冯卫国：总体国家安全观与反恐对策思考
冯卫国【摘要】 总体国家安全观对于反恐斗争具有重要导向意义。新形势下恐怖活动出现一些新的特点与动向，反恐斗争面临新挑战。从总体国家安全观出发，应从国家安全整体战略的高度，用系统思维和辩证思维来思考和设计反恐对策。应确立综合反恐观、法治反恐观、常态反恐观、全民反恐观及全域反恐观，这是治理恐怖主义的有效路径。
【中文关键词】 总体国家安全观；恐怖活动；反恐斗争
【全文】
当前，恐怖主义是危害我国国家安全的一个重要因素。针对国家安全面临的新形势，习近平总书记提出了总体国家安全观，这对于反恐斗争具有重要的指导意义。本文拟从总体国家安全观出发，结合恐怖主义活动的新动向，对恐怖主义的治理路径进行具体的思考和分析。
一、总体国家安全观的提出及其对反恐的导向意义
国家安全是一个国家和社会生存和发展的基础和保障。在新的时代背景和世界格局之下，我国国家安全面临诸多挑战，安全威胁呈上升趋势，维护国家安全的任务更加复杂艰巨。为了适应新形势下有效维护国家安全的需要，2014年4月，习近平总书记在第一次国家安全委员会会议上，首次提出了总体国家安全观，并对其基本内容进行了系统阐述。“总体国家安全观”作为新时期维护国家安全的基本理念和指导思想，必将对我国政治、经济、外交、文化、社会等各方面的发展产生深远影响，对于实现新中国的和平崛起和中华民族的伟大复兴具有战略保障意义。
总体国家安全观既立足国情，又放眼国际，在系统总结我国长期以来维护国家安全的理论与实践的同时，深刻洞察时代变迁与国际形势变化对国家安全带来的影响，对国家安全的内涵、范畴、关系等作了全新阐释，对新时期维护国家安全的战略路径进行了科学设计。其视野十分开阔，内容极为丰富，为走出一条具有中国特色的国家安全道路奠定了思想基础。概括而言，总体国家安全观具有以下几个鲜明的特点：
（一）总体国家安全观是丰富、多元的国家安全观。这集中体现在其大大拓展了国家安全的内涵和外延。习近平总书记在阐释国家安全的范围时，列举了政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等十一个具体领域；另外，习近平总书记在阐述总体国家安全观的内在关系时，又提到了人民安全和国际安全。人民安全和国际安全都具有综合性、广泛性特点，人民安全更具有统摄性意义，难以归属于某个特定领域，但毫无疑问二者都属于国家安全的重要内容。在十一个具体领域的安全中，政治安全、国土安全、军事安全属于传统安全，其他安全领域均属于非传统安全。在当代社会中，非传统安全问题表现复杂多样，对国家安全带来的威胁日益严重，甚至超过传统安全的威胁。总体国家安全观顺应时代发展，根据新形势下国家安全的新变化，强调了非传统安全在国家安全体系中的地位，从而合理地扩展了国家安全的内涵和外延，深化了人们对于国家安全的理解和认识。
（二）总体国家安全观是多层次、立体化的国家安全观。总体国家安全观涵盖十一个具体领域的安全，加上人民安全和国际安全，十三个方面彼此联系，相互支撑，同时，各个方面在国家安全体系中又处在不同的层次，地位和作用不尽相同，具体讲，就是“以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托”。由此，形成一个多层次、立体化、全方位的有关国家安全的科学体系。
