顾华详：预防未成年人违法犯罪的社会管理措施研究

    【摘要】积极预防未成年人违法犯罪是全社会的责任和义务，及时实施救助保护和教育措施，是加强和创新社会管理的一项重要工作。应成立未成年人健康成长帮扶教育组织，健全救助保护维权机制，用真情真心唤醒其良知；推行轻微刑事案件非羁押诉讼制度，加强法治宣传教育，做到关口前移，构建防控体系，积极提升预防能力。依法推进工读教育与义务教育，职业教育相衔接，健全《刑法》，规范和强化未成年人父母或监护人的抚养管教行为与责任。
    【关键词】问题未成年人；违法犯罪；维权机制；非羁押诉讼；防控体系
    未成年人违法犯罪率不断上升，深刻凸显了加强和创新社会管理工作的紧迫性与重要性。因此，包括问题青少年、流浪未成年人、服刑在教人员未成年子女和未成年人缓刑犯等等在内的（以下简称未成年人）特殊群体的救助保护和教育，是预防未成年人违法犯罪的重中之重，是加强和创新社会管理的重要方面与突破口。积极预防未成年人违法犯罪，直接关系到未成年人的健康成长、千家万户的幸福安宁、社会的和谐发展、国家和民族的希望与未来。预防未成年人违法犯罪，保障其健康成长，既是贯彻落实《中华人民共和国未成年人保护法》的现实需要，也是加强和创新社会管理的一项重要内容，更是民生工作的重要内容之一。
    一、我国未成年人违法犯罪基本状况
    （一）从发展趋势上来看。与世界许多国家相同的是，我国的未成年人犯罪问题也已经成为社会管理中的一个突出问题。有公开资料表明，我国流浪儿童已超15万人。[1]实际上，出走流浪乞讨的未成年人数可能要远大于此。2008年至2011年的4年间，尽管我国未成年人犯罪人数下降幅度已达32％，但总量仍然过高。[2]2007年至2011年，全国检察机关不批准逮捕未成年犯罪嫌疑人数达626747，不起诉达17866人。[3]人民法院判处未成年人犯罪人数的绝对数仍然不小，近三年法院合计判处的未成年人犯罪总人数达到了213077人。其中，2009年为77604人，占全部罪犯的比例为7.78％；2010年为68193人，占6.77％；2011年为67280人，占6.40％。[4]未成年人违法犯罪呈多发、高发态势的基本状况未得到根本扭转，特别是年龄趋向低龄化、方式趋向成人化、诱因趋向网络化，犯罪现象有增无减、犯罪类型不断增多、结伙团伙犯罪较多、违法犯罪突发性强，以暴力犯罪为主、“激情犯罪”增多、模仿黑社会犯罪的苗头较明显，“涉黑化”问题比较突出。据新疆维吾尔自治区高级人民法院有关负责人通报的数据显示，2011年与5年前相比，新疆未成年人犯罪人数已突破900人，占全部犯罪人数的比例已突破6个百分点。[5]自2006年一2011年7月22日，新疆公安机关与内地公安机关共打掉拐骗、操纵未成年人犯罪团伙278个，解救未成年人4305人。[6]自1984年以来，全国法院共判处未成年罪犯120余万人，仅2011年1月-10月，全国法院判决生效的未成年被告人就达51814人。[7]1997年-2007年的10间，未成年人罪犯占全国罪犯总数的比例，由1997年的5.78％快速上升到2005年的11.16％，之后稳定在2007年的9.39％。最近10来，未成年人罪犯在全部罪犯以及青少年罪犯中所占比例均越来越大，尤其是14-16周岁罪犯数量越来越多。[8]我国未成年人违法犯罪率高于全部人口的犯罪率，尤其是近年来，未成年人犯罪继续呈现上升趋势，导致社会治安形势严峻、家庭矛盾突出、教育问题凸显等等，由此引发的一系列社会问题已经集聚成广大群众最不满意的焦点问题之一，已经成为社会管理领域高度关注和亟待认真解决的重点问题之一。
    （二）从导致其违法犯罪的客观原因上来看。研究证实：家庭氛围、学校环境、同伴交往等是影响未成年人健康成长和幸福感的主要因素。那些不健全的家庭，往往对子女失于管教，即使管教，也是缺乏正确的教育引导，特别是一些家庭的管教，往往使子女养成了“自私、任性、骄横、懒惰、粗暴、贪婪”等不良意识和行为习惯。学校教育中，不重视素质教育，不能做到因人而异、因材施教，而是片面追求“分数至上”，以“升学率”论英雄，导致教书与育人相脱节，迫使一些学生产生厌学逃学情绪。流浪到社会上后，一些腐朽思想与社会不良风气使未成年人中的个人主义、自私自利倾向日益得到强化，不仅进一步毒化了社会风气，而且反过来又严重影响了未成年人群体的不良心理，增加了其违法犯罪的诱因。尤其值得关注的是，导致未成年人不断增多的社会原因非常复杂。如一些少数民族聚集区相对较高的离婚率、失业率，不正确的婚育观，以及人多地少、极端贫困和基层组织涣散等，都是导致未成年人不断增多的主要原因。据新疆救助管理站曾对93名新疆籍流浪儿童进行调查的结果显示：无父或无母、甚至父母都不在的残缺家庭占17％，还有1／4家庭是因父母离异或一方去世后重组的家庭。继父母虐待，监护人不履行抚养教育义务，是造成未成年人出走的又一大原因，约占到10％。不少家庭因为家境贫困而造成家庭成员（尤其是成年家庭成员）的低自尊、易怒、脾气暴躁等不良个性。甚至有一部分流浪未成年人就是被其父或母主动交给“人贩子”的。
