莫于川：法治国家、法治政府与法治社会的一体建设

    经过30多年的改革开放和法制建设，我国逐步建立起社会主义法律体系;但是，由于主观和客观的复杂成因，现行法律体系和运行机制尚不完善，尚不能适应法制建设进入精细化、规范化、民主化发展阶段的时代要求。运用法治思维和法治方式来推动国家治理体系和治理能力的现代化，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，以助于实现全面推进依法治国、加快建设法治中国的战略目标，是转型期的重大现实课题。
    一、法治中国建设的新内涵：全面推进、共同推进、一体建设
    我国总结历史经验提出了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的法制建设十六字方针，多年来对增强法制观念、推动法制发展起到了积极作用。经过30多年的努力，我国建立起了以宪法为统帅的社会主义法律体系。
    在改革发展取得巨大成绩、进入转型发展新时期之后，无论主观方面还是客观方面，对法制建设都有了更高的期许。首先表现为已形成的法律体系尚不完善、还有缺口，仍然存在“有法不依”的问题，但更突出的问题在于一些现有法律规范质量不高或不符实际，在法制实践中难以执行，导致出现某些情形的“有法难依”。鉴于此，党的十八大报告提出了在新形势下要更全面地推进法制建设方针：科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。这一新的十六字方针更符合现代法治精神，也更符合我国实际，其首要任务就是科学立法，强调法律规范的质量，追求“良法”;在此基础上，强调要注重完善法律规范实施机制，追求“善治”。
    党的十八届三中全会专门就如何推进法治中国建设作出部署，特别强调必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。党的十八届四中全会将进一步就全面推进依法治国作出重大战略部署。可见，全面推进、共同推进、一体建设的要求，是实现良法善治的基础，也是法治中国建设的新内涵。
    二、法治一体建设是我国法制发展进入精细化阶段的时代任务
    坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不仅是法治中国建设的内在要求，也是法制建设进入精细化、规范化、民主化发展阶段的时代任务，是深化改革开放、发展市场经济、推动观念更新和国家治理现代化的必然要求。
    (一)我国法制正转入精细化发展新阶段
    中国特色社会主义法律体系的形成，表明我国经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的诸方面正在纳入法治轨道、实现有法可依，得以从制度上、法律上解决带有根本性、全局性、稳定性和长期性的国家发展问题，这是我国民主法制史上的里程碑，具有重大的现实意义和深远的历史意义。与此同时，由于历史的原因，一些关乎法律规范体系的完整性、完善性的重要法律仍然阙如，在制定出的一些法律文本中还存在立法品格、精神和质量方面的问题，法制的正当性、良善性、精细化急需通过修法提升，因而提出了立新法与修旧法并举的方针，提出了法制建设的良善化、精细化发展这一新的时代任务。
    (二)市场经济发展引起法律价值观变化
    在我国市场经济体制不断发展、行政民主性逐渐增强的过程中，在法制建设转入精细化发展阶段的背景下，与之相适应的法律价值观念体系也在逐渐更新、丰富的过程中，它至少包括：以人为本的理念，公民意识，权利意识，尊重和保护个人隐私的观念，诚实守信的观念，与人为善、最小伤害的执法理念，程序正义理念，社会责任意识，接受异体监督的观念，阳光政府的观念，从管制到服务，和谐理念(行政均衡、利益平衡)，等等。这些增量的法律价值观体现了当代民主的新要求，引导着适应现代市场经济的法律制度的建构和运行，并推动和保障着经济社会的可持续协调发展。
    (三)国家治理现代化呼唤一体建设
    在法制建设转入精细化发展阶段、呼唤增强民主性的背景下，国家治理体系和治理能力现代化的关键和本质是法治化，也即实行全面推进、共同推进、一体建设的法治中国建设的战略方针。
    一体建设，要求三个论域(国家、政府、社会)的法治建设，应当统筹规划、整体推进、协调发展，以最合理的法制资源投入，产生最大的法治建设成效，要避免法治国家建设缺基础、法治政府建设无动力、法治社会建设被忽视的情形。通过法治一体建设的提升和拉动，使国家治理体系和治理能力现代化的内涵、源流、目标及其他要素问题得以系统化厘清。特别是应从仅仅注重评判中央层面的体制改革和机制建设，进一步扩大视野、全面考量、辩证运用关于法治国家、法治政府、法治社会一体建设的推进策略和方法，以求事半功倍的法治一体建设成效。
    三、根据全面推进依法治国的方略重点推进一体建设
    全面推进依法治国方略指导下的法治一体建设，具有重大的制度建设和理论发展意义，也是一项宏大的社会系统工程，工作干头万绪、矛盾问题重重，做到各方参与、协调推进、持续发展，需秉持由易到难、重点突破、长短结合的原则。在法治一体建设工程中的角色是分明的：建设法治国家是根本任务和远大目标，建设法治政府是核心任务和关键环节，建设法治社会是基础任务和普遍要求，有同有异、相辅相成。其中最值得关注解决的重点工作环节是抓好地方依法治理、法治政府建设和法治社会建设。
