王育红 谢雯：中国农村医疗保险立法存在的问题及对策

    【摘要】农村医疗保障制度是构建我国新型农村社会保障体系的重要内容。对于提高农村生活质量、创建城乡和谐、实现社会公平、推动农村经济和人力资源可持续发展起到重要作用，可是中国农村医疗保险制度刚刚起步，存在一些问题，本文力求从法律和制度层面提出完善中国农村医疗保险制度构建的实现路径。
    【关键词】农村医疗保险制度；立法；完善
    新型农村合作医疗是以保障农民的生命健康权和社会保障权为出发点和落脚点，也是中国医疗改革战略性选择。但在实施中遇见很多障碍，某种程度上说明中国关于农村医疗保险方面的法律还很不完善，宏观上没有一个健全的法律体系作为支撑，使得农村医疗保险的实施机制在某些现实问题的处理上显得力不从心。对此笔者试图通过本文的探讨，为中国建立完善的农村医疗保险体系提供某些启示。
    一、中国农村医疗保险立法现状及缺陷
    （一）中国农村医疗保险立法现状
    享受医疗保障是广大农民的一项基本人权，并且农村医疗保险对整个国家的经济发展、农村建设和社会稳定等方面起着重要作用，但该制度的顺利实施必须由法律法规加以保障。迄今为止，中国已颁布的有关农村医疗保险的主要法律法规有：在《宪法》与《劳动法》中涉及了相关农村医疗保险的法律制度。在中共中央、国务院《关于进一步加强农村卫生工作的决定》、卫生部、民政部、财政部《关于做好新型农村合作医疗有关工作的通知》、财政部、卫生部《关于完善中央财政新型农村合作医疗救助资金拨付办法有关问题的通知》等有关部门规章对农村医疗保险法律制度的进一步完善做出了相应规定。中华人民共和国国务院令第259号《社会保险费征缴暂行条例》、财政部和劳动和社会保障部制定的《社会保险基金财务制度》《社会保障基金财政专户管理暂行办法》《社会保障基金财政专户会计核算暂行办法》、劳动和社会保障部制定的《社会保险基金监督举报工作管理办法》《社会保险基金行政监督办法》、《全国社会保障基金投资管理暂行办法》，以及劳动和社会保障部、财政部、信息产业部、中国人民银行、审计署、国家税务总局、国家邮政局共同发布的《关于加强社会保障基金监督管理工作的通知》都涉及了农村医疗保险基金的相应规定。总之，目前中国已初步构建了以农村新型合作医疗制度为主要内容的社会医疗保险法律总体思路和制度框架，在调整对象、调整方法及法律规范的技术特性等方面都具有自己的属性。但是，现行的中国农村医疗保险法律体系表现出制度化不够完善且缺失很多内容等方面的不足，亟需系统地研究和修正。
    （二）中国现行农村医疗保险法律制度的缺陷
    1.法律法规数量少，层次低，立法分散，法律体系内容不健全。中国自1979年以来，全国人民代表大会及其常务委员会已经制定了390多件法律和有关法律问题的规定，却没有一部是专门调整农村社会医疗保险关系的基本法律；目前关于农村医疗保险法律制度最高层次的法律文件是2002年政府提出的《关于进一步加快农村卫生工作的决定》，表现出农村医疗保险法律制度在中国法律体系的地位与农民在中国的重要性的地位极不相称。目前国务院将涉及制定农村医疗保险制度的权力授权给省级政府，这就造成省与省之间和省与各部委之间关于农村合作医疗保险立法各不相同，缺乏统一协调，相互冲突，致使整个农村医疗保障体系的建设形成较混乱的局面，导致农民对参与医疗保险积极性不高和对社会不满情绪高涨。
