钟丽娟：打造中国立法升级版

    立法是国家的重要政治活动。立法法是规范立法的法，重要性仅次于宪法。我国《立法法》出台于2000年，15年来，《立法法》为保障有序立法，构建中国特色社会主义法律体系提供了制度保障。当前，我国立法的重点已从体系的构建转为质量的提升。此次《立法法》修改就是回应时代需求，从立法体制、立法程序等多方面，推进立法工作优化升级。
    在《立法法》修改过程中，亮点多，争议大，其中，立法体制的调整备受关注。本次修法将立法权下放，征税权上收，同时，加大了人大在立法工作中的主导作用。
    赋予设区的市地方立法权
    立法权如何配置，关涉我国国家机关之间权力的横向、纵向划分。目前，我国设区的市284个，享有地方立法权的有49个，包括27个省会市，4个经济特区所在市和18个经国务院批准的较大的市。多年来，随着经济社会发展，越来越多的地方希望能够根据本地实际制定地方性法规。为发挥地方积极性，并适应我国不平衡的法制环境，逐渐放开地方立法权已是大势所趋。党的十八届四中全会决定提出，明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权。为此，落实好党中央的精神，既下放立法权，又保证法制统一，成为本次《立法法》修改的重点。
    由于我国设区的市数量多，差异大，在当前立法质量尚待提高、地方性法规与上位法之间时有冲突的情况下，立法权放开，会不会导致立法过多过滥，社会各界多有担忧。经过反复修改，《立法法》修正案设置了三道防线加以防范。一是时间上稳步推进，即由省、自治区的人大常委会综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素，确定其他设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间。二是范围上严格限制，即立法范围限定在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等几类事项。三是程序上进行限制，即设区的市制定的地方性法规要报省一级人大常委会批准，也就是省一级人大常委会要进行合法性审查。
    此外，为在我国分层次的立法体制中保证法制统一，设区的市制定地方性法规还要遵循两个制度：一是效力等级制度，即设区的市制定地方性法规，不得与宪法、法律、行政法规以及所在省的地方性法规相抵触。二是备案审查制度，即地方性法规要报全国人大常委会和国务院备案，地方政府规章要报国务院备案。全国人大常委会和国务院在审查这些法规规章时，发现有违法情况的，依照法律规定予以纠正。可以预见，未来几年内，会有越来越多的设区的市获得地方立法权，这将给地方发展带来更大的积极性和自主性。但同时，这也给立法工作带来极大挑战。一是设区的市，能否立出良法，二是省级和全国人大，工作量将大幅增加。这要求相关配套措施必须及时跟上。
    落实税收法定原则
    税收法定原则是一项历史悠久的基本法律原则，被称为税法领域的“帝王原则”。所谓税收法定，首要的是课税要件法定，即纳税人、征税对象、计税依据、税率等基本税收要素法定。“法定”在我国意味着只能由全国人大及其常委会通过的法律明确规定，其他立法主体不能涉足。税收法定原则是各国公认的法律原则，但在我国迟迟未能落实，原因何在？
    从历史上来说，上世纪八十年代，我国的立法工作刚刚起步，改革和发展亟需的一些法律，全国人大没有能力短期内制定出来，只好授权给国务院。税收也随之授权给了国务院。2000年《立法法》在第8条的法律保留原则中，将税收作为其中一项内容，规定只能制定法律，但表述极为笼统。我国目前的18个税种中，只有3个是通过全国人大立法的形式加以征收，其他都是由行政法规进行规范。但税收法定原则未能落实，绝非仅是历史上的授权问题，否则，人大收回即可，怎会引起如此大的争议？
    从根本上来说，我国对税收的理解与西方存在相当大的差异。在西方，税收法定是为了规范政府征税权力、保障纳税人财产权利。在我国，税收涉及的不仅仅是财产权问题，它要服从国家的宏观调控。如果确定税收法定原则，征税经过人大则会是一个耗费时日的过程，难免影响效率。然而，一个不容忽视的现实是，缺少税收法定的保障，随意征税屡见不鲜，征税合法性广受质疑。随着税收法治观念的深入人心，税收法定问题的解决必然提上日程。如何权衡利弊？十八届三中全会决定作出了回答，提出了落实税收法定原则的明确要求。但在立法中如何落实，将哪些税收要素法定，则需要综合考量，修法过程中的几次反复足以说明这一问题的复杂性。
    本来草案二审稿的表述是“税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理等税收基本制度”，但到大会三审稿时，表述变成了“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度”，二审稿的提法被简化并删除了“税率”的表述。许多代表提出，税率是税收的重要要素，如果税率不由法律规定，税收法定原则将大打折扣。法律财税界也纷纷表达意见。最终，大会对代表的意见认真研究并予以采纳，将税收法定事项表述为“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能由法律规定，并将其单独列为一项。“税率法定”从删除到回归，可谓一波三折。但争议并不意味着就此结束，落实也需要克服诸多困难。
    发挥人大在立法工作中的主导作用
    立法是宪法赋予人大及其常委会的一项重要职权。改革开放以来，我国立法工作取得了举世瞩目的成就，与此同时，立法领域也面临着诸多问题，其中立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出。为此，十八届四中全会决定提出，要健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。《立法法》修正案对此从三个方面予以落实。
    一是全国人大及其常委会通过立法规划、年度立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排，提高立法的针对性、及时性和系统性。二是加强和改进法律起草机制，规定全国人大有关的专门委员会、常委会工作机构可以提前参与有关方面的法律草案起草工作；涉及综合性、全局性、基础性等事项的法律草案，可以由全国人大有关的专门委员会或者常委会工作机构组织起草。三是更多发挥人大代表在立法中的作用，规定编制立法规划和年度立法计划，应当认真研究代表议案和建议；全国人大常委会审议法律案，应当通过多种形式征求代表的意见，并将有关情况予以反馈；全国人大专门委员会和常委会工作机构进行立法调研可以邀请有关的代表参加；全国人大常委会会议审议法律案，应当邀请有关的全国人大代表列席。
    应该说，《立法法》如此修改，凸显了人大的立法机关作用，针对的是部门立法中的部门利益法制化问题。长期以来，人大在立法工作中未能起到主导作用，非因人大不想作为，而是面对繁重的立法任务，人大本身力所不及。此次《立法法》修改，强化人大的立法主导作用，包括下放地方立法权，都对人大工作构成极大挑战。立法的质量与立法者息息相关，以我们目前代表的素养、能力、时间以及代表构成，承担起主导立法的重任，还有很多工作要做。加强立法工作队伍建设，加强人大本身建设，已是当务之急。
    本次《立法法》修改，除了上述内容外，对于立法领域长期存在的问题以及民众普遍关心的问题，修正案也都作出了积极回应。比如，对授权立法规定要明确授权的目的、范围、事项、期限等，对部门规章和地方政府规章权限进一步规范，对深入推进科学立法、民主立法、规范司法解释等都作了更为明确详细的规定。
    《立法法》的修改，为良法的出台提供了制度保障。立法是一项非常神圣的事业，它是通过立规矩来分配利益、维护正义。立法的过程需要理性审慎、深思熟虑，需要摒弃私念、立法为民。只有法律立得住、行得通、真管用，法律的权威才能真正树立起来，中国的法治才能夯实根基。本次《立法法》的修改，开启了中国立法新时代。