韩大元：依宪执政应成治国理政核心理念

    党是否尊重宪法，执行宪法，对于中国宪法实施来说是非常关键的
    一边是厚厚的四卷刚刚出版的《世界各国宪法》， 另一边则是一本薄薄的红色手掌书《中华人民共和国宪法》。
    在中国宪法学研究会会长、中国人民大学法学院院长韩大元教授的办公室里，他面对这一厚一薄，言语中传递出的则是沉甸甸的信号，“尊重宪法，要从重视宪法文本开始。”
    为了纪念“八二宪法”颁行30周年，他率领一支由150余名精通外语与法律专业的人士组成的团队，耗时两年多完成了《世界各国宪法》的编译，完整呈现了联合国193个成员国的宪法文本。同样，为了纪念“八二宪法”30周年，宪法学研究会和法律出版社印制了《中华人民共和国宪法》手掌书，他自费购买了3000册，送给学生。
    12月4日，是现行“八二宪法”颁布之日。十年前的这一天，现行宪法公布施行20周年纪念大会在人民大会堂隆重举行。而对于即将到来的30周年纪念大会，韩大元非常期待，他说，对未来中国的法治建设，宪法实施非常重要。
    “八二宪法”的进步与局限
    今天面临的很多问题，恰恰是因为没有有效地通过宪法寻求治理社会的方式
    财新记者：30年前“八二宪法”颁行，在当时的历史背景下，这有着怎样的意义？
    韩大元：“八二宪法”颁行之时，正值中国走出十年“文革”阴霾不久，那时，人们对这部宪法可以说是非常之期待。
    “文革”带来的最直接和沉重的教训就是民众缺乏自由与尊严的保障，还有整个社会治理的扭曲与社会共识缺失。“八二宪法”的颁布是全社会呼吁人性的制度性回应与价值诉求。它体现了让社会治理回归制度理性、弘扬人性的目的。
    “八二宪法”一方面调整了整体的篇章结构，另一方面完善了基本权利的内容体系，力图理顺国家、社会与个人的关系，以建立有效的社会治理体系，凸显了尊重和保障人权的核心价值，体现了“没有人民的授权，国家机构就失去了权力的基础和来源”的建国逻辑，也反映了国家的一切权力属于人民的宪法原则。
    在政治发展领域中，“八二宪法”第一次在宪法体制上废除了最高领导职务终身制，也是中共历史上的第一次，体现了现代宪政的权力制约思想。同时对除中央军委主席以外的其他最高职务的任期做了限制，为权力的平稳交接奠定了稳固的基础。
    此外，“八二宪法”确定的一些基本政治制度、经济制度、文化制度、社会制度等，为中国30年腾飞提供了制度支撑。
    财新记者：“八二宪法”运行30年来，其本身经历了怎样的演进过程？对中国各方面产生了怎样的影响？
    韩大元：30年来，“八二宪法”为中国社会发展做出的贡献是多方面的，最重要的贡献就是通过宪法治理初步形成了社会共识，为凝聚民心、维护社会共同体的价值奠定了基础。同时，通过宪法治理，社会各方面的利益得到了协调，促进了社会和谐。
    “八二宪法”颁行之初，中国基本上还处于计划经济时期，到1988年宪法修改，私营经济开始获得宪法地位，再到1993年宪法修改，将“国营经济”修改为“国有经济”，将“国家在社会主义公有制基础上实行计划经济”修改为“国家实行社会主义市场经济”。从计划经济到市场经济，经济体制的转变通过宪法得以实现，还形成了一套完整的私有财产权法律保护体系。宪法的变迁，为中国经济的发展提供了合法有效的基础。
    在人身自由方面，以宪法为指导，一批法律颁布实施，完善了保障人身自由的各项制度，特别是《立法法》首次确立了限制人身自由的法律保留原则，在理念层面上已经达到了现代人权保障的标准。过去，我们一直是重国家利益、轻个人利益。2004年“人权入宪”是一个重要的转变标志。现在，我们可以发现，在中国的政治理念、社会主流价值观中，越来越突出个人的重要性，以个体自由和尊严为核心的新价值观正在形成。
    宪法实施还促进了中国社会治理模式的转型：第一阶段，确认、完善、丰富宪法指导思想，从而为国家的发展奠定法治基础，以宪法意识处理国家和社会事务，特别是为社会治理回归制度理性摸索了经验；第二阶段，1992年以后，随着宪法实施，以建立人权文化为核心的文化建设进入新的转型时期；第三阶段是2004年以来，随着“依法治国”到“依宪治国”的转型，社会管理政策整转向以法治为主导，社会治理模式转向以宪法为主导。可以说，从中国共产党成立到现在，特别是改革开放30多年来，宪法的实施可以看作对治国理政经验高度的概括，也是对人类宪政内涵的丰富和发展，使得中国共产党终于有了一个社会主义宪政的理论体系、制度体系和价值体系。