    2.法律监督和实施机制薄弱。法律监督和实施机制对农村医疗保险的运转起到保驾护航的作用，可是中国现行农村医疗保险制度中法律监督和实施机制薄弱，主要体现在缺乏对农村医疗保障资金运营过程的监督，透明度低；同时基金监管部门执法无力，这就严重影响保险基金的管理，使得违规投资运营基金现象在相当多的地区大量存在，这些现象的存在使得农村医疗保险基金收支运营缺乏有效的约束和监督。现阶段中国农村医疗保险的法律实施机制包括筹资机制、支付机制、管理机制、投资运营机制、监督机制等相关法律制度；但是实施机制的规定笼统分散、协调性差和缺乏完善的法律责任和法律制裁措施，使得在现实中最为突出的贪污、挤占、挪用、截留农村社保基金的违法行为现象得不到有效、及时的惩治。此外，中国刑法尚没有将社会保障基金列入特定款项的保护范围，从而在某种程度上弱化了农村社会保障的实施机制。
    3.农村医疗保险法律救济制度尚属空白。法律救济是一部法律的最后的保障线。而农村医疗保险法律救济制度在中国处于缺失状态；使得农村医疗保险争议通过劳动争议处理程序予以解决，使其不具有针对性，实施效果不佳。在此背景下使参保人（农民）社会保险经办机构以及相关医疗机构的权利受到侵害时无法寻求救济，也就是其该主体无法及时可行地维护自身权益，使得违法行为得不到惩处，成为中国医疗资源浪费和医疗事业发展的主要障碍；从制度层面上讲，法律救济制度的缺失削弱了农村医疗保险制度在中国的实施效果，并且不利于维护法律制度的权威性和严肃性。同时，中国对新型的农村合作医疗保险制度缺乏多角度、全方位的监督约束机制，从而使得一些社会保险经办机构为一些不合理行为买单，这种现象造成公共利益受损。诸如，对于参保人（农民）与相关医疗机构互相恶意串通伪造病历、虚开处方或开大处方、滥用抗生素甚至办理假住院以及造假列支医疗保险的结算费用等违规违法行为套取社保基金，这种行为就是损害广大农民利益，使个别农民获取不正当利益。并且对于违反农村合作医疗保险法的承担责任规定的缺失，缺乏给予主要负责人和相关责任人员进行行政处罚的法律依据，使得一部分合作医疗保险基金机构支付较高的管理成本，同时还易滋生挪用、贪污合作医疗保险基金的违法行为；对于严重违反农村新型合作医疗保险法律的行为（具有严重社会危害性）需要追究其刑事责任的，可是中国现行刑法并没有相关条文，而只能参照性地做出定罪量刑，从而丧失了其作为最严厉制裁的巨大震慑力。
    二、完善中国农村保险法律制度的对策
    （一）提高立法层次，构建以“农村医疗保险法”为中心的法律体系
    农村医疗保险制度是中国农村社会保障体系的重要组成部分，并对促进农村社会保障制度的建立和新农村建设具有重大作用。可是目前中国农村医疗保险法律制度大多是单行条例、部门规章等较低层次的法律规定，至今中国人民代表大会及其常务委员会还没有制定出一部关于调整农村医疗保险方面的法律，国家应加强中央立法，提高立法层次，制定与中国农村经济和社会发展状况相适应的农村社会保障的法律法规，建立完善法律体系，从而保障中国农村医疗保障制度的发展，使其保障工作走向健康的轨道。因此，这就需要我们既要从中国实际出发，又要借鉴国外先进经验，制定出符合中国国情的“农村医疗保险法”。同时还应以全国人民代表大会常务委员会制定的“农村医疗保险法”为主体，以国务院农村医疗保险制定的行政法规为主要组成部分，以有立法权的各部委、地方人大及常务委员会、地方人民政府制定的地方性法规和部门规章为补充，形成中国特有的、协调、统一、权威、高效的法律体系。与此同时，立法权力机关还应加快修订与此相关的法律法规，如劳动法、财税法、侵权法、刑法等，从而为农村社会保障体系的构建和健康和谐发展提供强有力的法律支撑。
    （二）强化农村医疗保险相关机构的法律职责
