莫于川 梅帅：疫情防控志愿服务的特殊风险

    一、依法防控疫情与志愿服务风险
    习近平总书记在2月5日主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议做重要讲话时指出，新冠肺炎疫情防控正处于关键时期，依法科学有序防控至关重要： “疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展。”他在这篇讲话中10次提到要“依法”推进疫情防控工作，做到“依法”进行防控、执政、行政、决策、实施、应急、打击、规范、配合、履职等，通过构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法律体系，全面提高依法防控依法治理能力，为疫情防控提供有力法治保障，依法维护人民群众的生命安全和身体健康。
    贯彻依法防控的工作方针，必然要求依法维护防控工作队伍的合法权益以增强其战斗力，其中一项重要内容就是要依法保障疫情防控志愿者的合法权益，充分发挥其在疫情防控工作中的生力军作用。事实上，这次新冠肺炎疫情猛然袭来，对人民群众生命安全和身体健康构成极大威胁，对政府主导的公共危机管理工作带来严重挑战之际，许多地方、领域和系统的志愿者投身于应急志愿服务，展现出特别感人的奉献精神和专业态度，发挥出独特的重要作用。
    鉴于此，党中央和国务院以及许多党政机关、社会组织都予以关注，积极出台制度规范进行社会动员和指导帮助。例如，中国青年志愿者协会1月26日发布《关于青年志愿者组织和志愿者开展疫情防控应急志愿服务的工作指引》，中央文明办2月初发出《关于在打赢疫情防控阻击战中有针对性地开展精神文明教育的通知》，2月23日武汉市根据中宣部、中央文明办要求在全市开展疫情防控“志愿服务关爱行动”，当天即有上万名武汉市民报名参加应急志愿服务。
    二、总书记关于志愿服务的三句话
    在此背景下，习近平总书记2月23日在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上做重要讲话时，一再提及志愿者和疫情防控志愿服务工作，指出：“广大公安民警、疾控工作人员、社区工作人员等坚守岗位、日夜值守，广大新闻工作者不畏艰险、深入一线，广大志愿者等真诚奉献、不辞辛劳，为疫情防控作出了重大贡献”；“要广泛宣传一线医务工作者、人民解放军指战员、公安干警、基层干部、志愿者等的感人事迹，在全社会激发正能量、弘扬真善美，推动社会主义精神文明建设。”；“要发挥社会工作的专业优势，支持广大社工、义工和志愿者开展心理疏导、情绪支持、保障支持等服务”。
    总书记的上述三句话，言简意深且态度明确，对于通过各种方式积极参加新冠肺炎疫情防控工作的广大志愿者的特殊贡献和专业作用，予以高度评价并提出了更高要求，也为全社会高度关注、正确认识和妥善解决应急志愿者、疫情防控志愿服务有关法律问题指明了方向。各级党委、政府和全社会都应积极支持和保护应急志愿者，高度重视和妥善化解疫情防控志愿服务的特殊风险。
    三、疫情防控志愿服务的三个特征
    疫情防控志愿服务是指在非常态下由突发公共卫生事件所在地的应急救援指挥机构统一安排和指导开展的（以及自发开展的）应对化解各类危机的应急志愿服务活动。根据参加者的身份类型不同，可分为党员、团员、巾帼、青年、企业职工作为主体参加的疫情防控志愿服务；根据所在组织机构的不同，可分为政府部门、事业单位、经济组织、慈善组织、民间组织、专业机构所组织开展的疫情防控志愿服务；根据其工作内容和发挥功能的不同，可分为医疗辅助、心理辅导、社区治理、交通协理、应急物流等类型的疫情防控志愿服务。
    疫情防控志愿服务具有紧急性、特殊性和风险性等特征。紧急性是指志愿者参与疫情防控志愿服务的紧急迫切、立见分晓；特殊性是指参与疫情防控志愿服务需要特殊知识和能力；风险性是指参与疫情防控志愿服务发生危险、受到伤害的极大可能性。疫情防控志愿服务是突发公共卫生事件应对中的特殊活动形态。有此三个特征，使得志愿者参与疫情防控志愿服务过程中充满挑战、易受伤害，须要高度重视、依法保护，确保应急志愿者能够成为国家应急管理体系中与政府职业应急救援队伍并肩前行的同盟军、生力军。