    （三）从导致其违法犯罪的主观原因上来看。未成年人文化水平普遍较低，法治意识极其薄弱；缺乏正确的人生观，是非不明，荣辱不分；交友不慎，借助发达的现代传媒，多样化的交友方式，往往使其误人歧途；争强好胜，好奇心强，感情易冲动且不能自控，往往使其陷入深渊而又难以自拔。这个群体较突出的特征是：本身恶习较深、积习难改，行为无视法纪、无所顾忌，主观上只计得失、不计后果，客观上涉世不深、不谙世事、缺乏辨别力、自控能力差。由于大多数未成年人无法得到安全的生活环境、可靠的生存保障和正确的教育管束，不少未成年人或主动、或被迫地以违法犯罪的方式获取钱财和其他物质利益，最终是导致人格极度扭曲，是非、美丑不分，逐步形成仇视社会、影响社会管理的小群体。
    （四）从工读学校在校生的情况来看。从调查来看，工读学校的未成年人中，近98％的有盗窃、抢劫、贩毒、强迫或被迫卖淫等违法犯罪行为，还有一部分未成年人有在“地下非法讲经点”学习的经历。据有关立法机关的调查，在一些少数民族聚居地区，宗教氛围浓厚，非法宗教在一定范围内活动猖獗。父母或其他监护人强迫未成年人信仰宗教，宗教场所和宗教人士允许、引诱、胁迫甚至强迫未成年人参加宗教活动或者地下非法宗教活动，乃至到外省区去学习经文的现象时有发生。[9]尤其要引起高度重视的是，目前能够在工读学校接受救助保护和教育的未成年人只是少数，大多数未成年人并不在政府救助保护和教育的范围之内，在这些未成年人中，一些人已经违法或者犯罪了，对这些未成年人，如果不及时救助保护和教育，他们就会逐步走向犯重罪的深渊，而且其对未成年人群体的带动、示范的负面影响也是非常严重的。特别是流浪未成年人的生存环境极其恶劣，身心健康备受摧残，有的成为不法分子（组织）的侵害对象和牟利工具，其中，部分女性流浪未成年人，尤其是6～8岁的女童，更是遭受了骇人听闻的性摧残和虐待。
    近年来，国家虽然出台了一系列保护未成年人权益的法律法规和政策，未成年人权益保护工作也取得了积极成效。但综合各方面的情况来看，加强和创新社会管理，必须高度重视未成年人的救助保护和教育管理、权益维护和保障健康成长等工作。必须对做好预防未成年人违法犯罪的社会管理工作，尽快制定出具体周全、可行、高效的制度措施。必须将预防未成年人违法犯罪，保障其健康成长问题纳入国家发展战略，政府各相关职能部门、组织和社会各相关方面都必须依法积极履行救助保护流浪未成年人的职责，依法保障流浪（包括有各种问题的）未成年人享有法定的生存和发展权力。
    二、预防未成年人违法犯罪的社会管理措施
    （一）强化保障工作，成立未成年人健康成长帮扶教育工作组织
    加强法治教育是预防未成年人违法犯罪的关键。有关部门及街道社区（乡镇村组），都应成立未成年人健康成长帮扶教育工作组织，并且对有关工作人员进行必要的法律业务知识、教育学和心理学知识与技能的岗前培训。要坚持挑选工作经验丰富、办案方法灵活的老同志担任负责人。同时，可以聘请教育专家和部分心理医师参与帮教工作。为做好未成年人帮教工作提供坚实的组织和人才保障。帮扶教育工作组织要针对未成年人起初离家出走、违法、再违法、再犯罪等情况，及时强化帮教工作；要坚持走街访巷，深入社区（村组），及时化解未成年人的家庭矛盾和其它矛盾，为做好社会管理工作奠定坚实基础。社会学校的整体评价、师生关系的融洽度、同学关系的良好度等因素，在促进未成年人的消极心理状态向积极心理状态转变，提高其幸福感等方面的影响是至关重要的。因此，有关部门要重视引导学校建立健全教师、同学关爱未成年人同学的工作制度，强化学校和教师教书与育人相结合的工作机制，为未成年人提供交流与倾诉的场所和时机，并且将这类工作记入教师工作的课时量，纳入学校工作的检查与考核体系之中。
    加强未成年人的救助保护和教育及预防犯罪，一方面，有关部门及街道社区（乡镇、村组），要统筹做好调查摸底工作，各部门都要坚持使用统一的统计方法，利用规范的统计分析软件，统一口径，真实摸清未成年人的底数和存在的主要问题，科学构建未成年人动态信息管理系统，为决策部门及时准确制定相关政策和措施提供科学依据，为正确实施救助保护和教育提供可靠的信息。另一方面，应坚持根据其各个群体的不同处境和不同特点，采取有针对性的具体措施，积极开展救助、教育、管理和服务工作。针对流浪、闲散未成年人，要采取救助、强化监护、学习辅导和就业培训等措施，做到生活上帮困、学习上帮助、行为上纠偏、就业上扶持；针对有不良行为的“问题青少年”，应注重采用心理疏导、规范行为、风险告知、法律援助等方法，提高临界预防工作的实效性；针对服刑在教人员的未成年子女，应及时了解其现实需要和困难，同时，应广泛动员社会力量，与民政、学校、街道社区（乡镇村组）等，共同做好保障其获得基本的学习和生活条件的工作。针对农村留守儿童，应通过“假期学校”、“代管家长”、“暑期夏令营”、“亲情热线”、“访问父母工作的企业”等多种具体措施，帮助他们获得亲情的抚慰，培养他们健康的人格和独立生活能力；针对流浪乞讨的未成年人，应着力解决其救助保护和教育的问题，在此基础上，积极协调相关部门，共同解决其回归家庭、回归学校、就业和职业培训等具体问题，为他们今后健康成长提供良好的发展平台。
    （二）积极完善救助保护教育未成年人的维权机制
    公安、检察、法院、劳教、民政、教育、民宗、妇联、共青团等有关部门（以下简称“有关部门”），应当不断致力于探索新的形式和方法，逐渐形成“打击与维权并重、预防与矫治交叉、家庭与社会联动”的工作理念，“保护优先、教育为主、惩罚为辅”的工作原则，“案前评估、案中调解、案后跟踪”的监督与服务工作模式和长效机制。特别是在执法办案过程中，有关部门，一方面要坚持利用特殊场合加强亲情碰撞，另一方面要及时利用座谈会、联席会等多种多样的形式开展帮教活动，在维护法律尊严的同时，要做到既坚持原则性，也要讲求灵活性，对未成年人特别是流浪未成年人要格外地多一份宽容和爱心，争取把办案过程和化解社会矛盾的过程有机统一起来，力求达到司法效果、社会效果和政治效果的有机统一。