    财新记者：宪法是人民的权利书，在“八二宪法”运行过程中，曾经出现过多起涉及基本人权的热点事件，开始让人们觉得宪法并不是形而上的。你怎么评判这些事件？
    韩大元：30年进程中，出现了一些社会普遍关注的热点问题，每个问题的背后都包含着深刻的宪法原理和宪政理念。在社会上有重要影响的宪法事件，例如孙志刚事件、高考招生平等案、乙肝歧视案、齐玉苓教育权案等等。通过对这些热点事件的关注，公民的宪法知识潜移默化地得到增长，公民的宪法意识无形中得到了提高。有关基本权利的事例越来越多地涌现，人们开始更多地感知到宪法与公民生活的密切关系，事件的最终解决又或多或少地推动了中国宪法制度的发展。
    公民通过宪法行使基本权利，通过宪法使受侵害的权利得到救济。如此，公民提高了权利意识，国家的凝聚力也得到增强。随着社会的发展，公民行使的权利将越来越多，国家和社会为公民提供的权利保障形式也将越来越多。
    虽然在每一个个案背后，都有政府、社会、民众、学者的博弈，也存在着理解和认识不一致的时候，有时在需要改变既定政策时，政府甚至处于被动的地位，但总体上，对公民基本权利的保护是越来越充分的。这是中国30年宪法实施当中很重要的一个发展特色。
    财新记者：孙志刚事件是社会试图援引宪法，审查政府违宪法规的一次尝试，不过，似乎并没有达到这一目的。
    韩大元：《收容遣送办法》作为行政法规限制人身自由，明显违反宪法。当时学界的期待是希望由此启动中国的违宪审查。按照《立法法》的相关规定，公民认为行政法规同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议，如常委会工作机构经研究认为必要，可将该行政法规送有关专门委员会进行审查；全国人大专门委员会审查认为确实同宪法或者法律相抵触的，可以向制定机关提出书面审查意见；如果制定机关不予修改，经常委会审议可决定对违宪、违法的行政法规予以撤销。
    但从实践看，现在采取的做法主要还是内部沟通。《收容遣送办法》是国务院自己把它废除了，没有经过全国人大的程序。
    所以，对这件事，我们首先要肯定其毕竟把限制公民人身自由的一个条例废除了。但是，也要承认程序上不是很完善。
    财新记者：这让人联想到最近被热议的劳动教养问题，它与孙志刚案中的收容审查制度是不是有相似性？
    韩大元：按照宪法原则和法律规定，劳动教养的合法性基础是很脆弱的，那么，怎么办？我认为，要么在未来的立法规划中制定一部矫正法，把劳动教养制度的依据提升到法律层级，要么就废除它。总之，不能把限制公民人身自由的权力交给现在的劳动教养委员会，这是违背宪法基本原则的。
    劳动教养制度引起合法性质疑，社会对此已有基本共识，这个制度必须改革，越早越好。如果我们仍然坚持这一制度，必然影响中国的法治形象，带来各种不利的负面影响。
    财新记者：站在30年这个节点回头看，“八二宪法”还存在怎样的局限性？
    韩大元：我认为最大的一个遗憾，就是没有充分吸收学界当时已经提出来的建议，成立宪法监督机构，比如，在全国人大设立一个宪法委员会，或者宪法监督委员会，在全国人大常委会下面设立一个机构也可以。
    为什么学术界会有这样一种强烈的期待呢？原因就是我们总结了“五四宪法”没有监督机构的教训，比如，执政党违宪怎么办？立法违宪怎么办？国家公共政策违宪怎么办？
    我们现在的机制仍然是由全国人大及其常委会监督宪法的实施。虽然全国人大常委会法工委成立了一个法规审查备案室。但是，从2000年《立法法》颁布到现在，无论是违宪审查建议，还是个案，这个机构对社会关注问题的回应都还不够及时、不够充分，与我们当时的期待相比，其作用的发挥还是有一些局限。不过，即使有这个遗憾，全国人大常委会在现有的职权范围内，也能够行使违宪审查权。全国人大常委会可以撤销国务院的行政法规。所以，我们对宪法不必过分急于修改完善，如果能把宪法中的现有资源充分利用好，也能发挥相当大的作用，但现在显然还没有充分发挥应有的作用。
    财新记者：宪法的某些局限性会否影响其权威性？现在，社会上存在着一种宪法是虚法、是“纸老虎”的认识，如何看待这种观念？
    韩大元：对宪法一味怀疑、否定甚至片面的批评并不是客观的立场，对自己国家的宪法不能采取过于虚无和苛刻的态度。我们需要以发展的眼光对待宪法，不仅把它理解为文本，也要把它理解为价值、理念、规则与文化。今天中国面临的很多问题，包括经济和社会领域的矛盾与冲突，恰恰是因为我们未能充分发挥宪法的作用，没有有效地通过宪法寻求治理社会的方式。