    (一)辩证抓好地方依法治理
    中央层面的体制改革和机制建设非常关键，无疑应当根据法治发展战略规划去积极推进，但其难度、风险和成本巨大，须统筹安排、循序渐进、稳健发展。与此紧密关联的是地方依法治理，其作为法治建设的另一工作重点，在取得不少成效的同时，也一直存在问题和争议。主要的批评意见认为，地方依法治理中提出“依法治省”、“依法治市”等提法，把法制碎片化、庸俗化了，不利于依法治国方略的正常推行。这就形成了很大的外部压力，使得地方在推动依法治理工作的同时又存在诸多顾虑。
    地方提出依法治理的方针，不能简单片面地将其视为降低法制建设的衡量标准，而应当看到这是在由不平衡发展向平衡发展作出的积极努力，是重要的法制建设基础工作。在推动国家治理体系和治理能力现代化的过程中，应当走出误区、排除干扰，把全面推进地方依法治理作为全面推进依法治国的基础工作环节，明确认识、坚定信念、把握方向、配套举措。
    关键是如何完整、准确地理解依法治国的“国”和法治国家的“国家”。这里认为，“国家”是一种多元、多层、多线的组织体系、制度体系。全面推进地方依法治理是全面推进依法治国的基础工作环节;“依法治省”、“依法治市”等提法符合现代法治和我国实际，不宜将其视为“法制碎片化、庸俗化”。法制发展需要地方创新，因为改革和发展的智慧更多出于地方、基层、民众之中，当然也应坚持法治的底线原则，防止轻率举措。
    地方依法治理须更新观念、创新机制、民主参与、共同治理，形成多元化、多主体、多机制、多方式、多规范的法制体系和工程。具体建议包括：一是对“法”字要作更全面、准确的理解;二是各项法制工作要增强民主性、走向民主化;三是实行刚柔并济的监管执法理念和方式;四是建立评估指标体系和操作机制：五是法制教育和学习要以领导干部和关键岗位干部为重点，以宪法、组织法、公务员法和本领域专门法为教育学习的重点。
    (二)着力抓好法治政府建设
    现代法治是目标和手段的统一体，是人们共同选择的治国理政的基本价值理念和重要调控工具，推进依法行政、建设法治政府则是贯彻法治中国建设战略方针的“投入产出较高”且“政治风险较低”的关键举措。因此，通过法治政府建设理论创新与实践探索，可对国家治理现代化的内涵、源流、目标及其系统构成和运行机制等进行系统、深入的探索和解决。简言之，深入推进依法行政、加快建设法治政府，是全面推进依法治国的主要环节。
    改革开放36年来，我国在推进依法行政、建设法治政府方面取得重大进展，为推进依法治国、建设法治国家打下了基础。但是，依法行政的现状与经济社会发展的要求还不相适应，与人民群众的期待还有差距，一个重要原因是对何谓法治政府、何谓衡量法治政府的标准存在误区，使得推进法治政府建设缺乏抓手。
    法治政府建设是宏大的系统工程。《全面推进依法行政实施纲要》第五条就如何建设法治政府提出六项总体要求，即合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一，并将其具体化为七项努力目标。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在诸多重大事项、重要制度、关键领域提出了基本构想，也对建设法治政府进行了顶层设计，专门就建设法治政府提出了一系列具体要求，实际上描述了法治政府建设标准的框架范围和基本要素。按照这样的标准要求，不仅要理顺政府的内部关系，还涉及如何依法调整建设法治政府与建设法治国家、建设法治社会的多重关系。
    (三)妥善抓好法治社会建设
    在法治一体建设的理念和制度中，最接地气的应是法治社会建设，包括社会发展、社会推动、社会建设、社会环境等诸多要素，更具有基础性、民主性和民生性，也更需要转变政府职能、建设法治政府为其创造条件。
    近年来中央的一些政策文件中和一些领导人的讲话中，提出了公共治理、依法治理的要求，这是富有深意的改革创新方针;但在一些地方、部门的行政管理实务中，虽然声称要提升治理能力，但仍体现出传统管控的诸多特点，其强调的是治理者采用更有力的管控手段，把管理对象管住、管死。如果都是这样来理解“完善治理体系、提升治理能力”，理解为管治者有更多的依据，包括选择性地适用法律依据，更有力度地管控对象，这样的理解和实务，肯定是一种误区，是缺乏民主性的传统管控方式。
    公共治理的理念和做法，已成为民主行政和社会治理的世界潮流。国家治理现代化在立法、行政和司法等公法层面的治理创新，面临许多挑战和重大机遇，协同、参与的治理模式就是一个重要举措。行政部门之间、公权力机构之间的合作叫作协同治理，政府与民众之间、公权力主体与私权利主体之间的合作叫作参与治理，而参与治理的更高形态叫作共同治理。参与治理、共同治理的前提是政府职能调整、行政法制革新。这是走向政府管理、社会管理民主化的基本要求，也是法治政府建设和法治社会建设的连接点。如果基本实现了法治社会建设目标，更能为法治国家建设打下基础、创造条件、扫清障碍。
    参与治理模式的整体功能大于传统治理模式。与传统治理中的单一权威主体和单极政府力量对社会治理的垄断相比较，参与治理强调公民和社会组织参与公共治理权利的行使以及责任分配。须妥善解决公众参与治理过程、参与治理中主体的法律地位、参与治理与重大决策的关系，通过正确认知不同社会背景条件下参与治理的路向、广度、深度及方法，提升法治社会建设水平。
    莫于川，中国人民大学法学院教授、博士生导师。