陈光中、魏晓娜：论我国司法体制的现代化改革

    【摘要】我国现行司法体制是在传承革命根据地司法制度传统的基础上，在苏联的影响下形成的。在新的时代背景下，我国的司法体制面临着进一步现代化改革的课题。根据十八届三中全会《决定》和四中全会《决定》的精神，改革和完善我国司法体制，应当正确处理党委、纪委和司法机关的关系；以审判为中心，理顺法院、检察院、公安机关的关系；推进司法体制去地方化影响的改革；探索法官、检察官依法独立办案；法官、检察官分类管理；统一刑罚执行体制。
    【关键词】司法体制改革　审判权检察权独立　刑罚执行体制
    一、新中国司法体制的特点
    新中国司法体制是在传承革命根据地司法制度传统的基础上，在苏联的直接影响下形成，具有几个显著特点：
    第一，人民法院、人民检察院并列为司法机关。法院作为司法机关当是世界各国通例。中国将检察机关定性为专门的法律监督机关，负有维护法律尊严、保障法律统一实施的责任，因此不同于一般意义上的追诉机关，属于司法机关。
    第二，审判权检察权依法独立行使。所谓的“独立”，一是指人民法院、人民检察院整体独立，而非法官、检察官独立，有些案件要经过审判委员会或检察委员会讨论决定；二是指只独立于各级行政机关、社会团体和个人，而不独立于执政党和民意代表机关。在当代法治国家，审判层面上的“司法独立”均最终落实为法官个体独立。我国司法机关则实行民主集中制，注重发挥司法人员的集体作用，强调领导审批把关，因而是整体独立。
    第三，人民法院、人民检察院、公安机关办理刑事案件，应当分工负责、互相配合、互相制约。这是1979年制定刑事诉讼法时确立的基本原则之一，1982年又规定于现行宪法第135条之中。宪法之所以如此规定，很大程度上是出于对历史教训的沉痛反思和弥补。
    第四，现行司法体制强调坚持党的领导。问题的关键在于如何按照司法规律处理好依法独立行使审判权检察权与党的领导的关系。
    第五，司法机关对权力机关负责。我国的政体是人民代表大会制度，各级司法机关由各级权力机关产生，对它负责，受它监督。这与西方国家“三权分立”政治体制下司法权与立法权、行政权的“分权与制衡”关系，有着根本的区别。
    我国现行的司法体制基本符合我国的国情。但这一司法体制也存在明显的不足，特別是一旦进入操作层面，在司法机关的对外和对内关系两个方面都凸显不少问题，成为阻碍司法公正实现的瓶颈。
    对外关系上主要表现为地方化倾向。在人、财、物均受制于地方的情况下，各级司法机关就不可能摆脱地方党政对司法工作的干预，最终无法保证其独立行使权力。
    对内关系则主要表现为行政化倾向。这一点在法院表现得尤为尖锐。在人民法院内部审判人员的人事管理和业务办理方面，行政化倾向十分突出。前者表现为将法官与一般公务员相等同，套用行政级别决定法官的薪酬、业务职称；后者表现为法院内部业务办理方面形成的各种行政式“审批”、“请示”制度，以及审判委员会与合议庭之间“决定”与“执行”的关系上。
    二、对我国司法体制现代化改革若干问题的思考
    (一)正确处理党委、纪委与司法机关的关系
    在司法工作中如何坚持和改善党的领导始终是司法改革中的核心问题。当然，四中全会《决定》并没有涉及政法委协调个案的问题，对此，我们认为，政法委协调案件应当注意以下几点：(1)政法委协调案件应仅限于个别具有重大社会影响或者极为重要的案件；(2)协调的内容仅限于法律适用，不应当对事实和证据问题进行协调；(3)如果经政法委协调的案件日后出现司法不公或者冤错后果，那么案件协调的参与者应当承担责任，为此，政法委协调案件应当有书面记录，由参与者签字，并归入案卷。
    纪委的办案方式也应该进行法治化改革。纪委应当在内部建立、健全自我监督的机构与机制，不仅防止反腐者腐败，而且要让各级纪委谨守程序正义之底线。在与检察机关的关系上，当务之急要解决两家联合办案问题。四中全会《决定》指出“明确纪检监察和刑事司法办案标准和程序衔接，依法严格查办职务犯罪案件”，这就是要进一步明确纪委办案与检察机关办案在程序上的次序、差别与界限。纪委对违纪事项先进行调查，检察机关不得以任何方式提前介入。纪委调查结束认为构成犯罪的移送检察机关，移交之后检察机关就应当按照刑事诉讼法规定独立、自主地进行侦查起诉。对于纪委在调查过程中获取的证据，司法机关在诉讼程序中应当根据具体情况区别对待并依法使用。根据刑事诉讼法及其他有关法律的规定，物证、书证、视听资料、电子数据等实物类证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。但受调查人的供认笔录(包括书面的交代材料)和证人证言笔录等言词类证据材料，不得在刑事诉讼中使用，应当由检察机关反腐败侦查部门重新依法收集。在审判阶段，如果被告人提供材料或线索证明，双规期间被强迫供认犯罪并影响到侦查中的犯罪供述，应当考虑按照“重复供述”的情况进行处理，排除侦查中收集的犯罪嫌疑人供述。
    (二)以审判为中心，理顺法院、检察院、公安机关的关系
    我国宪法和刑事诉讼法规定的法院、检察院和公安机关“分工负责、互相配合、互相制约”原则，对于保证案件质量起到了积极作用。但是，在实践运作中，这一原则也产生了一些明显的问题，主要表现在两个方面：其一，公安机关在三机关处于强势地位。公安机关的侦查权在司法实践中未能得到有效监督有力制约。其二，三机关之间配合有余，制约不足。法、检、公在办案过程中经常为搞好关系而互相“照顾”，少数案件特别是经有关领导机关协调过的案件，庭审虚化，证据没有在庭审中得到实质性的审查，判决则成为侦查结论的复制版。而这正是过去一些冤假错案的最重要成因。