    任何一个国家的宪法并不是完美无缺的，都存在着历史和时代的局限性。当我们站在今天的立场看30年前的宪法，必须承认，社会生活中仍然存在着与宪法精神、原则与规范相违背的现象，其中的核心问题是，宪法还没有真正体现为国家治理的价值目标与过程，没有充分发挥宪法作为根本法的作用，宪法共识并没有成为整个社会共识的基础。
    对宪法的不信任、不尊重是社会缺乏信任、缺乏诚信的一个重要原因。此外，宪法运用者的宪法意识薄弱、公众的宪法期待与基本权利救济的脱节、沉寂的宪法审查与宪法实践性的匮乏、宪法与国家关系的“疏远”等等，都是30年宪法发展过程中值得反思的问题。
    宪法与执政党
    依宪执政应该成为最核心的治国理念，从依照法律治理国家，转向依靠宪法治理国家
    财新记者：中共十八大报告中，关于党与宪法关系的相关表述引人注目，你认为从中透露出怎样的信息？
    韩大元：十八大以后的治国理政，宪法应该成为基本制度，依宪执政应该成为最核心的理念。正如胡锦涛总书记十年前提出的：依法治国首先是依宪治国，依法执政首先是依宪执政。我们可以看到，前十年主要是依法治国的阶段，再前面十年主要是从政策治国走向依法治国。这十年我们做了一个努力，让依法治国转向依宪治国。不过，这个理念尽管被提出来了，却并没有得到充分的重视和落实。因此，我们期待十八大以后，中国的法治能够从依照法律治理国家，转向依靠宪法治理国家，真正进入到依宪治国的阶段，使依宪治国成为治国理政的核心理念。
    要注意到，十八大报告提出一个新的理念——法治思维，用法治的方法来解决社会问题。法治首先从宪法开始，因此，法治的思维首先是宪法的思维。
    十八大报告还强调，党必须在宪法和法律的范围内活动。这是重申党章中的原则。从宪法意义上看，就是宪法要发挥对党的执政活动的规范、限制和调整作用，或者说党的执政活动要严格受宪法制约。可以看出，这将成为执政党最重要的一个原则。
    十八大报告还重申了宪法第五条，即“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”从其语境，可以看出违宪审查制度应该有所表现。真正追究违宪行为，任何人不能违反宪法，不能搞特权，这就意味着必须有一个强有力的机构和有效的程序，进一步强化宪法在未来国家治理和社会管理中的作用，真正把它作为治国理政的核心理念。这也是我作为一个学者强烈期待的。
    财新记者：党在宪法和法律的范围内活动，并不是新表述，但如何才能真正落到实处呢？
    韩大元：党章、党的很多文件都讲这一原则，但是，目前主要党在内部加以制约，缺乏外在制约机制，必须通过宪法建立一些制度，以外在的制约推动落实。
    跟以前的文件表述不同之处在于，这次十八大报告除了重申这一原则，还直接引用了宪法第五条，这可能意味着，党已经开始注意到要把党的执政行为纳入宪法的范围内，让宪法硬起来，成为“有牙齿的老虎”。
    党如何守法？首先，党的意志要成为国家意志，必须尊重法律程序，包括干部任命，比如人大按照法律程序可以投票否决组织部门推荐的人选。这样有利于人大作为权力机关真正发挥作用，使党的活动回到宪法和法律的范围内。
    在机制建设上，今年年初，中共中央办公厅成立了一个法规局，建立了党内法规的审查机制，保证党内的法规要合乎宪法法律。
    最根本的是，执政党不是国家机关，不宜直接行使国家最高权力，而是要让党的领导干部、党员尊重全国人大，尊重宪法程序，这样才能真正把中央到地方的所有执政行为规范好。要让法律有权威，以能够有效约束权力。
    总之，党是否尊重宪法，执行宪法，对于中国宪法实施来说是非常关键的。
    我们面临那么多的社会矛盾，但越重视社会稳定，社会似乎越不稳定，就是因为社会治理仍然带有政策和人治的思维方式，没有依照法治思维来处理问题
    宪法与社会治理
    法治在社会管理中怎么发挥作用，这有可能成为未来中国法治发展当中最大的亮点
    财新记者：当前中国社会存在不少问题和矛盾，从社会治理的角度看，宪法如何在其中发挥作用？
    韩大元：十八大报告中有一句话值得关注，就是要更加重视法治在国家治理和社会管理中的作用。这是在党的文件中第一次使用了国家治理这个概念。国家治理和国家管理最大的区别就是，国家治理是上下互动的，管理则是自上而下的。