    为确保农村医疗保险法律制度的实施，中国在设立相应的社会医疗保险相关机构上要完善和健全其法律职责，从而保障社会医疗保险相关机构切实实施法定职能、有效履行法定义务，同时对农村医疗保险相关机构合法行使职权进行有效监督，形成外部约束与法律规制，这样使中国农村医疗保险顺利有效地开展。首先，合理设定政府医疗保险管理部门职责权限。农村医疗保险的主管部门应为卫生部门与劳动与社会保障部门，并且法律明确界定两部门的权限，各行其职，避免互相推诿。其次，建立统一、高效的社会医疗保险经办机构和健全的社会保险基金监督组织，实行政事分开、管办分离的管理体制农村医疗保险经办机构负责承担医疗保险基金的收取、支付、审核、运营等具体业务；社会医疗保险基金组织负责承担监督医疗保险基金的收支和管理。这样使这两个机构既互相独立，又互相制约和监督，从而能够使医疗保险机构和医疗服务机构更好地发挥自主经营权，更好地保障医疗保险基金的有效利用，更好地维护农民权益。最后，健全和完善农村医疗保险基金的征缴、筹集以及支付的运营管理的法律制度，建立有效的法律职责机制来明晰社会医疗保险经办机构的权限，从而达到依法行政的目的。
    （三）健全农村医疗保险监督管理机制
    中国农村医疗保险事业可持续发展的两个关键性因素：一是监督；二是管理。但目前中国农村医疗保险的监督制度还很不健全且存在缺陷，因此，我们应尽快加强和完善农村医疗保险监管机制。首先，中国的民政、卫生、审计及相关的行政监督管理部门要定期和不定期地对农村医疗保险资金的管理和使用情况进行监督检查，发现问题及时寻找有效解决途径和整改措施，纠正错误。其次，参保者（农民）要树立监督意识。因为参保农民是农村医疗保险法律关系的主体，是农村医疗保险的使用者和收益者，因此，各级政府要在国家方针政策指导下，结合本地实际情况，成立农村医疗监督委员会、该委员会人员由政府相关职能部门选派的工作人员和参保农民选举的代表共同组成，实施定期和不定期检查、监督农村合作医疗基金运营状况。最后，建立重大信息披露制度和充分发挥社会舆论监督作用。农村医疗保险经办机构应定期向社会公布农村医疗保险基金的具体运营情况，保障相关利益主体的知情权和社会公众的参与权，确保保险基金专款专用，并对当前中国医疗资源配置的低效和无序状况进行有效调节。
    （四）建立农村医疗保险法律责任制度
    法律责任通过使当事人承担不利的法律后果，保障法律上的权利、义务、权力得以生效，从而达到该法有效实施的目的。具体来讲，行政机构责任的追究应以行政处罚和行政处分作为承担方式。对于私自挪用、贪污保险基金的行为，由其上级机关责令该机关归还被侵占、挪用的经费，并根据情节分别给予主要负责人和相关责任人员行政处分和经济处罚，如果涉案金额巨大，情节严重，构成犯罪的，根据《刑法》追究其刑事责任。对于医疗定点机构，若有违反国家和地方有关农村医疗保险费用的定价规定而实施乱收费、大处方、滥检查等损害群众利益、浪费医疗资源的行为，卫生部门应对其通报批评和采取相应的行政措施，同时还可以转报上级主管部门，作为对此医疗机构以后的信用等级和医疗服务等级评价的依据；情节严重的，可取消其定点医疗机构资格。对于参保者（农民）“小病大医”及无正当理由越级治疗等违法行为，可责令其退赔费用、批评教育并列入不信任名单，情节严重者要提高自付比例。
    王育红，石家庄经济学院法学院教师，研究方向为民商法、环境法；谢雯，石家庄经济学院法学院教师，研究方向为环境法、经济法。
    【注释】
    【参考文献】
    {1}张新民，曹明睿.我国社会保险基金监管法律制度研究[J].江西社会科学，2004，（2）.
    {2}杨海文，赞怡.农村新型合作医疗保险制度中筹资机制研究[J].中南财经政法大学学报，2005，（1）：28.
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    {5}施晓琳.我国农村医疗保障制度立法探讨[J].法学杂志，2004，（4）：65.