    四、疫情防控志愿服务的特殊风险
    这次新型肺炎疫情防控斗争中，应急志愿者在疫情防控的各地方、各领域、各环节中发挥着重要作用。他们或在街头流动、穿梭不息、劳累不堪，或在固定岗位默默付出、精心工作、承受压力，为新型肺炎疫情防控应对工作提供了专业帮助、发挥了特殊作用、奉献了无私大爱。根据参与疫情防控志愿服务的工作特点、身处环境和社会关系，志愿者面临的特殊风险或承责压力不可忽视。
    1.医疗救助类志愿服务的风险。参与此类疫情防控志愿服务的人数比例虽然不高，但在医院、隔离点等地方直接参与病人、疑似病人、密切接触者等治理或隔离对象的医疗护理、临床辅助、卫生防疫、清洁卫生等工作，特殊风险主要来自与病人、疑似病人、密切接触者的直接接触、近距离接触。新型肺炎疫情发生后，医疗救助类志愿服务大多是在政府主管部门组织安排下组织化地开展工作，应急志愿者“全副武装”“争分夺秒”，迅速深入专门医院、方舱医院、卫生院、福利院、社区集中隔离点等抗疫一线，开展各类病人诊断、治疗、康复过程的协助工作和防疫卫生工作，堪称疫情防控专业救援队伍的可靠辅助力量。
    2.心理辅导类志愿服务的风险。参与此类疫情防控志愿服务的志愿者，利用专业能力开展疫情相关人群的心理危机干预、心理辅导帮助工作，其特殊风险来自与病人、疑似病人、密切接触者及其家属的心理疏导过程中的不确定因素，例如上述人员的抑郁苦闷情绪突然迸发、或对自身际遇和社会问题不满的转移倾泻。新冠肺炎疫情发生后，至今队伍弱小的心理辅导类志愿者，大多是通过热线电话、在线沟通等方式提供心理辅导服务，有时也需要到现场与辅导对象近距离接触提供心理辅导服务，他们对心理辅导过程中发现的潜在或露头的心理危机因素提出化解建议。他们是处于特殊疫情防控环境下的病人、疑似病人、密切接触者身边的“倾听者”，是心理辅助对象在疫情防控期心理恢复过程中的“知心者”，是职业心理治理师（这支队伍也非常弱小）大量急需的专业帮手的“助力者”，也是心理辅助对象今后生活幸福指数及早得到保障的“福音者”。
    3.社区治理类志愿服务的风险。参与此类疫情防控志愿服务，志愿者需要参与社区秩序维护、便民服务提供、老幼孤残照顾、疾病知识宣传等工作。他们的特殊风险来自于社区秩序维护过程中的许多不确定因素。新冠肺炎疫情发生后，参与此类疫情防控志愿服务的社区志愿者配合基层政府机关和社区组织走街串巷、排查人员，深入小区、楼栋、家庭进行安全检疫和综合防控，包括为居民送口罩、量体温等便民服务，为居民的特殊需求提供帮助，开展社会安全风险因素的捕捉化解工作，成为社区治理秩序的坚强维护者，是基层联防联控的主要力量，也是国家治理、政府治理、社会治理三大体系互联互动发挥作用的基础因素。
    4.交通协理类志愿服务的风险。参与此类疫情防控志愿服务的志愿者，积极参与道路交通疏导、交通秩序维护、安全宣传提示等工作。其特殊风险来源于交通秩序维护过程中的许多不确定因素，例如规避、逃避疫情和安全检查的车辆、人员。新型肺炎疫情发生后，交通协理类志愿者多通过在主要路口站岗执勤的方式，协助交通警察和交通行政管理人员做好车辆疏通、停靠体温检测、可疑车辆人员核实等工作，引导车辆文明有序依规出行。参与此类疫情防控志愿服务，成为新冠肺炎疫情防控中的交通守护者，属于疫情防控公共秩序维护的重要力量。
    5.应急物流类志愿服务的风险。参与此类疫情防控志愿服务的志愿者，每天参与应急物资的接收、暂存、储运和发放等工作，特别琐细忙累且易受歧视委屈，其特殊风险来自于应急物流过程，每天大量收发处理那些广泛暴露和经过无数人员接触过的转运物品。新冠肺炎疫情发生后，物流类志愿者奋力工作在应急物资匮乏地区，尽快使得应急物资抵达一线，实现应急物资有序调取、运送和分发，他们是疫情防控的物资运输者，是保障应急物资快速运输的重要力量。
