王旭：《食品安全法》修改的整体安全观与治理转型

    一、  修法的顶层设计：建构食品治理的整体安全观
    2015年4月24日，全国人大常委会通过了新的《食品安全法》。《食品安全法》的修改是由中国社会现实变化所倒逼，法律的调整也更加体现出国家治理体系在食品安全领域的深刻重构，新的法律只有综合把握中国社会转型基本特点并以此构建食品领域的整体安全观，才能实现食品安全治理体系与治理能力的现代化。
    从不同角度来观察中国食品安全治理的实践，我们会发现这项工作置身于中国已经日益处在一个风险社会、复杂社会、开放社会和多元社会所构成的时代环境中，新的法律正是在这四个基本社会特征基础上建构了一个有关食品安全治理的整体安全观，确保治理体系与治理能力的现代化水平。
    二、  风险社会、底线安全与最严格法律责任
    当代中国正处在第二现代性条件下的风险社会转型的历史阶段。在食品安全方面，中国正经历美国和欧洲在工业化和城镇化过程中由于工业产业布局、食品生产与加工技术污染（农药、化肥、食品添加剂使用）、食品供应链加长等工业文明发展本身造成的食品安全风险传播[1]。同时，由于人口迁徙和社会分工，食品生产者、经营者与消费者日益隔离开来，同时技术的革新也使得食品生产、经营、储运等过程日益专业，工商社会使得人们在陌生环境里就餐等接受食品供给服务的机会增加，整个社会的食品安全信任机制面临巨大挑战，这都使食品风险成为一种“高恐惧的风险”。
    风险社会使得中国的食品安全越来越成为一种底线安全，也就是说由于技术革新与社会发展，人们对于食品安全保障的即刻性、充分性与优先性都提出了最严格的期待，这就必然要求治理要实现“建构最严格的食品安全责任体系与监管体系”这一根本要求：由于人们对于食品每天的刚性需求，因此要求随时予以安全确保；由于社会转型带来的食品高恐慌与零容忍社会心态，人们也要求保障的充分性，对于政府监管和市场秩序有比其他消费品更高的安全期待与标准要求；由于食品风险典型的“民主分布”特征，任何人都无法完全豁免此种风险的侵扰，因此食品安全又成为人们要求优先实现的一种基础性价值。
    新的法律花费了大量笔墨来构建一个最完善的问责体系，从目前的情况来看，这个体系着力于实现三个结合：
    （1）民事责任、刑事责任与行政责任相结合
    在民事责任上建立首负责任制，要求接到消费者赔偿请求的生产经营者应当先行赔付，不得推诿；同时完善了消费者在法定情形下可以要求惩罚性赔偿金制度；在行政责任上提高罚款的幅度，增加了人身自由的处罚；在刑事责任：分别规定生产经营者、监管人员、检验人员等主体有违法行为构成犯罪的，依法追究刑事责任。同时也尝试建立了行政责任与刑事责任的双向转化程序。食药部门对于涉嫌犯罪的人必须经过初步证据判断后交由公安机关追究刑事责任；对于不构成犯罪的人公安机关也有义务将案件移交食品监管部门追究其行政责任。
    （2）财产罚、资格罚与声誉罚相结合
    法律突破了追究责任就是罚款的传统窠臼，引入了资格罚、声誉罚等多元处罚机制。例如：对因食品安全违法行为受到刑事处罚或者出具虚假检验报告受到开除处分的食品检验机构人员，规定终身禁止从事食品检验工作；又如国家建立统一的食品企业黑名单制度，将有违食品安全法律、法规，出现食品安全事故的企业予以统一曝光，以求建立多元的处罚机制，从多个方面加大违法者的违法成本。
    （3）企业责任、政府责任与第三方机构责任相结合
    法律尤其注意加大地方政府负总责的力度。例如完善了食品安全事故处理的基本程序，增设、细化、丰富了地方政府主要负责人应当引咎辞职的情形；设置监管“高压线”，对有瞒报、谎报重大食品安全事故等三种行为的，直接给予开除处分；对认证机构、检验机构、鉴定机构及其人员的违法行为进行处罚和追责，等等。
    三、  复杂社会、枢纽安全与统一高效权威的监管体制