    坚持把维护未成年人特别是流浪未成年人的合法权益置于预防未成年人违法犯罪的基础地位。有关部门应多关注未成年人的学习教育、就业创业、恋爱婚姻、身心健康、困难救助等方面的问题，特别要关注其合法权益的维护，逐步建立健全科学有效的“利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制和权益保障机制”。根据影响未成年人特别是流浪未成年人成长的主要环境因素和自身的内在因素，采集未成年人特别是流浪未成年人违法犯罪和预防工作的基本信息，加以综合分析，研究制定出预防其违法犯罪的预警指标，及时对其违法犯罪趋势做出预警，以便提高预防未成年人特别是流浪未成年人违法犯罪工作的主动性、科学性和前瞻性。
    （三）坚持用真心救助保护和教育来唤醒“失足未成年人”的良知
    高度重视“失足未成年人”案件办理的专门化工作。“失足未成年人”多系初犯，悔罪感和羞耻感还很强，对法律还存有高度的敬畏感。
    因此，司法机关在打击犯罪的过程中，要特别重视保护“失足未成年人”的羞耻感和敬畏感，要更多地体现教育、保护和宽容，以达到增强“失足未成年人”及家属对法律的认同，真诚感恩政府和社会的政治效果、法律效果和社会效果。进入刑事诉讼程序后，失足未成年犯罪嫌疑人最先接触的是公安机关的侦查人员。因此，为避免给失足未成年犯罪嫌疑人事先造成严重心理创伤，避免影响其对刑事诉讼程序的正确认识和积极配合，避免给之后的人民检察院、人民法院的教育改造工作增添更多不必要的负担，迫切需要办理“失足未成年人”犯罪案件的侦查人员正确掌握未成年人的心理特征，并且能够遵循这一特征，从“以人为本”的角度来开展案件侦破和诉讼工作。应高度重视提升办理“失足未成年人”犯罪案件人员的职业化、专业化能力，规范其自觉遵循未成年人身心特点，采取更加科学化的手段办理案件。进一步完善法庭教育、心理干预、社会调查和亲情感化等一系列适合“失足未成年人”生理、心理特点的审判工作制度和机制。积极缓解“失足未成年人”的抵触情绪，增强说服、教育的效果，更好地做好“失足未成年人”的救助、保护和教育转化工作。要灵活掌握取保候审这种强制措施，凡可不羁押犯罪嫌疑或被告“失足未成年人”的，应做到尽量不羁押，努力使其感受到国家、组织和亲情的关怀与温暖。实践中，要确保大部分“失足未成年人”的取保候审申请都能得到批准。为此，要进一步健全相关法律，增强可操作性，特别是对何人可“保”、多少财物可“保”等具体问题，要明确法律规定，明确办案人的具体责任，确保取保候审措施的便捷操作。同时，也应重视保障提供给“失足未成年人”的法律援助工作的质量。可积极借鉴英美国家的“质量保障体系”的具体措施，坚持通过立法规范对“失足未成年人”提供法律援助的机构及人员必备的“特定”专业资质。司法行政部门在指定法律援助机构之前，应坚持事先对其提供法律援助的质量进行实质性审查，并保持定期复查，以保证其提供法律援助服务的质量，确保“失足未成年人”的各项实体和诉讼权利依法得以保障。
    针对已经“失足未成年人”，更要积极开展健康成长帮扶教育工作。有关部门要及时针对人民检察院已经作出不逮捕决定的失足未成年犯罪嫌疑人，召开由当事人和双方父母、户籍所在地的公安、共青团、妇联等部门和街道社区（乡镇村组）及其教育专家参加的“失足未成年人”健康成长帮扶教育座谈会。通过耐心细致地向“失足未成年人”和监护人解释不捕的理由和目的，循循善诱地对犯罪嫌疑人进行疏导和教育，帮助其逐步认识到犯罪的社会危害性，及给被害人带来的人身和精神伤害，使其真诚悔罪，从而树立起重新做人的信心。人民检察院应坚持凡“可诉可不诉的，一律坚决不诉”的刑事司法政策，并且坚持全程跟踪帮教，帮助“问题未成年人”轻松放下包袱，避免讼累伤害，零障碍回归社会和家庭。特别是在提审失足未成年犯罪嫌疑人时，应坚持依据相关规定，通知其父母或者监护人到场，并制作帮教笔录，利用特殊场合的亲情碰撞，以真情、真心救助保护和教育来唤醒“失足未成年人”的良知，从而使其真诚悔罪、具结悔过、重新做人，同时，公检法司等机关部门也要积极为其修复因犯罪行为而破坏的社会关系提供必要的帮助指导。
    坚持以“全程兼顾”的思路推动司法参与社会管理。人民法院审理“失足未成年人”案件时，应当坚持“寓教于审，惩教结合，治病救人”的原则，积极探索未成年人工作新机制，实行“失足未成年人”刑事案件个别审理制，案件审理过程中注重“三个方面”，即在宣判前，主审法官应当同团委、妇联、教育部门联合聘请社会调查员，对失足未成年被告人的性格特点、家庭成长环境、现实表现等非涉案情况进行调查，为准确量刑提供依据。在庭审中，为便于庭审帮教，应当注意消除失足未成年被告人开庭时的紧张恐惧心理，甚至抵触情绪，在审理形式上应当将高堂审讯改为面对面的“圆桌审判”；法院还应当坚持从挽救和保护未成年人的角度综合考虑量刑处罚的问题，特别是在认定未成年被告人是否具备缓刑和社区矫正条件时，应当主动通过听证的途径来听取各方面的意见建议。[10]法庭宣判之后，应当注重加强法庭的“宣判教育”，法官应当适时深入学校、社区，结合刑事审判实践及青少年的身心特点，有针对性地开展法治宣讲，定期选取有代表性的，特别是未成年人关注的典型案件，组织未成年人旁听庭审，把案件审理与未成年人的法治教育结合起来。[11]