（三）总体国家安全观是辩证、动态的国家安全观。总体国家安全观注重用整体的、辩证的、动态的视角来观察和把握国家安全问题，体现了唯物辩证法思想和系统论思维。正如习近平总书记所指出，在国家安全的关系把握上，“既重视外部安全、又重视内部安全，既重视国土安全、又重视国民安全，既重视传统安全、又重视非传统安全，既重视发展问题、又重视安全问题，既重视自身安全、又重视共同安全”。这充分体现了唯物辩证法的两点论与重点论相统一的思想，有助于促进国家安全战略的科学设计，妥当把握和处理相关的关系，从而避免用孤立、静态的眼光看问题可能导致的决策失误。
2015年7月1日，十二届全国人大常委会十五次会议通过了新的《国家安全法》。这是我国首部全面规范维护国家各领域安全的基础性法律，该法将总体国家安全观的核心内容予以立法确认，并明确规定国家安全工作应当坚持总体国家安全观。总体国家安全观的提出及其立法化，意味着反恐斗争纳入国家安全战略。恐怖主义作为冷战后兴起的一种非传统安全威胁，被称为和平时期最危险的敌人。同普通刑事犯罪相比有很大不同，恐怖主义犯罪不仅对公民的生命财产安全构成严重威胁，引发社会恐慌，冲击公共安全，而且往往具有一定的政治诉求，对政权稳定乃至国土安全带来危害；另外，恐怖主义犯罪的成因更为复杂，处置和应对的难度比普通刑事犯罪更大。当今遭受恐怖主义威胁的各国普遍将反恐纳入国家安全战略，而不仅仅是从控制犯罪与维护治安的层面制定反恐对策。在我国，以“东突”势力为主体的恐怖主义活动，其最终目的是实现民族分裂，破坏国家统一，且背后往往有境外恐怖组织及其他敌对势力的操纵或支持，国际化色彩明显，对国家安全造成极大威胁。将反恐纳入国家安全战略，确立总体国家安全观的导向作用，是反恐斗争的现实所需、大势所趋。
在《国家安全法》第二章“维护国家安全的任务”中，对防范和处置恐怖主义、极端主义作了专门规定。2015年12月27日，十二届全国人大常委会第十八次会议通过《反恐怖主义法》（以下简称《反恐法》），该法第四条明确规定，国家将反恐怖主义纳入国家安全战略。反恐作为维护国家安全任务的重要组成部分，无论在对策设计、立法规制及执法与司法操作各个层面，都必须坚持总体国家安全观，这既是政策和法律的要求，也是治理恐怖主义的有效路径。
二、新时期我国反恐斗争的现状与面临的挑战
20世纪90年代以来，随着冷战的结束与国际环境的变化，国际恐怖主义呈现上升蔓延的趋势。受国际国内各种因素影响，我国面临的恐怖威胁也在加大。在我国，恐怖活动的主体是“东突”恐怖组织，其主要特点是：以宗教极端思想凝聚团伙，以暴恐袭击为手段，以实现民族分裂为最终目的。1990年4月，以新疆阿克陶县巴仁乡暴乱的发生为标志，“东突”恐怖势力进入活跃期，从巴仁乡暴乱到美国“9•11”事件发生的十年多一点时间，“东突”势力在新疆境内制造了至少200余起暴力恐怖事件。
“9•11”事件发生后，由于国际反恐合作强化、反恐力度加大，“东突”势力得到的境外支持减少，暴恐活动有所收敛，其主要精力转向传播“双泛”（泛伊斯兰主义、泛突厥主义）思想、发展组织成员等方面。2009年，乌鲁木齐发生震惊中外的“7•5”暴恐事件，此后“东突”势力实施的暴恐活动进入新一轮高发期，且暴恐活动的频率、规模、造成的后果都在升级，对国家安全、社会稳定和公民生命财产安全造成严重威胁。据统计，新疆地区2010年侦破暴力恐怖组织团伙案134起，2011年、2012年侦破暴力恐怖组织团伙案100起以上，2013年、2014年侦破暴力恐怖组织团伙案200起以上{1}。其中，较大的暴恐案件有5•22乌鲁木齐早市暴恐袭击案、7•28莎车暴恐袭击案、9•21巴州轮台暴恐袭击案等。2013年以前，绝大多数暴恐活动都发生在新疆地区，但随着2013年10月28日北京天安门暴恐案件、2014年3月1日昆明火车站暴恐案件的发生，恐怖袭击的范围从新疆向疆外扩展。