    中国食品安全治理正面对食品产业复杂性的巨大特点，它使得中国食品安全成为一种枢纽安全。这尤其表现在：第一，从食品安全的环节看，生产环境中的重金属、工业化学品污染；生产过程的农药残留、添加剂、抗生素使用；销售过程的假冒产品；储运服务环节的过期、污染，这是一个多重社会组织互相作用、互相影响的环节，不安全因素在每一个环节都存在；第二，从食品产业的发展来看，中国的食品产业布局极为不平衡，无论是食品种类和地理来源，还是不同区域农业与畜牧业生产的集约化、产业化程度，还是城乡不同的食品加工方法、饮食习惯和偏好，都有巨大的差异，可以说呈现出一种时空压缩、各种程度与规模的产业交织并存，不同的人群需要不同加以保护的特殊图景[2]，例如我们现在更多关注的是消费者的食品安全，但食品产业工人，尤其是中国农村出现的新兴农业工人组织群体，他们在食品产业链条中往往处于职业暴露高风险、但既有法律政策没有有效保障的环节，这种复杂性给《食品安全法》统一治理带来极大成本；第三，中国信息高速路时代的到来虽然提高了食品风险交流的效率，但也使得信息种类、数量越加复杂，从而有效的风险评估与风险管理也需要支付出更多判断的社会成本。
    在上述条件下，中国的食品安全也成为一种枢纽安全，这种安全处在多个组织、多个安全领域的交叉地带，它必然要求治理要坚持和实现“统一高效权威的监管体制”，防止由于产业链条的复杂而带来监管空隙，并强调建立“全程监管与可追溯体系”将治理覆盖到整个食品产业，新的法律对于全过程监管以确保复杂社会的食品安全不留监管死角，也设计了相当多新的规制工具。例如着重应急能力提升，细化了食品安全事故应急预案应当对食品安全事故分级、事故处置组织指挥体系与职责、预防预警机制、处置程序、应急保障措施等作出规定。明确风险分级管理，县级以上人民政府食品药品监督管理、质量监督部门根据食品安全风险监测、风险评估结果和食品安全状况等实施风险分级管理。这是对于传统粗放型和应付型的风险监测很好的改良与提升。同时也必将促进风险评估、管理和交流的联动效果。
    四、  开放社会、共建安全与社会共治
    复杂社会既具有很大的异质性，但往往也建立在纵向的不平等性日益消解，政府与社会严格恪守各自边界，民主的规则和组织方式健全基础上，这根源于复杂社会中政府不具有更多的权威和专业优势，要向社会学习，充分吸收社会本身的诉求和信息才能转化为国家的政策与法律。
    对于中国来说，食品安全治理要采取一种合作规制的思路，还有一个重要现实原因：中国政府监管力量的普遍不足。缺乏专业的执法人员、检测和分析的设备等是困扰中国食品监管的顽疾。同时中央与地方食品监管部门财权、事权与责任的高度不匹配也加剧了基层监管的难度。同时，中国食品产业链条的发展不平衡，也必须使得政府与社会、企业要进行合作，才能实现监管的灵敏和有效。最近刚刚发生的上海福喜公司事件正是依靠社会媒体的暗访行动积极反馈信息给政府，才有效对该肉类供应商进行行政处罚的典型。
    正是认识到食品安全在一个开放社会只能是一种“共建安全”，必须依靠政府、社会与市场合作规制才能实现治理效果，因此新法确立了“社会共治”的根本治理思路。
    例如，新法规定县级以上人民政府食品药品监督管理、质量监督等部门应当公布本部门的电子邮件地址或者电话，接受咨询、投诉、举报。对查证属实的举报，给予举报人奖励。将来更可以在此基础上设计更为全面的国家食品安全奖励制度，对于在风险预防、技术开发、产业政策的智库研究等方面做出贡献的予以奖励。又如，新法规定国家鼓励建立食品安全责任保险制度，真正调动社会本身的修复和救济功能转移相关风险，减轻政府的责任与负担，应该说这个制度非常好的体现了现代社会的社会成员自我服务、自我负责和自我保障的治理本质。
    五、  多元社会、内生安全与企业第一责任
    风险社会与复杂社会的来临，也使得现代社会越来越成为一种多元社会或必须追求多中心的治理才能有效协调不同部分的组织体。从这个观点出发，中国的食品安全治理必须建立“企业第一责任人”的根本规则，政府与社会不但要建立起合作规制，而且各种社会主体，尤其是企业必须建立起自我规制体系，这既是缓解政府治理能力不足的关键，也是食品安全的治本之策。
    例如，法律规定，企业建立从原料验收、生产加工、出产储存保管的食品安全保障体系及全过程的质量控制体系。同时鼓励食品生产经营企业采用信息化手段建立食品追溯体系。保证从农田到餐桌的质量控制。建立生产企业的全过程记录，食品原料、食品添加剂、食品相关产品进货查验与出产检验记录制度。
