涂龙力：《税收征管法》修订建议（一）

    武汉局吴学迅同志提交一份关于《税收征管法》修订建议作业，主要内容两部分:问题与建议：
    一、当前税收征管存在的三个问题
    首先，税务机关的“提前征收”法律制度存在一些难题。《税收征管法》仅对税务机关有据可依的“纳税人逃避纳税义务”情形做出规定，但未对纳税人因各种原因需提前缴纳税款的情况做出法律依据。例如，一些大型企业往往在月末和次月初收回货款，但纳税申报缴款日期在月中，导致企业资金回款紧张的月份无法提前缴税以缓解次月大额税款缴纳压力。
    其次，“延期纳税”的法律制度也存在问题。《税收征管法》仅规定了3个月的税款缴纳延期期限，对于遭受重大财产损失无法按期缴纳税款的纳税人可能无法起到实际作用。另外，目前法律规定延期缴纳税款需要经过省级税务机关审批，但存在审批时间长、周转环节多以及省级税务机关不了解纳税人具体情况等问题。
    最后，纳税评估在税收征管中的地位和作用越来越凸显。然而，《税收征管法》及其实施细则并未对纳税评估进行具体规定，也未直接明确纳税评估的法律地位，导致纳税评估工作长期处于法律空白之中。评估的规程、程序、手段和方法等也难以明确界定。纳税人自行补报税款时，纳税评估可以免于处罚，但《税收征管法》规定补报税款不实属于偷税行为，纳税评估在补税方面缺乏法律依据，导致评估结果处理缺乏法律依据。有些税务稽查将纳税评估中纳税人自行补税行为定性为偷税，这让纳税评估陷入尴尬境地。
    二、修订税收征管制度建议 首先，建议扩大提前征收税款的范围，允许纳税义务人在法定征收日期前自愿提前缴纳税款，并允许税务机关在纳税义务人申请后根据特殊原因提前征收税款。这样可以更好地平衡税收收入入库，并予以明文规定，以使得该做法符合法律规定。
    其次，建议适当延长纳税义务人缴纳税款的期限，并由税务机关根据实际情况决定具体执行时间。由于纳税义务人需要有足够的时间解决经营困难，如果缴税期限过短将无法解决实际问题，延长缴税期限可以保护纳税义务人的生产经营权益。此外，考虑到延长缴税期限可能会影响税款入库的均衡性，建议在征管法修订时规定允许分期缴纳税款，从而既能缓解纳税人的实际困难，又能确保税款的均衡入库。
    最后，建议在《税收征管法》中将纳税评估的法律地位加以明确，以法的形式加以规范，完善评估内容，规范评估程序，明确评估时限，让评估工作有法可依、有章可循，增强纳税评估的法律效力和可操作性。
    点评：
    吴学迅同志就税收基本程序需要修订和增加的内容提出了自己的建议：
    一、关于“提前征收”的补充修订
    《税收征管法》　第三十八条规定，税务机关有根据认为从事生产、经营的纳税人有逃避纳税义务行为的，可以在规定的纳税期之前，责令限期缴纳应纳税款。2015年国务院征求意见稿第六十二条规定，税务机关有根据认为纳税人有不履行纳税义务可能的，可以在规定的纳税期之前，责令限期缴纳应纳税款。对于吴学迅同志提出的对纳税人因各种原因需提前缴纳税款的情况，现行法与修订稿没有做出法律规定。个人认为，法律层面不可能穷尽所有事项，根据征管法立法意图主要也是防范不履行纳税义务（不履行比逃避更适用），至于其他原因需提前缴纳的情形可在《税收征管法实施细则》中作进一步补充规定。
    二、关于“延期纳税”时限与审批程序的修改
    《税收征管法》　第三十一条?第二款 纳税人因有特殊困难，不能按期缴纳税款的，经省、自治区、直辖市国家税务局、地方税务局批准，可以延期缴纳税款，但是最长不得超过三个月。
    2015年国务院征求意见稿第四十三条规定， 纳税人因有特殊困难，不能按期缴纳税款的，经县以上税务 局（分局）局长批准，可以延期缴纳税款，但是最长不得超过三 个月。 纳税人补缴税款数额较大难以一次缴清的，经县以上税务局 （分局）局长批准，可以分期缴纳，但最长不得超过一年。
    吴学迅同志提出的第一个问题延期纳税时限，修改稿延为一年，但设置了附加条件即“数额较大难以一次缴清的”。第二个问题审批程序，已简化放权到级县。
    三、关于纳税评估的法律空白
    依法确定和督促履行纳税义务是税收征管的核心业务之一，是申报纳税的后续程序。多数市场经济国家称为税额评定亦称为税额确认，我国曾用纳税评估这一用语。2015年国务院意见稿增加了税额确认内容。（详见第二十三讲第三单元?? 税收征管基本程序）
    2015年国务院意见稿第六章税额确认，包括十一条内容：
    第四十七条 税额确认的职责；第四十八条 税额确认的依据； 第四十九条 税额确认的一般适用范围 第五十条税额确认的特别适用范围；? 第五十一条税额调整； 第五十二条确认的后续程序；第五十三条 修正纳税申报的确认；第五十四条 再次税额确认的适用范围： 第五十五条 税额确认转税务稽查部门立案查处的适用范围：? 第五十六条 税额确认的时效；第五十七条 税额确认双方责任。等等。
    需要说明的是，新电局条件下税额确认程序特别是确认式简易申报将影响税额确认程序，这对修改征管法同样提出了新的要求。
    几点启迪：
    

• 《税收征管法》是税收基本程序法、也是完成税收主责的根本大法，《税收征管法》极不适应当前总局提出“高质量推进中国式现代化税务实践”。修订征管法对于提高“两度”（税法遵从度和社会满意度）、规避征纳双方的税收风险、实现税收的“新三性”作用具有不可替代的基石作用。
• 第四次世界科技浪潮推动下的智慧税务建设应当通过立法保障，落实总书记提出的“重大改革须于法有据”的法治思想。
• 2015年国务院征求意见稿历时10年，尽管可以保留大部分修订内容，但仍需增加新产业、新业态、新模式特别是科技浪潮引发的税收三新变化（新技术、新业务、新结构）都应当得法律的支撑。关于《税收征管法》修订前已专述，本讲不再赘述。详见第10、12、15以及21至28各讲。