针对暴恐活动升级蔓延的严峻形势，党和政府果断决策，在全国范围内发动了针对暴恐活动的严打专项行动。尤其是在我国反恐的主战场新疆地区，2014年5月23日起开展了为期一年的大规模严打行动（后延长至2015年底）。开展严打的一年间，新疆地区就破获181个恐怖团伙，96％的暴恐行动都被摧毁在预谋阶段{2}，暴恐活动升级蔓延的势头基本得到控制。但应当清醒地看到，恐怖主义滋生的土壤不可能在短期内得到铲除，国际、国内的各种因素决定了恐怖活动的威胁依然严峻，我国仍面临暴恐活动活跃期、反分裂斗争激烈期、干预治疗阵痛期“三期叠加”的局面，反恐维稳的任务仍然复杂、艰巨。随着反恐力度的不断加大，恐怖势力的组织形式、活动方式等也在逐步调整、变化；另外，在全球化浪潮风起云涌、信息化革命迅猛发展的背景下，恐怖活动的策略、形态与手法出现了一些新的动向，我国面临的恐怖威胁来源也在扩大，这对反恐斗争带来新的挑战。这些挑战主要体现在：
（一）恐怖势力的分散化、松散化趋向使防控难度增大。随着反恐力度加大，恐怖势力为逃避打击，出现了分散化、松散化的趋向，同时恐怖活动的随机化、隐蔽化在增强，从而导致查处打击的难度增大。尤其是近年来“独狼式”暴恐活动趋多。此类恐怖分子不属于某个恐怖组织，不接受外界指令，自己策划、单独行动，行动更加灵活、机动，在作案时间、地点及打击目标等方面，具有很大的不确定性；同时，由于不像有组织恐怖活动那样存在成员之间的联络、沟通，难以发现犯罪的线索和迹象，很难加以有效的防范和打击。
（二）全球化加剧恐怖活动的国际化与跨境流动。在全球化时代，人类社会呈现日益开放的状态，加之交通工具、通讯工具、金融工具等的日益便捷，不仅一国之内人财物的流动越来越密集，而且不同国家、地区之间的联系更趋密切，人员、资金等的跨境流动更加频繁。全球化在促进经济繁荣、社会发展的同时，也为恐怖主义的蔓延带来便利。例如，境外恐怖势力加紧对我国的渗透，国内恐怖组织与境外联系交流日益密切。近年来，一些国内暴恐活动明显受到国外恐怖势力的操控。一些国内恐怖分子出境接受训练、参加圣战，有的在境外受训或参加恐怖活动后又潜回国内，继续兴风作浪。还有不少恐怖组织利用跨境金融网络进行恐怖主义融资，为恐怖活动进行物质准备。
（三）信息网络技术的发展催生网络恐怖主义。信息网络技术的迅速发展，对人类的生产、生活等各个方面产生了深刻影响，网络在造福人类的同时，也为恐怖主义加以利用，“网络恐怖主义”的威胁正日益加剧。恐怖组织利用网络发动黑客攻击，干扰、破坏重要信息系统，制造社会混乱；利用网络宣传造势、传播恐怖思想、招募人员、筹集资金、传授恐怖活动技能，甚至利用网络发号施令，发动恐怖袭击。在我国，恐怖势力也把网络作为实施恐怖活动的重要手段和平台。如“东突”组织利用网站论坛、QQ群、博客、聊天室等平台进行网上讲经，宣传极端思想、分裂思想；还利用网络发展成员、策划恐怖活动、传播“圣战”视频和制爆术。
（四）境外利益增多导致我国面临的境外恐袭风险增多。改革开放以来，随着经济的快速发展与对外开放的深化，我国的境外利益不断拓展。境外利益也称为海外利益，即“境外的国家利益”，是国家利益的海外延伸。一国的海外利益主要包括：海外公民侨民的人身及财产安全；国家在境外的政治、经济及军事利益，驻外机构及驻外公司企业的安全；对外交通运输线及运输工具安全等等{3}。2013年开始，我国成为全球第一贸易大国。2012年底，我国成为世界最大的能源进口国。近十年来，我国是海外投资增长最快的国家。越来越多的中国企业走出国门，到世界各地投资、承包工程、开展劳务合作等。