    法治在社会管理中怎么发挥作用，可能会成为未来中国法治发展当中最大的亮点。近十年来，我们面临那么多的社会矛盾，但越重视社会稳定，社会似乎越不稳定，就是因为社会治理仍然带有政策和人治的思维方式，没有依照法治思维来处理问题。法治思维，首先应该肯定法律规范的正当性和合法性，而不是动辄对宪法、法律本身提出质疑。现在有一种倾向，把社会变革过程中出现的很多问题都归结为宪法、法律不好，所以要在法律之外推进改革。本来权利受到侵害，司法是最有效的救济途径，但是由于存在司法腐败，就想在司法之外通过信访、上访来解决问题。可结果怎么样呢？不仅没有有效地解决问题，社会矛盾反而越来越多，无论个体还是国家，都付出了很大代价。这种人治的社会治理方式，不仅没有给社会稳定带来好处，而且使得社会越来越不稳定，司法权威遭到越来越严重的损害，信访队伍越来越扩大，国家维稳付出的经费越来越多。如果牺牲法治来维稳，付出的代价会太大。
    所以，法治思维最根本的就是要维护法律的权威，让法律有威信，如果法律不完善，通过解释法律、修改法律来完善。一旦根据社会共识制定了规则，就要严格按照规则来办事，真正有了一个良好的社会状态，社会成本就降低了。中国社会很严重的问题，一个是缺乏社会共识，另一个是缺乏尊重规则的意识。从中央到地方，各个行业都没有规则意识。如果规则都是可以被批判、被反对、被抛弃的，在这种背景下，要实现法治是很艰难的。
    财新记者：还有一种现象值得关注，突破法律限制曾经是改革开放初期地方改革的一种经验，然而，行进到现在，一些官员仍打着改革的旗号突破法律的规定。改革与法治的关系如何协调？
    韩大元：现在一些地方官员为了片面追求经济发展的改革，把法律的规定放在一边，名义上是改革，实际上是行使特权，或者是以改革的名义谋取个人的利益。地方保护主义也是否定法治的一个很突出的表现。在我看来，改革不能违背现行有效的法律，这是一个基本的底线。否则，失去的是更大利益——损害法治在全国的效力和权威。那么，遇到现实与法律出现矛盾怎么办？要及时解释法律，必要时修改法律，为改革提供合法性的基础。其实，以改革的名义行人治，表面看是法治，实际上是靠人治推动法治，更具有欺骗性，对法治的伤害更大。
    财新记者：不尊重规则，对规则习惯于批判抱怨，这种现状也使《宪法》处于尴尬境地。
    韩大元：美国的大法官总是随身携带着宪法，甚至睡觉的时候，都把宪法放在枕头下面。在德国，有的百货商店的玻璃上，不是挂广告，而是把德国基本法第一条“人的尊严”条款刻在上面。宪法已经生活化了，你到任何一个地方都体会到宪法的存在，在博物馆，在宪法纪念日，在很多免费发放的宪法手册里。
    这本红色的中国宪法手掌书，是宪法学研究会和法律出版社为纪念“八二宪法”颁布30周年制作的，是目前最好看的宪法文本。中国人民大学法学院有近3000名学生，我希望每一位同学都有一本宪法文本，都认真阅读宪法文本，都随身携带宪法文本。人们总爱说中国宪法怎么怎么样，我觉得至少要先认真看完宪法文本才能评价，不看法律文本，就不可能有准确客观的评价。盲目批判这种风气是需要改变的。
    宪法文本并非单纯是法律文件，它代表了一种国家精神。弘扬宪法文化应从尊重宪法文本开始，我们呼吁携带、阅读、熟背宪法文本，宪法的规定至少应成为公职人员基本的法律常识。同样，我们花了很大的精力来编译《世界各国宪法》，就是要了解、展现世界各国宪法与宪法文化的多样性。
    财新记者：从此角度讲，中国的宪法教育确实有一定的缺失。
    韩大元：我们总是说公民教育，但没有宪法教育就不可能有公民教育。为什么美国的学生谈任何问题都会说按照美国宪法怎样怎样？因为他对自己国家的宪法很自豪。有些中国人为什么缺乏对宪法的自豪感、荣誉感？就是因为第一，现在很多人根本不看宪法；第二，一些教育只是引导学生盲目批判和怀疑宪法。
    每个国家的宪法都应该体现这个国家共同体基本认同的价值观。因此，今后一段时期，宪法发展的总体趋势是继续凝聚社会共识，重建社会信任，普及宪法知识，高度重视依宪治国理念对国家治理的重要意义，增强公权力部门与民众之间的相互信任，以宪法价值为基础推动法治的发展。
    财新记者: 张帆、杜珂
    作者简介：中国人民大学法学院教授。
    文章来源：财新网，http://special.caixin.com/2012-12-04/100468251.html