    参与疫情防控志愿服务的广大志愿者奋斗在新冠疫情防控斗争中，奉献爱心热忱和专业技能，为疫情防控救援专门人员和受困人员提供帮助，但其自身在疫情防控志愿服务中的诸多特殊风险如何辨识和化解，也应受到足够重视。
    五、疫情防控志愿服务的风控措施
    从新冠疫情防控工作开始，个别地方和单位在招募和使用应急志愿者、组织开展疫情防控志愿服务的过程中，没能按照应急救援法制和志愿服务法制及有关政策规定办事，致使应急志愿者平添风险、权益受损或遭遇歧视，个别的还因过度劳累、遭遇不测等导致伤亡，这些沉痛教训必须引起高度重视和妥善解决。简言之，必须加强和完善疫情防控志愿服务特殊风险的依法控制化解措施：
    1.完善志愿者的招募机制。志愿者招募是应急志愿者从事志愿服务的起始环节，应从志愿服务的“入口”进行认真把关。一是对于不同类型应急志愿者的招募，应明确相应的招募条件。包括设计出简明完善的招募登记表格，明晰志愿服务的报名条件，对志愿者的专业技能及身体健康状况作出门槛规定。二是应当遵循已有的程序法治要求。对于招募的应急志愿者，应通过签订志愿者招募协议等书面形式，明确双方权利义务，为维护志愿者以及服务对象和需求单位的合法权益提供法律保障。由于应急志愿服务活动较之常态下的志愿服务活动具有更多、更大的活动风险，因此招募志愿者开展应急志愿服务时，原则上都要签订或适时补签志愿服务协议，这也是简明易行且稳妥可靠的法律保障机制。
    2.完善志愿者的培训机制。人员培训是应急志愿者充分发挥专业技能的前提基础。可借鉴一些先进国家的经验，分为专业类培训和一般类培训。一是专业应急志愿的救援培训，包括抓好技能培训课程和教材，严格培训时间、培训师资和培训演练，完善专业应急救援能力认定。二是一般应急志愿的救援培训，结合不同类型应急志愿的风险特点，形成一般性、通用性培训内容，包括对此类疫情防控志愿服务应急志愿服务中的交通协理、治安防控等应急处置能力培训，同时也能提升应急志愿者自身的风险防范意识和能力。
    3.完善市场分担风险机制。运用市场机制分解和转移风险，是此类疫情防控志愿服务特殊风险防控的一种重要方式。一是建立健全志愿者保护专项基金。根据不同类型应急志愿者特殊风险保障要求，设立专门的志愿者保护基金或专门账户，以分担各类型应急志愿者的特殊风险，减少其从事应急活动的风险隐忧。二是完善应急志愿服务保险机制。对于从事特定活动的应急志愿者，应完善相应的志愿服务保险机制，通过商业保险、社会专项捐助等市场机制（同时伴以政策补贴、政府购买、政府兜底等行政机制），分担、转移和降低参与疫情防控志愿服务的特殊风险与损失。
    4.完善特别激励保障机制。奖励保障是对参与此类疫情防控志愿服务的认可和肯定的必要方式。一是完善应急志愿奖励机制。通过对先进志愿者进行表彰，例如对其授予荣誉奖章，以宣传弘扬其先进事迹，凝聚更多社会共识。二是完善应急志愿事后保障机制。对于因疫受伤、因服务受害的应急志愿者，可考虑按照国家伤残相关规定，保障其工伤认定、医疗救助、伤残补助等相应待遇；对因疫死亡的应急志愿者，可考虑给予烈士待遇，授予荣誉称号，保障其家庭例如未成年子女同等条件优先入学等保障待遇。
    5.完善应急法律保障机制。法律机制是应急管理活动开展的重要保障。一是健全应急志愿服务相关立法。从既往的教训和呼声看，应当在《志愿服务条例》的基础上尽快出台《志愿服务法》作为我国志愿服务法律规范体系的龙头法，通过“立改废释并举”的方式补充完善各位阶、各领域、集中或分散的志愿服务法律规范以及应急预案体系，明确各类型应急志愿者的法律地位和权利义务，形成保障和规范应急志愿服务的完整法律规范体系。二是完善应急志愿政府柔性指导机制。政府和主管部门应当积极运用行政指导、专业辅导、示范引导等柔性方式，通过完善和运用软法和软法机制，增强对于志愿者和志愿服务组织的引导帮助力度。三是完善应急志愿司法保障机制。司法是维护公平正义最后防线，应发挥司法在化解疫情防控志愿服务风险中的保障功能，降低志愿者参与疫情防控志愿服务的法律风险。
    作者简介：莫于川，中国人民大学习近平新时代中国特色社会主义思想研究院研究员、法学教授，梅帅，中国人民大学法学院博士生
    文章来源：法制网