目前，我国有2万多家中资企业遍布世界五大洲，在海外的中国劳工超过100万人。我国出境人员已成为世界第一大旅游客源，另外，我国还是世界上最大的留学生派出国。
在境外利益日益扩展的同时，我国面临的境外安全风险也在不断增加，而恐怖袭击是主要的风险来源之一。例如，2015年11月18日，中国公民樊京辉被“伊斯兰国”极端组织绑架并残忍杀害；2015年11月20日，马里首都巴马科发生的恐怖袭击事件中，中国中铁建公司三名管理干部不幸遇害。有效化解境外安全风险，加强境外利益保护，是我国面临的重大挑战。尤其是党的十八大以来，我国加快构建开放型经济新体制，推进“一带一路”建设，推行企业“走出去”战略，在此背景下加强境外利益保护更是刻不容缓。
三、总体国家安全观视野下的反恐对策
从总体国家安全观出发，应当从国家安全整体战略的高度去看待和把握反恐问题，应当在理性认识恐怖主义成因、现状及趋向的基础上，用系统思维和辩证思维来思考和设计反恐对策。事实上，自从总体国家安全观提出以来，针对新形势下恐怖活动的态势和动向，我国的反恐对策已经开始转型升级，朝着更加合理化的方向调整和变化。无论是从中央领导关于反恐问题的系列讲话和指示，还是从中央到地方出台的有关反恐的政策、举措等方面，我们都可以感受到反恐对策的变化和改进。尤其是《反恐法》的颁布，对反恐的方针、基本原则和具体制度作了系统性规定，鲜明地贯彻和体现了总体国家安全观的精神和理念。通过仔细梳理和研读，笔者将我国反恐对策的调整和变化概括为以下五个方面：
（一）确立综合反恐观：从以惩治为重点的反恐走向以治理为中心的反恐。现代犯罪学理论认为，犯罪原因是多因素构成的一个系统，犯罪是多因素交互作用的产物。恐怖主义犯罪不是单一因素导致的结果，其成因较之普通犯罪更为复杂，牵涉政治、经济、文化、民族、宗教等多种因素，且同一些国际因素密切关联。对恐怖主义犯罪的严厉打击是非常重要的，但是仅靠严打不能根治恐怖主义，过分看重严打的作用，忽视其他反恐措施的跟进与配合，反恐的效果很难持久，甚至会导致一些副作用。以美国为首的西方国家在“9•11”事件后发动的反恐战争，出现了越反越恐的结果，就是前车之鉴。我国在反恐对策的设计上，吸取、借鉴了国内外反恐实践的经验、教训，逐步确立了综合反恐战略，着力采取多元举措，从源头上治理恐怖主义。例如，2014年以来，在对恐怖犯罪进行严打的同时，新疆地区还开展了一系列具有治本意义的措施，如在全区范围内发动了“去极端化”宣传教育工作，并组织数十万干部驻村开展“访民情、惠民生、聚民心”活动。这些治理措施对改善基层民生、促进民族团结与宗教和谐起到了积极作用，有力配合了反恐维稳工作。在新疆以外的其他省区，也都根据中央的统一部署，大力推动反恐宣传教育，强化反恐能力建设，完善防范措施。这说明我国正从以惩治为重点的反恐策略走向以治理为中心的反恐策略，把反恐纳入社会治理的层面予以通盘考虑，通过不断改进社会治理，提升应对恐怖主义的能力。新出台的《反恐法》总则明确规定：“综合施策，标本兼治，加强反恐怖主义的能力建设，运用政治、经济、法律、文化、教育、外交、军事等手段，开展反恐怖主义工作。”这表明综合反恐观得到立法确认。