    坚持以一体化的思路做好“失足未成年人”教育改造的社会管理工作。人民法院在审理“失足未成年人”民事案件时，应当实行“优先立案、优先审理、优先执行”的“三优先”原则，积极遵循“积极、优先、亲和、关怀”的审判理念，以切实保护“失足未成年人”的合法权益。审理过程中，对涉及子女监护权、探视权、抚养费、教育费等类型的案件，应当坚持多调少判；应当充分利用当事人之间的特殊关系，巧妙抓住准矛盾的关键点，积极以精细化的思路大力化解矛盾纠纷；特别是审理涉及10周岁以上未成年人权益的案件，应先听取子女的意见，坚持从亲情、社会责任与父母权利义务等方面做通当事人的思想工作；坚持通过耐心细致地讲事实、讲法律、讲情理，来促使双方达成协商解决的意愿，确保父母双方真正自觉履行好各自应尽的法定义务，确保达到案结事了的目的；即使一时不能调解结案，也要确保进一步缓解矛盾，为息诉服判奠定基础，确保今后不因家庭或父母的原因而导致未成年人再次失足。
    （四）坚持推行未成年人轻微刑事案件非羁押诉讼制度
    在办案过程中，要谨慎使用逮捕等强制措施，并且积极完善轻微刑事案件非羁押诉讼制度，尽可能地对未成年人进行“健康成长帮扶教育”。为保证此项工作的严肃性和规范性，建议检察机关建立健全包括刑事和解制度、风险评估制度、内部监督制约制度和捕后变更强制措施备案审查、捕后撤案备案审查、侦查机关提请逮捕未成年人必要性说明制度和提请逮捕未成年人逐案向上一级检察院汇报等8项工作机制，形成非羁押诉讼体系，做到既可以有效地保证工作的规范推进，又可以破解侦查监督工作贯彻科学发展观的难题；既准确把握“无逮捕必要”的要求，最大限度地减少不必要的逮捕，又能够加强对不捕案件的监督。确保凡是未成年的犯罪嫌疑人确有悔罪表现，并愿意积极赔偿损失的，就应坚持在审查逮捕阶段促成双方当事人达成和解协议，在化解矛盾的同时，为适用不逮捕措施创造条件，积极为犯罪嫌疑人争取重新回到校园学习、重新融入社会、健康成长的宝贵机会。
    未成年人绝大多数都具有犯罪方法、犯罪手段单一的特点，如果把他们关进看守所，必然要面临犯罪手段和方法交叉传授的难题。尤其是轻微刑事案件的未成年人受到羁押，不仅会把更多的人彻底推向社会管理的对立面，而且也不利于其今后的健康成长。而非羁押诉讼则可以从根本上截断在看守所内被其他犯罪分子传授犯罪方法和犯罪手段的途径，防止“继发感染”，对其今后的改造和心理矫正具有明显的正面效果。此举不仅可以提高诉讼效率，而且能够减少社会矛盾，可以既减少社会对立面，也可以促进社会和谐与稳定。因此，应坚持将未成年人轻微刑事犯罪列为可以不予批捕的范围，并建立健全相关的制度措施。凡涉及逮捕“问题青少年”和流浪未成年犯罪嫌疑人的，应制定相关控制措施，即对于犯罪嫌疑人是未成年人的案件，公安机关应首先进行社会调查，然后判断是否有逮捕之必要。如果认为确有逮捕必要的，应在提请逮捕的同时，报送《提请逮捕未成年人必要性理由说明书》，基层检察院对拟批准逮捕的未成年人（含已满18周岁的在校学生），应坚持严格限制逮捕措施的适用，并坚持向上一级检察院逐案汇报，报请经上一级检察院审查同意。汇报材料应重点突出关于对嫌疑人的品行调查、监护与社会帮教条件的证明及确有逮捕必要性的证据等情况的具体说明，以利于上级检察院及时作出有利于保护未成年人的决定。检察院审查批准逮捕和法院决定逮捕的，应坚持讯问未成年犯罪嫌疑人、被告人，并充分听取律师的意见。对被拘留、逮捕和执行刑罚的未成年人，应确保与成年人分别关押、分别管理、分别教育，并采取与未成年人相适应的保护措施。
    （五）坚持健全预防未成年人违法犯罪的防控体系
    打击始终是低层次的被动防范，而加强预防与防控才是最有效的主动措施。因此，有关部门和学校、街道社区（乡镇、村组），应该坚持多措并举，积极构建预防“问题未成年人”再次违法犯罪的防控体系，民政、妇联、共青团、社区、学校和派出所应共同建立一套“问题未成年人”档案，动员老党员、老干部、老教师、老模范与“问题未成年人”特别是解除教育的未成年人、缓刑少年犯及刑满释放的未成年人结对子帮教，同时，要构建“帮扶一化解一悔悟-理解一责任一关爱一回馈一传承”的“爱心接力”帮教工作制度，并且形成长效工作机制，做到既要防微杜渐、防患于未然，又要积极教育、保护和挽救、亡羊补牢，共同推进法治和社会管理工作上水平、上台阶。
    坚持做到法治宣传教育进辖区、街道社区（乡镇村组）和学校。有关部门一方面要主动与学校联系，派出工作经验丰富的同志兼任学校法治副校长，通过普法课堂、法律咨询以及讲解典型小案例等活动，积极引导中小学生建立知法、守法、用法的社会主义法治理念，另一方面，要坚持把辖区、社区（乡镇村组）也作为未成年人的维权联系点，积极开展法治宣传、法律援助和未成年人自我保护教育。同时，有关部门之间要采取联合行动，积极开展影响未成年人健康成长的扫黄打非、打拐打骗等活动，并及时向有关部门提供信息和建议，实现职能部门与辖区、社区（乡镇村组）的社会管理工作统筹协调联动，形成保障未成年人健康成长的合力。在处理未成年人犯罪案件的实践中，要切实做到教育为主，坚持必要的处罚，实行处罚方法限制，落实防止（预防）犯罪责任制。建议我国《刑法》赋予司法机关保护未成年人权益的特殊责任，即在《刑法》中明确规定：“侦查、起诉、审判机关在处理未成年人犯罪案件的过程中，有责任查清楚未成年人对犯罪行为的社会危害性认识，查清楚引起未成年人犯罪的原因和条件及犯罪动机的形成。”进一步完善我国刑事政策对未成年人犯罪的保护、对未成年人犯罪的防止（预防）措施。
