马怀德：法治政府要杜绝“三拍式”决策

    过去我们在决策权领域没有相应的法律法规规范，所以导致决策过程中很多违法、随意、滥用决策权的现象比较普遍，经常出现“三拍式”的决策，决策拍脑袋、执行拍胸脯、执行完了就拍屁股走人。
    11月2日，我参加了“思客·大方谈”对话活动。在对话现场，我就如何维护宪法权威，“党纪”和“国法”的关系等问题与网友在线交流。以下为主要观点。
    加快建设法治政府，是这次四中全会的重要问题。关于法治政府的标准，这次四中全会的《决定》相对提出了比较形象、准确的描述，就是建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府，但是这个重点是讲政府法治实施领域的标准。在此之前我们也看到其他的中央文件，包括国务院决定文件，其中也提出比如法治政府应该是有限有为、公开透明、廉洁高效、高效便民、诚实守信的法治政府等等，概念不太一致，但是内容是大同小异的。
    也就是说，法治政府强调以下几点。
    第一，它行使的权力必须在法律规范的范围以内，也就是现在提出的法无授权不可为，法定职责必须为。这一条所谓“职权法定”的原则是任何形式、任何表述都应该涵盖的概念，就是政府要做到法无授权不可为，法定职责必须为，一切权力、一切行为都应该在法定的权限范围以内行使，按照法定的程序来行使。
    另外，法治政府强调的就是决策的合法化，也就是行政机关最主要的功能作用，政府的最主要功能和作用就是行使行政决策权。过去我们在决策权领域没有相应的法律法规规范，所以导致决策过程中很多违法、随意、滥用决策权的现象比较普遍，经常出现“三拍式”的决策，决策拍脑袋、执行拍胸脯、执行完了就拍屁股走人。这个实际上对国家经济社会利益造成了重大损失，对老百姓的合法权益也造成了很大损害。为了杜绝这种“三拍式”决策，必须把决策纳入法治化轨道，依法规范决策。
    所以在决策这部分提了两个非常重要的要求，一个是要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的法定程序，就是以后任何的决策做出都必须履行这五个法定程序才能做出决策，否则决策是无效的。另外一个就是执法行为。
    明确提出重大决策的终身责任制和倒查机制，这是新提出来的。因为很多决策做出之后，如果这个官员升官，异地调动，或者是退休了，那么他对当时他所做出的决策是可以不负责任的，因为这个决策行为是其岗位所需要的。但现在明确提出了，重大决策都要实行终身责任制。就跟我们说建筑师搞一个建筑工程一样，设计师、监理、施工单位都要终身对这个建筑质量安全承担责任。同样，政府的决策者也要对重大决策终身负责，一旦这个决策造成重大损害、失误、影响，引发群体性事件，或者给国家经济社会造成重大损失的话，决策者本身要承担终身责任，而且还有倒查机制。
    还有一个重大行为就是执法行为，这应该是老百姓反映比较强烈的部分，比如说不作为、乱作为、暴力执法、不文明执法、不规范、不严格执法，对这类情形这次四中全会提出严格要求，叫严格规范文明执法，而且要从创新执法体制、改革完善执法程序、加强执法责任追究的角度都分别进行部署。比如说在执法体制上，我们过去是“九龙治水治不好水”，多个机构共同监督、监管一个事项，比如食品药品，多个部门都在监管，但是效果并不好。而且在基层“九顶大盖帽管不出一个穷草帽”，很多情况下执法机构、执法队伍很多，但是管理的事项多头执法、权力交叉重叠冲突，甚至会出现执法的空白，造成了我们很难很好地维护公共利益。
    所以这次明确提出大幅减少市县两级行政执法队伍种类，而且重点在食品安全、工商质监、公共卫生、文化旅游、资源环境、农林水利以及交通运输、城乡建设、海洋渔业等方面推行综合执法，综合执法就是要把相关的执法机构和执法队伍合并整合在一起，共同发挥执法的作用和力量，而且有条件的领域还可以推行跨部门的综合执法，目的也是为了建立高效权威的执法体制。
    当然，我们在执法人员的要求上也收紧了，明确提出了不是任何人都可以执法的。因为现实中，我们是一个执法机构的工作人员可以带着两个协警或者三个协管员或者临时工执法，造成了执法过程中的一些不文明、不规范，和一些牟利执法、选择性执法。现在提出所有的执法人员都要持证上岗，进行严格的资格管理制度，未经执法资格考试合格的，不得授予执法资格，当然也就不得从事执法活动，而且还要实行严格的罚缴分离制度和收支两条线管理体制，严禁将罚没收入和部门利益变相挂钩，也就是说财政部门不能变相或者直接返还罚没款项刺激执法机关牟利型执法。
    同时还提出要细化自由裁量标准，要规范自由裁量范围、幅度和种类，加强执法信息化建设和信息共享，还要全面落实行政执法责任制，让执法活动纳入全面的监督、保障和规范的范围。防止克服执法中的地方保护主义，还要加强对执法活动的监督。
    在这其中，我认为最重要的是提出了关于执法活动的全过程公开，也就是政务公开要求，明确提出今后“以公开为常态，以不公开为例外”的原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开和结果公开，使得各项行政活动都处于人民的监督之下，处在阳光下，权力在阳光下行使，接受人民的监督，只有这样才能够加快建设我们的法治政府。