需要指出，确立综合反恐观，对恐怖主义采取综合治理、标本兼治的策略，并不否定打击和惩治的重要作用，只是强调严打仅仅是反恐治理的一个方面，而非全部。在综合反恐观视野下，司法惩治乃至必要情形下的军事打击仍是其中重要环节，尤其在暴恐案件频发、恐怖势力气焰嚣张的情况下，严打作为治标手段同治本措施同等重要。另外，须认识到反恐的综合治理是长期性的工作，需要常抓不懈，而且文化、教育一类的柔性治理措施，其效果不是立即显现的，对此必须保持足够的战略定力，不能因为短期内不能见效或者因为个案的原因而失去信心，放弃努力。
总体国家安全观要求既重视发展问题、又重视安全问题，发展是安全的基础，安全是发展的条件。以治理为中心的综合反恐观，应当体现这一思路，处理好发展与安全的关系。“经验表明，极端主义，无论是民族主义还是极端主义，往往能够在贫穷人口中间找到市场。贫穷人口往往较之富裕人口更容易被极端主义动员，并且容易走向暴力。”{4}240-241尽管贫穷不是单一原因，但不可否认，我国西北边疆地区极端主义猖獗与暴恐活动多发，同经济落后与贫穷人口较为集中不无关联。而暴恐活动频发，又干扰了经济发展，影响了人民生活的提高。在强力反恐的同时，不能忽略发展经济、改善民生，反恐有助于为经济发展提供良好社会环境，而经济发展对于反恐亦具有促进意义。
（二）确立法治反恐观：从以政策为主导的反恐走向以法治为基础的反恐。党的十八届四中全会提出了贯彻落实总体国家安全观、加快国家安全法治建设的要求。随着《国家安全法》《反恐法》等相继出台，我国的国家安全法律制度体系初步形成。与此相适应，反恐斗争应当确立法治反恐观，实现从以政策为主导的反恐走向以法治为基础的反恐。习近平总书记曾指出，反恐要“高举社会主义法治旗帜”。在全面推进依法治国的背景下，反恐斗争必须在法治框架内推进，要善于运用法治思维和法治方式进行反恐。法治反恐已经上升为立法原则。《反恐法》第六条规定：“反恐怖主义工作应当依法进行，尊重和保障人权，维护公民和组织的合法权益。”在反恐问题上存在一种观点，即认为恐怖主义是人类的公敌，挑战社会的底线，因此反恐可以突破法律限制，可以不讲程序，不讲权利，对涉恐人员只能严厉惩处。这种观点是不能成立的，对反恐实践也是有害的。权利保障、正当程序等是现代法治的基石，不能因为恐怖主义的极端危害就放弃法治的基本原则与价值。当然，基于恐怖主义极大的危险性与反恐的现实需要，有必要在法律上对反恐设置一些不同于普通犯罪的特别规定，这些规定可以对法律中的某些规则有所突破，但其必须得到立法的确认，而不能游离于现行法律体系之外。事实上，当前许多国家在反恐以及打击有组织犯罪方面都有一些特别的法律规定，形成了所谓的双轨制或“一法两制”的立法格局，我国也是如此。例如，2012年修订后的新刑事诉讼法，在管辖、律师会见、监视居住、侦查措施、证人保护、违法所得没收等方面，对涉恐犯罪的诉讼程序都有特别规定；2015年通过的《刑法修正案（九）》，将涉及恐怖主义、极端主义的一些预备行为、帮助行为独立成罪，较之普通犯罪降低了入罪门槛，使反恐刑事法网更加严密。在《反恐法》中，类似的特别规定有不少，如总则规定的反恐不妥协原则、第30条规定的对出狱后的恐怖主义罪犯、极端主义罪犯的安置教育、第53条规定的对恐怖嫌疑人员的约束措施，等等。在反恐实践中，应力求在安全、自由与人权诸法律价值之间实现平衡。尽管面对恐怖主义的巨大威胁，安全价值应当优先考虑，但并不意味着对其他价值的放弃。