    又如，法律还设计了食品不符合食品安全标准或者有证据证明可能危害人体健康的，食品生产者应当对召回的食品采取补救、无害化处理、销毁等措施，防止其再次流入市场。这里的进步在于将结果责任修改为危险责任，更进一步加大了企业的自我规制力度。
    综上，正因为中国当代处在风险社会、复杂社会、开放社会与多元社会，因此食品安全治理必须建立起以强化严厉追责为后盾的底线安全、以设计全程监管为目标的枢纽安全、以提供社会共治为动力的共建安全和以落实企业第一责任为关键的内生安全。这就是贯穿于食品安全国家治理内在逻辑的整体安全观，它也是我们理解新法律的关键。
    【观点论】
    在中国人民大学法学院食品安全治理协同创新中心举行“食品安全治理体系研讨会”上，王旭副教授就食品安全治理现代化的问题进行了全面的剖析。他认为，安全是国家价值体系中的底线价值，而食品安全是安全的底线价值。食品安全治理必须率先实现现代化，这关乎人民安居乐业能否实现，关乎社会稳定。
    ——选自王旭在“食品安全治理体系研讨会”上的发言。
    中国人民大学法学院副教授王旭仔细研究了修订草案，他发现，关于责任主体，这次修法比以往扩大了3倍，从过去的10 条增加到30 条，从生产经营者到政府部门，到其他社会组织，以及网络交易平台等，全部纳入惩处体系；在追责力度和追责方法上，不仅大幅提升了处罚力度，追责方式也从传统的罚款，延伸为配套的架构设置，有财产罚、人身罚和资格罚，如“因食品安全犯罪被判处有期徒刑以上刑罚的，终身不得从事食品生产经营的管理
    工作”。王旭说，对不同的违法行为，配以不同的责任追究方式，同样体现了目前最严格、最丰富的追责形式。按照草案规定，如果消费者受到食品安全损害，既可以向生产者提出追责，也可以向经营者提出追责，草案规定了首付责任制原则。也就是说，消费者可以任意向一方提出赔偿要求，而被索赔方必须赔付，这样可以有效避免责任者之间的相互推诿。“这样的规定是为了法律的适用不留死角，能够让责任落地。”王旭说，这些法律规定都贯穿了“最严”的法制精神。
    ——选自王旭在解读《食品安全法（修订草案）》中的发言。
    中国人民大学法学院副教授王旭认为，京东、淘宝等平台严格来讲不符合第一百三十八条中的“经营者”或者“生产者”的概念。“首先它肯定不是生产食品的，另外它只是为交易提供了一个平台，不是经营主体或从事直接的经营行为。”王旭进一步明确，如果通过微信进行的交易发生问题，微信无需担责。经营者或者交易平台，他应该有一种平台的持续性，这个平台固定的在一定时间内，就是为另外两个人进行食品交易搭建的一个机制。这和偶发性是有区别的，偶发性可能基于朋友关系、信任关系、情谊关系。偶发的民事交易，法律是不会去调整的。
    ——选自王旭在解读“网络食品交易第三方平台的责任界定”中的发言。
    法律应合理构建一个以政府、企业和社会为共同治理主体，多种治理手段配合使用的食品安全治理体系。在这个体系中每一个主体都应该提高相应的能力要素，克服多重失灵，要防止过分依赖政府监管而忽视企业自我规制与社会协同参与的单线思维。与此同时，每一个主体的能力软肋要着力突破，例如政府监管的体制必须理顺，做到无缝对接；地方政府负总责必须要有相应问责机制，也要有相应的人、财、物、技术等能力要素保障；企业必须用制度来加以约束，应该建立一系列以义务和责任为内核的自我规制机制，诸如追溯制度、登记检查制度等要做到没有漏洞；社会协同治理则重点要设计加强参与和参入能力的制度建设要素。食品安全法的修订还必须强调综合性，防止单一思维，在食品安全治理手段与方式上，财产罚、能力罚、自由罚要相结合，处罚与激励要相结合，事前许可、事中监督、事后追责要相结合等等，打出组合拳，提高法律制度的内在配合性，提高绩效。
    ——选自王旭在《中华人民共和国食品安全法（修订草案送审稿）》意见专题座谈会上的发言。
    作者简介：王旭，食品安全治理协同创新中心研究员、中国人民大学法学院副教授，参与《食品安全法》、《食品安全法实施条例》等修改。
    文章来源：载于《中国食品安全报》2015年4月25日，B2版。