    在未成年人（解除教育后）及其父母或监护人中推行“保证书”制度。即让未成年人及其父母或监护人都签订保证书，父母或监护人要保证正确教育引导和严加管教孩子，确保孩子不致再流落到社会上；未成年人也要保证自己积极改过自新，不再重新流落社会、不再重新违法犯罪。构建对“问题青少年”、流浪未成年人、未成年人缓刑犯和其父母或监护人的“双重约束”机制，使其在思想上有所顾虑和重视，不至于轻易作出过激或者放纵的行为。特别是对判处缓刑的未成年犯实行“三书”制度，即适用缓刑的未成年犯在决定进行“入矫”教育时，要求其当庭填写《接受社区矫正保证书》，在送达判决书的同时向其送达《社区矫正通知书》，与其法定代理人签订《监管建议书》，促进“审、矫、监”对接工作的落实。公安机关、人民检察院、人民法院办理未成年人刑事案件，应根据情况，重视对未成年犯罪嫌疑人、被告人的成长经历、犯罪原因、监护教育等情况的调查；应充分利用公安派出所、街道（乡镇）司法科、居（村）委会、青保办、学校、父母或监护人，以及民间志愿者、心理学、教育学专家等社会资源，确保有更多的社会工作人才投入到未成年犯的矫正工作中来，应积极会同教育、学校与团委、妇联等相关部门单位和团体机构，根据未成年人的个人成长经历、家庭状况等情况，积极开展庭前疏导、庭后教育、判后回访等工作，主动配合街道（乡镇）、社区（村）居委会，深入细致地做好被告未成年人融入社会的各项具体工作。
    与未成年人户籍所在地的派出所、学校、共青团、妇联和社区（乡镇村组）建立工作联系制度。为有效预防和管控有前科的未成年人因社会接纳程度低而导致重新犯罪，为未成年人重新回归社会铺平道路，应通过建立“预防重新流落、重新犯罪档案卡”，以便及时了解未成年人的改过自新情况，确保他们不再重新闲散流落、重新违法犯罪。为此，有关部门应坚持联手行动，主动查找和解决未成年人的失学失业问题，建立健全排查工作机制、联系与教育帮扶工作机制，切实加大关爱和服务工作力度，保证其有学可上、有业可就。为了保证上述工作的顺利推进，还应重视建立健全未成年人非严重犯罪记录消灭制度和档案封存保密制度。我国《刑法》第100条规定“前科报告”制度不利于改过自新的未成年人顺利回归社会。
    应尽快取消“前科报告”制度对未成年人的适用。目前，我国有多个省市拟建立未成年人犯罪记录封存制度。《中华人民共和国刑法修正案（八）》第19条和《中华人民共和国刑事诉讼法》第275条的规定为司法机关办案、为未成年人回归社会开辟了法定路径。这项有利于保护未成年人合法权益，创新司法管理的制度，已经在实践中得到了落实。[12]但从现实情况来看，《刑法修正案（八）》第19条的规定还欠完善和妥当。主要是简单以年龄划线，没有考虑到在校大学生和一些大龄未就业青年的实际情况没有充分考虑到当今社会的复杂现实和年轻人的心理成熟度及社会、学校思想政治教育效果等实际。因此，该项规定确有再进一步完善之必要。主要是年龄段应再放宽一些，应坚持以人为本的司法理念，进一步增强措施操作的人性化特点和可操作性，重视照顾到特殊群体的个性化要求等特殊情况，除法律另有规定外，非严重犯罪的记录也应在一定范围内封存。
    认真贯彻落实《中华人民共和国教育法》第6章的规定，有关部门应组织社会力量积极履行对未成年人的教育义务；全社会都要依法自觉、主动地为未成年人的身心健康成长创造良好的社会环境；执法部门和行政主管部门要依法坚决打击信息网络危害未成年人身心健康成长的违法犯罪行为，依法保障未成年人身心健康成长权益不受侵害。[13]可根据未成年人酷爱-上网的习惯，有针对性地组织一批文笔好的干警、教师、作家和领导干部，在工作之余及时浏览未成年人喜欢登录的QQ群和论坛频道的内容，并开通博客及绿色网络游戏，采用未成年人喜闻乐见的语言文字和表达方式，在网络上发表相关文章或帖子，在新媒体上为未成年人健康成长提供正确的引导和帮助。宣传、文化部门应出台具体的实施措施，组织教育工作者、心理咨询工作者、司法工作者和社会工作者，积极在网络、电视、广播和报刊上开办专题节目、撰写专栏文章，为未成年人提供“答疑解惑”服务，帮助未成年人解决心理难题，引导未成年人通过正确的途径来舒缓、排解心理压力，帮助解决工作、学习和生活上的难题；指导父母或监护人采取正确的方式方法教育未成年人，保障未成年人获得健康成长的基本条件。
    各有关部门之间，应建立健全信息共享和行动联动工作机制。通过各相关部门的共同努力，构筑起政府、司法、学校、社会、家庭等“五位一体”的预防未成年人违法犯罪的工作格局，形成一支能够统筹兼顾、综合协调，共同防控未成年人犯罪的重要力量。各部门包括学校、街道社区（乡镇村组）等，只要其中一个部门或单位发现未成年人有异常行为的，就要将其信息及时与各部门共享，便于相关部门及时关注，及时作出分析和研判，及时采取帮助或者救助措施。重点解决好未成年人回归家庭、就学和职业培训等实际问题，建立促使未成年人稳定回归的社会系统和救助保护教育机制。进一步优化未成年人成长的社会环境，切实做好未成年人特殊群体的教育、管理和服务工作，从根本上预防和减少未成年人违法犯罪，确保把对未成年人健康成长的伤害降到最低最小，确保社会管理在这方面也取得最佳成效，并逐步建立健全布局合理、规模适度、功能完善、环境适宜的未成年人救助保护机构，构建起专门为未成年人提供救助、保护、教育、医治和安置于一体的全面管理和服务体系。