（三）确立常态反恐观：从应急性的反恐走向常态化的反恐。国际国内各种因素的交互作用，决定了恐怖主义的威胁不可能在短期内消除，反恐斗争具有长期性和艰巨性。因此，需要确立常态反恐观，从应急性的反恐走向常态化的反恐。常态反恐观主要有三层含义：
第一，政府应当理性地应对恐怖主义的威胁。对恐怖活动既不能反应不足，也不能反应过度。“恐怖主义是非常真实、主要的威胁，但是在进行反恐怖主义时，代价高昂的过度反应也会成为非常真实的主要威胁。……恐怖主义的目标国需要学习在不过度反应的情况下，如何进行反抗和控制威胁。”{5}432各级政府应构建反恐工作的常态机制，不断推进反恐能力建设，扎实做好日常防控工作。要改变那种恐怖事件发生后被动应对、局势一旦缓和又松懈下来的局面。
第二，培育民众对待恐怖活动从容淡定的社会心理。要引导民众正确看待恐怖主义的成因以及反恐斗争的长期性，既要使民众树立忧患意识、防范意识，又要增强其对于反恐斗争的信心；既要杜绝轻视麻痹思想，又要避免过度恐慌。
第三，媒体在涉恐事件的报道中应慎重把握有关界限和尺度。在引导社会舆论、培养国民良好心态方面，新闻媒体负有重大责任。而关于恐怖事件的报道，媒体面临着前所未有的考验。在大多数恐怖事件背后，恐怖分子都追求最大的轰动效应，意图摧毁公众的信心，最大程度地制造社会恐慌，引发社会混乱。如果媒体关注度过高、报道频率过大、报道的角度与尺度拿捏不准，可能正中恐怖分子下怀，起到为恐怖活动推波助澜的作用。当然，如果人为地封锁消息，不仅有违客观、真实、及时的新闻规律，损害公众的知情权，而且也会对反恐工作带来负面影响。尤其是在当今这样的“全媒体时代”，任何普通人或组织都可以借助信息网络发声，如果主流媒体保持沉默，不实信息乃至谣言就会占领舆论阵地。所以，针对恐怖事件报道的特殊性，媒体在坚持新闻工作一般规律的前提下，应当确立一套具有针对性的规则和要求，更好地体现媒体在反恐斗争中的社会责任。《反恐法》第63条对涉恐信息的发布途径、报道要求等作了专门规定，这是基于重大公共利益而对媒体报道进行的合理管控，不仅是必要的，也符合国际通例。
（四）确立全民反恐观：从主要依靠国家力量反恐走向国家与社会协力反恐。长期以来，我国的犯罪应对模式主要依赖国家刑事司法力量的作用，在日益开放的现代社会中，这一模式运行成本高而效果有限的弊端日益显现。我国犯罪治理的未来方向，应是走向国家与社会合作共治，激发社会力量在犯罪治理中的积极作用{6}。在恐怖主义犯罪治理方面，社会力量的参与更加必要和迫切。如前所述，当前恐怖活动出现分散化、松散化、随机化、隐蔽化等趋向，无疑加大了防范和打击的难度，给国家专门力量的反恐工作带来巨大挑战。在此情形下，“全民反恐”理念应运而生。所谓全民反恐，就是在反恐工作中，在发挥国家专门力量主导作用的前提下，最大程度地激发和鼓励民众的参与，形成官民一体、协力应对反恐的大格局。只有这样，方能有效应对恐怖主义的挑战。正如习近平总书记在第二次中央新疆工作座谈会上指出，反恐工作要“大力提高群防群治预警能力，筑起铜墙铁壁，构建天罗地网”。在《反恐法》总则中，明确规定了“专门工作与群众路线相结合”的反恐工作基本原则；该法第74条还对反恐社会力量的建设作了专门规定。
民众参与反恐的途径是多样的，如举报涉恐线索信息、参与群防群治、配合有关机关的调查与处置、协助对涉恐罪犯及接受安置教育人员的帮教等。为了鼓励民众积极、有效地参与反恐，首先要加强对公民的反恐教育。当前，在对恐怖主义的认识、反恐防恐意识及应急自救能力等方面，我国民众普遍存在欠缺，这是制约民众参与水平的瓶颈因素。为此，《反恐法》对反恐宣传教育作了专门规定，明确了有关部门、单位的职责，关键在于落实到位，真正把民众的参与热情和积极作用发挥出来，为反恐工作营造良好的社会基础。