    为此，十八届三中全会《决定》要求“优化司法职权配置，健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约机制”，四中全会《决定》则提出“推进以审判为中心的诉讼制度改革，确保侦查、审査起诉的案件事实经得起法律的检验。对三机关关系的完善发展具有理论上实践上的指导意义。
    “以审判为中心”，诉讼理论界称之为审判中心主义，是与以侦查为重心的侦查中心主义相对而言的。其意所指，我们认为有三个方面：(1)刑事公诉案件的办理，除撤销案件、不起诉等情况外，都要经过侦查、起诉、审判和执行等程序。但其中审判居于中心地位。因为只有经过审判才能对被追诉人定罪量刑，审判在实现刑事诉讼的惩罚犯罪任务方面具有最终性的关键作用。(2)庭审是审判中的决定性环节。在庭审中，刑事诉讼各项基本原则得到最为充分的体现，当事人的诉讼权利也得到最为充分的行使。庭审要真正成为审判的决定性环节，就必须防范“庭审以前”以及“庭审以外”的活动架空庭审，使庭审流于形式。(3)庭审应当努力实现集中审理。集中审理原则是指审判程序应尽可能地一气呵成，直到辩论终结均不中断。法庭集中审理使得所有的事实、证据和法律观点能够在庭审中一并提出，以求保证法庭依据当庭审理所获得的新鲜材料形成内心确信，进而作出公正的裁判。正如四中全会《决定》指出的，要“保证庭审在查明事实、认定证据、保证诉权、公正裁判中发挥决定性作用”。
    (三)推进司法体制去地方化影响的改革
    为革除司法地方化的积弊，三中全会《决定》和四中全会《决定》提出两个方面的重大新举措：
    第一，推动司法管辖制度改革。首先，最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件。其次，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地市一级的重大案件。第二，“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”。既然司法权是中央事权，其人财物理应由中央统一管理。司法经费由中央财政单独列支，统一保障，也是世界上绝大多数发达国家的通行做法。可以说，司法权能否独立公正行使，关键之一在于能否摆脱地方财政控制。针对我国的司法经费财政管理体制中的弊端，我们应该建立独立的中央司法预算体制。但是，三中全会《决定》考虑到我国的基本国情，将司法机关的人财物完全由中央统一管理，当前尚有一定困难，本着循序渐进的原则，先将省以下地方人民法院、人民检察院人财物由省一级统一管理。
    (四)探索法官、检察官依法独立办案
    司法权力健康运行，不仅要排除司法机关的外部干扰，同时也要理顺法院、检察院的内部关系，提高法官、检察官的办案主体地位，法院内部要“去行政化”，逐步实现合议庭与法官独立办案。
    要实现合议庭与法官的内部独立，首先必须理顺合议庭与审判委员会的关系，改革审判委员会制度。但现阶段无法彻底取消审判委员会讨论重大案件职责的情况下，审判委员会的改革应当从以下几个方面着手：调整审判委员会成员结构，减少行政领导的比例，增加资深、业务能力强的法官的比例；缩小审委会讨论案件的范围，减少审委会讨论案件的数量；改变审委会讨论和表决规则，将目前的公开表态改变为无记名投票。我们认为，审判组织合议或讨论决定案件应当严格按照平等讨论、民主表决、少数服从多数的机制形成裁判结果。另外应当废止检察长、副检察长参加案件讨论制度。在辩护一方代表没有在场的情况下，同级人民检察院检察长列席审委会会议，不仅违反了现代刑事诉讼中控辩平等对抗原则，也触犯了现代司法中另外一项 “禁止单方接触”的重要原则。
    (五)推进法官、检察官的分类管理
    改革我国目前的法官、检察官管理体制，主要是解决两个问题：一是改变目前法院、检察院的单一行政管理模式。二是实行法官、检察官及辅助人员分类管理制度。最近发布的《人民法院第四个五年改革纲要(2014－2018)》提出，推进法院人员分类管理制度改革，将法院人员分为法官、审判辅助人员和司法行政人员，实行分类管理。对法官实行统一的员额管理，提高法官入职门槛，延长法官任职年限，确保法官主要集中在审判一线。最高人民检察院也采取类似改革措施。与之配套的，则是拓宽司法辅助人员的来源渠道，建立司法辅助人员的正常增补机制，减少法官、检察官事务性工作负担。
    在实行司法人员分类管理的基础上，应当强化法官、检察官的职业保障。司法官员职业保障包括身份保障、薪俸保障和职业行为豁免权。
    (六)统一刑罚执行体制
    我国的刑事执行工作由多个机关分担。这种多元化的刑罚执行体制，随着国家机构职能的调整和社会结构的变迁，逐渐暴露出一些明显的缺陷和问题。第一，现有执行体制的执行机关设置与其主要职能不相符，分工不尽合理，不符合分工负责原则。第二，现有执行体制缺乏必要的制约机制。我们的基本设想是，积极创造条件，逐步地将刑罚执行权统一到司法行政机关。可以考虑在司法部设置执行总局，增强实力，统一负责各类全国性重大案件裁判的执行工作，地方各级司法行政机关设专门的执行局、处、科，同时强化司法部执行总局对地方各级司法行政机关执行部门的垂直领导。
    作者简介：陈光中：司法文明协同创新中心暨中国政法大学诉讼法学研究院教授；魏晓娜：中国人民大学法学院副教授。