    （六）积极提升预防未成年人违法犯罪和维护社会和谐稳定的能力与水平
    加强和完善全国公安系统及相关预防未成年人违法犯罪力量的统筹协调工作。结合全国各地实际和一些未成年人违法犯罪的案件来看，往往是流动性、随意性比较突出，一个案件往往涉及到多个地区、省市区。离家出走、漂？白流浪，结伴而行、结伙作案，流动作案、居无定所，是其特点。因此，应坚持统筹组织、宣传、统战、公安、检察、法院、劳教、民政、教育、民宗、妇联、共青团等部门的力量和资源，积极构建适应一地行动、全国联动，相关省市区各相关部门统筹联动、协调推进的预防未成年人违法犯罪的工作机制。可以通过对口援助的工作机制，统筹协调全国各地公安机关、各相关部门，进一步建立健全“全国一盘棋”的工作机制，建立健全信息共享、反应迅速灵敏、指挥协调畅通、协同处置有力、齐抓共管常备不懈，联动能力极强的预防未成年人违法犯罪的工作机制。进一步提升各地公安机关、各相关部门对口援助，特别是协同公安机关共同预防未成年人违法犯罪的工作能力，努力提升和强化预防未成年人违法犯罪工作规范化、信息化和集约化的长效机制。
    重视加强预防未成年人违法犯罪的区域警务、民政合作。随着现代交通、物流和通讯的高度发达，预防未成年人违法犯罪的面已经涉及到全国各省市区，涉及到许多领域。预防未成年人违法犯罪绝不是一家一地所能够做到的，必须实行全国联动。因此，应将联防、联控、联动、联助的“集团作战”协作机制进一步扩大到全国各省市区。预防未成年人违法犯罪警务、民政协作应强化统一部署和区域协作，坚持围绕地域特点与共性问题开展合作，强势推进信息资源共享、预防联动、重大治安问题共同整治、预防未成年人违法犯罪联手行动，网络舆情共同研判导控，最大限度地整合并高效利用警务、民政资源，努力实现重大问题联合探讨，突出问题协调解决。坚持将个案合作推向全面合作拓展，将临时合作推向规范合作延伸，建立健全“防、管、控、助”一体化的规范运作模式，更好地预防未成年人违法犯罪，维护社会和谐稳定。
    （七）依法保障学龄阶段未成年人的受教育权
    切实加强未成年人的救助、保护、教育、帮扶、矫治和管理工作，必须依法建立健全工读教育与义务教育、职业教育相互衔接的教育机制。保证未成年人的健康成长和全面发展，必须依法拓展出一条更宽的发展路径，以利于将其培养成对家庭、对社会都有益的人。为此，应积极完善工读学校建设管理的法律制度和体制机制，尽快缩小现有工读学校与现实需求存在的差距，重点是要完善《教育法》、《义务教育法》、《教师法》、《职业教育法》，进一步明确和细化有关促进工读教育发展的法律制度与措施，确保依法实现工读教育与义务教育、职业技术教育的顺利衔接，确保依法保证工读教育的经费投入，依法加强教师队伍、教材和教育督导评估及考核制度建设，不断提高工读教育的质量和效益，不断提高对未成年人的救助、保护、教育、帮扶、矫治和管理工作水平。
    由于学龄阶段的未成年人在文化程度与同龄人存在较大的差距，加之普遍存在着“读书无用论”的思想，而且绝大多数已经习惯没有约束的生活，特别是长期缺乏与正常同龄群体共同生活、学习的经历，无法融入正常同龄人群体，由此也逐渐产生自卑心理和抵触情绪，不愿意去义务教育学校，有的即使入学了，不久便又退学。加强对未成年人违法犯罪的预防工作，核心问题是要重点解决好学龄阶段未成年人回归家庭、就学和职业培训等实际问题，建立健全促使学龄阶段未成年人稳定回归的社会系统和救助保护工读教育机制。工读教育是预防和阻止学龄阶段未成年人继续违法犯罪和促使其转变思想、矫治行为的主要手段之一，也是社会管理创新的重要任务。进一步优化学龄阶段未成年人成长的社会环境，统筹各种问题的解决，推进工读教育与义务教育、职业教育接轨是关键性一个环节。1987年，国务院办公厅转发原国家教委、公安部等部门《关于办好工读学校的几点意见》就指出，工读学校是普通教育中的一种特殊形式，也是实施九年义务教育的一种不可缺少的教育形式。1994年6月，在西班牙召开的世界特殊教育大会通过的《萨拉曼卡宣言》，将特殊教育对象范围扩大至有品德缺陷的不良少年儿童。目前，不少国家都遵照该宣言，将有品德缺陷的儿童、少年的教育纳入特殊教育范畴。现行的《中华人民共和国义务教育法》对此已经有了原则性的规定，即凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务。县级以上地方人民政府根据需要，为具有预防未成年人犯罪法规定的严重不良行为的适龄少年设置专门的学校实施义务教育。对未完成义务教育的未成年犯和被采取强制性教育措施的未成年人应当进行义务教育，所需经费由人民政府予以保障。[14]《中华人民共和国职业教育法》第5条规定，“公民有依法接受职业教育的权利”。《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》也有相关规定，工读学校除按照义务教育法的要求，在课程设置上与普通学校相同。未成年人在被收容教养期间，执行机关应当保证其继续接受文化知识、法律知识或者职业技术教育；对没有完成义务教育的未成年人，执行机关应当保证其继续接受义务教育。