（五）确立全域反恐观：从局部地区反恐走向疆内与疆外、境内与境外、网上与网下一体化反恐。全域反恐观指通过拓展反恐的空间范围，最大程度压缩恐怖主义的生存空间。具体讲，从空间视角看，反恐要实现三个方面的一体化：
一是疆内与疆外的一体化。2013年后，我国遭受恐怖袭击的地区从新疆扩展到疆外，反恐已成为全国性的斗争。尽管新疆仍然是反恐的主战场，但其他地区决不能忽视反恐工作，反恐能力建设与安全防范工作必须持之以恒。尤其是近年来随着我国高铁、地铁等现代化交通设施建设的突飞猛进，恐袭风险源增多，安保压力增大，应当未雨绸缪，不断提高应对恐怖主义的防范意识与防控能力。另外，虽然城市一直是恐怖袭击的重点目标，但随着城市安全防范能力的不断提高，
不排除恐怖主义向农村地区、偏远地区渗透的可能性，而这些地区安保资源与防范能力相对薄弱，今后在反恐能力建设方面需要加大投入。
二是境内与境外的一体化。总体国家安全观要求既重视自身安全、又重视共同安全，不仅要从一国本身出发考虑安全状态，还要从世界全局出发，考虑国与国在维护各自安全中的相互关系，寻求与其他国家的交流合作。在恐怖主义肆虐全球、全人类面临威胁的情形下，反恐成为各国的共同利益与重大关切；同时，恐怖主义的国际性与跨境流动特点，使得凭借一国之力很难打赢反恐斗争。就我国而言，当前的恐怖主义现象也绝非孤立存在，而同境外势力有千丝万缕的联系。所谓“境外有种子，境内有土壤，网上有市场”。因此，在加强国内反恐力量的同时，必须有反恐的全球视野，走开放的反恐之路。一方面，需要不断强化反恐的国际合作。习近平总书记曾多次提及反恐国际合作的重要性：“要并行推进国内国际两条战线，强化国际反恐合作”。“要充分发挥联合国的主导作用，组成反恐统一战线，进一步加强反恐合作。”另一方面，为了有力维护我国日益上升的海外利益，以及出于国际反恐合作的需要，我国反恐力量必要时可出境执行反恐任务。反恐法第71条对此作了原则性规定。如何有效执行境外反恐任务，将是未来我国反恐能力建设的一个重要内容。
三是网上与网下的一体化。“网络恐怖活动犯罪是以网络作为媒介实施恐怖活动而应当追究刑事责任的行为。”{7}伴随网络恐怖主义的兴起，反恐不再局限于传统的物理空间，网络成为反恐第二战场。对于网络反恐必须高度重视，从立法、机制、技术等层面，都要加以改进和完善，以适应网络反恐的需要。《反恐法》第18条和第19条专门针对网络反恐作出规定，明确了电信业务经营者、互联网服务提供者以及政府相关部门的责任。在合理、有效地管理网络空间，阻断恐怖主义、极端主义的网上传播路径的同时，要善于利用信息网络技术服务于反恐斗争。近年来，大数据技术飞速发展，一些国家在反恐活动中开始利用大数据技术，取得了明显成效。我国应当借鉴国外的有益经验，努力培养一批熟悉大数据技术和反恐知识的数据挖掘专业人才，建立多渠道的反恐信息采集网络，并实现反恐信息的资源共享、高效利用和快速反应，从而打赢信息技术条件下的新型反恐斗争。
【注释】 [作者简介]冯卫国（1969-），男，山西阳泉人，西北政法大学刑事法学院教授、博士生导师，主要研究方向为刑法学及刑事执行法学。
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