一审行政案件。
[20] 最高人民法院研究室：《2015年全国法院各类案件审判执行情况》，载《人民司法》2016年第10期。
[21] 叶赞平：《行政诉讼管辖制度改革研究》，法律出版社2014年版，第118页。
[22] 何海波：《行政审判体制改革刍议》，载《中国法律评论》2014年第1期。
[23] 江必新：《中国行政审判体制改革研究——兼论我国行政法院体系构建的基础、依据及构想》，载《行政法学研究》2014年第4期。
[24] 陈荣：《铁路法院改制是机遇更是挑战》，载《人民法院报》2012年8月19日第2版。
[25] 2016年12月28日—29日，最高人民法院第三、四、五、六巡回法庭相继在江苏南京、河南郑州、重庆、陕西西安挂牌成立。至此，最高法完成了巡回法庭在全国的总体布局，实现了巡回法庭管辖范围全覆盖。参见徐隽：《增设巡回法庭是实现司法公正的重要保障》，载《人民日报》2016年12月30日第1版。
[26] 杨清望：《司法权中央事权化：法理内涵与政法语境的混同》，载《法制与社会发展》2015年第1期。
[27] 底高扬：《目标、限度与进路：跨行政区划司法管辖制度的宪法学思考》，载《法商研究》2017年第1期。
[28] [美]罗斯科•庞德：《通过法律的社会控制》，沈宗灵译，商务印书馆2010年版，第62页。
[29] 姚建宗主编：《法理学》，科学出版社2010年版，第240页。
[30] 朱景文主编：《法理学》，中国人民大学出版社2012年版，第56页。
[31] 姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社2015年版，第445页。
[32] 沈福俊：《行政诉讼视角下法院与行政机关关系的法律规制——以行政诉讼管辖制度的变革为分析起点》，载《法学》2010年第4期。
[33] 黄学贤、杨红：《论行政诉讼管辖困境之形成及其突破》，载《法学评论》2013年第6期。
[34] 同前引[3]，第26页。
[35] 程琥：《行政案件跨行政区域集中管辖与行政审判体制改革》，载《法律适用》2016年第8期。
[36] 江必新、梁凤云：《行政诉讼法理论与实务（上册）》，法律出版社2016年版，第485页。
[37] 徐清：《跨区法院“地方性”基因应予重视》，载《人民法治》2016年第1期。
【期刊名称】《甘肃政法学院学报》【期刊年份】 2018年 【期号】 2