对已满16周岁不满18周岁准备就业的未成年人，职业教育培训机构应当将法律知识和预防犯罪教育纳入职业培训的内容。未成年犯在被执行刑罚期间，执行机关应当加强对未成年犯进行职业技术教育。对没有完成义务教育的未成年犯，执行机关应当保证其继续接受义务教育。解除收容教养、劳动教养的未成年人，在复学、升学、就业等方面与其他未成年人享有同等权利，任何单位和个人不得歧视。但实践中由于缺乏具体衔接的措施与明确的要求，往往导致执行中障碍重重。因此，建议在《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国职业教育法》和《中华人民共和国教师法》中增加工读教育的内容，依法将工读教育纳入义务教育体系和职业教育体系，作为义务教育和职业教育的重要组成部分，坚持把促进学龄阶段未成年人终身发展作为工读教育的重要目标，对未成年人特别是刑释解教者未完成义务教育的，或者愿意接受职业教育的，义务教育法和职业教育法应明确相关程序和保障措施，当地县级政府教育行政主管部门应当安排其继续完成义务教育或者接受相应的职业教育（培训），为保障学龄阶段未成年人顺利接受义务教育和职业教育提供法律保障，努力把工读教育办成有效防控未成年人违法犯罪，促进其健康、全面发展的重要力量。
    上述几部法律增加的工读教育内容，应当致力于积极推进工读教育改革，坚持从思想认识和管理理念入手，对工读教育进行改革，进一步明确办学任务和目标。树立工读教育既是特殊教育，也是义务教育和职业教育重要组成部分的理念，将工读教育的主要任务确定为教育和行为矫治，将工读学校的职能确定为接收义务教育和职业教育阶段行的未成年人。坚持以学生成长、发展为本，确立“创新，规范、发展、提高”的办学理念。工读学校的校名应不再含有“工读”二字，也不再是监管、惩戒“行为不良学生”的场所，而是全年全天候地为未成年人提供行为矫治和义务教育、职业教育的专门场所。并切实做到，不设定招生计划，只要有入学需求，随时可以接纳，并且实施义务教育、职业教育和行为矫治。进入工读学校的学生，学籍一律保留在原学校，工读学校不再另设学籍，学生毕业后，仍由学生学籍所在学校颁发毕业证书。政府应坚持工读学校的教育教学设施配置与义务教育、职业教育学校相同。重视将校外预防和控制工作作为工读学校的重要职能之一。工读学校应负有主动参与全日制义务教育学校和职业教育行为不良学生的教育转化工作，为稳定基础教育教学秩序创造良好环境的权利与义务；应依法通过加强校外预控工作，来主动把好预防未成年人违法犯罪的临界关口。
    增加的相关法律条款，应当致力于推进工读教育积极创新管理方法，使工读教育由粗放式管制向精细化教育矫治转变。应依法建立健全保障工读学校适应义务教育、职业教育和行为矫治办学要求的制度措施。特别是《教师法》要着力为工读教育培养一批梯次结构合理、具备较高师德素养和业务水平的高素质教师队伍，培育一支骨干教师队伍，不断提高教育教学水平奠定法治基础。相关法律要支持和规范工读学校，积极针对工读学校学生的学业基础差别较大的特点，开展“差异教学”方法的探索，强化思想政治教育，健全学生的人格，让学生懂得“要成才、先成人，不成人、难成才”的道理，使每一个学生都能学有所获。依法健全的相关教学制度；应当支持和规范工读学校积极创新教学措施，重视加强个案研究，推进临床型个案教育调适，不断提高教育调适的工作水平与艺术。相关法律应当明确教育行政部门对工读教育进行业务指导的权利与义务，积极推进素质教育，切实提高未成年人的综合能力；坚持因势利导，引导学生发展健康兴趣，培养高尚情操，增强诚信意识和社会责任感，培养健全人格，不断提升健康成长的自信心；坚持从工读学校的未成年人大多数学业成绩都不理想，但社会生存能力与动手能力强的实际特点出发，
    大力开展职业教育。政府应积极构建工读教育与职业教育相互沟通、协调发展的教育体系，加大工读学校职业教育的支持力度，支持学校与企业签订培养用工合同，解决好未成年人就业的后顾之忧，帮助其成长为对社会有益、能够自食其力的人。
    （八）依法规范和强化未成年人父母或监护人的抚养管教行为与责任
    未成年人在成长中走入到违法犯罪的地步，其父母或者法定监护人负有不可推卸的法律责任。从目前的情况来看，至少有50％以上的未成年人是因为父母或者监护人的直接原因而走入歧途的。因此，从根本上解决未成年人违法犯罪快速增多的问题，必须坚持从源头入手，重点是要解决好父母或者监护人对子女或被监护人抚养教育不当的问题。而从《刑法》方面加重父母或者监护人的管教责任，应该是一个值得探讨的路径。
    我国目前的相关法律，对父母或者监护人对子女或被监护人承担抚养和教育义务的规定只是原则性的。概念和具体的措施都非常模糊，惩戒措施更是十分“柔软”，以致于许多父母或监护人对子女或被监护人根本就不教育、不管束，甚至有纵容其违法犯罪的。检讨我国的相关法律，确有必要进一步健全之。一是要注重法律责任承担的平衡性。现行《刑法》第17条中规定，“已满16周岁的人犯罪，应当负刑事责任。已满14周岁不满16周岁的人，犯故意杀人、故意伤害致人重伤或者死亡、强奸、抢劫、贩卖毒品、放火、爆炸、投放毒害性、放射性、传染病病原体等物质罪的，应当负刑事责任。已满14周岁不满18周岁的人犯罪，应当从轻或者减轻处罚。”未成年人犯罪虽然有其生理、心理不成熟和认知能力有限等原因所致，但与其父母或者监护人长期疏于或放纵管教、错误管教，甚至直接组织实施其违法犯罪也有着直接的关系。因此，只规定未成年人犯罪从轻或者减轻处罚的条款，而其父母或者监护人不承担任何法律责任，既与法理精神相背，又不利于此类问题的解决。我国《刑法》和《人民法院量刑指导意见（试行）》中，没有规定对未成年人罪犯的父母或者监护人应当承担相应刑事法律责任的条文，这就造成已满14周岁不满16周岁的未成年人犯罪，只承担了基准刑中的70％-40％，已满16周岁不满18周岁的未成年人犯罪，只承担了基准刑中的90％-50％的法律责任，而已满14周岁不满16周岁的未成年人罪犯剩余的30％60％，已满16周岁不满18周岁的未成年人罪犯剩余的10％-50％的刑事法律责任就无人来承担了。这种法律责任承担的不平衡性，违背了我国《刑法》规定的法律责任承担遵循“罪行法定”、“适用刑法平等”和“罪行相适应”等基本原则。
    未成年人的刑事法律责任是比照成年人犯罪量刑，在基准刑中依法享受从轻或者减轻处罚的，那么，就应当将法定从轻或者减轻处罚的这一部分法律责任转移给其父母或者监护人承担。否则，法定从轻或者减轻处罚的这一部分责任就会转嫁到社会上去释放--导致父母或者监护人进一步忽视对未成年人的教育、管束和监护，甚至纵容、利用未成年人享有法定从轻或者减轻处罚的特殊条件去实现父母或者监护人的非法目的。[15]这些问题在社会上日积月累，必然导致社会问题和矛盾的逐步加剧，最终还是要由政府来承担所有积累和发酵放大后的一切后果。这是与“罪行法定”、“适用刑法平等”和“罪行相适应”等刑事政策的宗旨是相违背的。因此，建议《刑法》应当明确规定，“未成年人实施了刑法第十七条规定的行为，应当追究刑事责任的，其法定从轻或者减轻处罚剩余部分的法律责任应当由其父母或者监护人承担。”并相应地增加一款罪名“疏于监护管教罪”。本罪的刑罚承担方式可以多样一些，可视其子女或者被监护人犯罪的情况而定。基本原则是：若系重罪，其父母或者监护人必须以有期徒刑的方式承担法定从轻或者减轻处罚部分的刑事责任，如系轻罪，其父母和监护人可以缓刑和社区矫正的方式承担从轻或者减轻处罚的刑事责任。这样规定，表面上是暂时增加了《刑法》的直接打击面，但实质上最终是会缩小打击面，有效促进社会的和谐稳定，为未成年人的健康成长创造法定的温馨和谐的家庭条件。
    顾华详，中共新疆维吾尔自治区委员会政策研究室社会发展处。
    【注释】
    [1]佚名：《中国流浪儿童已超15万，半数或家庭问题出走》，《新快报》2012年10月1日。
    [2]韦慧、余靖静：《我国未成年人犯罪人数4年来下降32％》，http：／／news．xinhuanet．com／legal／2012—11／04／c_113600443．htm，新华网，2012年11月4日访问。
    [3]陈菲：《我国有独立未成年人刑事检察工作机构298个》，http：／／news.xinhuanet.com／legal／2012—05／23／c_112022186．htm？anchor=1，新华网，2012年5月23日访问。
    [4]中华人民共和国国务院新闻办公室：《中国的司法改革（2012年10月）》，《人民日报》2012年10月10日。
    [5]潘从武、张晶：《新疆出台意见加强预防青少年违法犯罪，帮助流浪未成年人回归家庭和社会》，http：／／www．legaldaiiy.com.cn／index_article／content／2011—07／29／content_2826037.htm？node=5955，法制网，2011年7月29日访问。
    [6]胡仁巴：《新疆预防青少年违法犯罪工作取得显著成绩打掉278个团伙》，http：／／news.cntv.cn／20110728／119545．shtml，央视网，2011年7月28日访问。
    [7]卢杰、周斌：《未成年罪犯重新犯罪率控制在1％至2％》，《法制日报》2012年1月14日。
    [8]林维：《未成年人犯罪统计数据研究》，《中国青年政治学院学报》2010年第3期。
    [9]顾华详：《让阳光照亮未来〈新疆维吾尔自治区未成年人保护条例〉解读》，《今日新疆》2010年第4期上半月刊。
    [10]莫小松：《广西首对少年犯实行缓刑听证》，《法制日报》2012年4月21日。
    [11]彭波、江宝章、白龙：《三尺法台慈母情——记福建省南平市延平区人民法院少年审判庭庭长詹红荔》，《人民日报》2012年3月10日。
    [12]阎志江：《贵阳开始封存未成年人轻罪记录》，《法制日报》2012年4月21日。
    [13]顾华详：《中国信息安全面临的挑战及法治策略探讨》，《中国浦东干部学院学报》2010年第4期。
    [14]2006年6月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议修订：《中华人民共和国义务教育法》（第4、20、21条），《人民日报》2006年6月30日。
    [15]现行《刑法》仅仅处罚人贩子，而不处罚这些流浪未成年人的父母或者监护人，显然是在纵容此类人继续残害未成年人。流浪未成年人解救不清，父母或者监护人要么拒绝认领，要么领回去后，立即交给人贩子重操旧业的现实，就已经很清楚地证明了现行《刑法》在责任承担的分配方式上存在着突出问题。