高铭暄、孙晓：论国家政治决策与刑法的变革

    【摘要】国家政治决策和刑法的变革问题是一个既关涉政治,又关涉法律,特别是刑法的问题;是一个既宏观又微观的问题。深入考察国家政治决策和刑法变革关系发展的历史,认真分析现实中两者关系存在的问题,展望未来两者关系发展之趋势,以求裨益于我国政治之发展和刑法的进步,是一件非常有意义的事情。
    【关键词】国家政治；决策；刑法
    一、历史回顾:国家政治决策与刑法变革关系之曲折历程
    新中国成立前夕,中共中央于1949年2月22日发布了《关于废除国民党的六法全书和确定解放区司法原则的指示》,指出:“国民党的六法全书应该废除。人民的司法工作,不能再以国民党的六法全书为依据,而应该以人民的新的法律作依据。”从此,新中国的刑法变革便开始了它曲折的历程。
    (一)建国初期(1949 - 1956年) :国家的一些政治决策转化为刑法
    1949年10月1日,中华人民共和国宣布成立,标志着中国的政权建设和法制建设进入了一个新的历史时期。新中国建立后,最初几年的主要任务,是有步骤地为实现从新民主主义到社会主义的转变而创造条件,没收官僚资本的企业并把它改造成为社会主义国营企业,统一财政,稳定物价,迅速恢复和发展国民经济,完成新解放地区的土地改革,镇压反革命活动,开展反贪污、反浪费、反官僚主义的“三反”运动,以及打退资产阶级进攻的反行贿、反偷税漏税、反盗窃国家资财、反偷工减料、反盗窃国家经济情报的“五反”运动。[1]这些政治运动和政治决策,催生了一批单行刑法和一些附属刑法规范。运用这些刑法武器,有效地保证并推动了各项政治运动的开展和政治决策的贯彻实施。
    在镇压反革命活动中,中央人民政府政务院、最高人民法院于1950年7月23日联合发布了《关于镇压反革命活动的指示》,对镇压反革命的基本方针、反革命犯罪及其处罚作出了规定。[2]这是建国初期处理反革命案件的主要法律根据。1951年2月20日中央人民政府委员会通过了《中华人民共和国惩治反革命条例》,该条例全文共有21条,对反革命罪的基本概念、具体罪名、相应的刑罚、从宽处理的情节、数罪并罚的原则、溯及既往原则以及类推制度等作了规定。
    为了在全国范围内完成土地改革的任务,防止不法地主的破坏活动,为给惩治不法地主的犯罪活动提供量刑的规格和标准,新中国成立前后,实行土地改革的各大行政区的军政委员会先后颁发了惩治不法地主的单行条例,各地人民法庭依照这些规定,审理了一批破坏土地改革的不法地主案件,有力地保障了土地改革的顺利实施。
    在“三反”运动中,为惩治贪污分子提供法律依据,中央人民政府委员会于1952年4月21日公布施行了《中华人民共和国惩治贪污条例》,对贪污罪的概念、惩治贪污犯罪的政策原则、刑罚、法定情节等作了规定。[3]
    1956年11 月16日,为了给残余的反革命分子悔罪自新的机会,进一步孤立和肃清残余的反革命分子,动员一切可能动员的力量参加社会主义建设,全国人大常委会颁布了《关于宽大处理和安置城市残余反革命分子的决定》; [4]同日,全国人大常委会还公布了《关于对反革命分子的管制一律由人民法院判决的决定》,该决定对管制的判决和执行作了统一规定。[5] 除此之外,我国还颁布了其他包含刑事罚则的非刑事法律, 例如,《消防监督条例》、《爆炸物品管理规则》和《中华人民共和国国境卫生检疫条例》等。[6]
    总体而言,这一时期,国家的政治决策推动了刑法立法和刑法变革,而刑法立法与刑法变革保障了国家政治决策的顺利贯彻实施,国家的政治决策和刑法变革之间基本上处于良性的互动关系之中。
    (二) 1957 - 1977年:国家政治决策代替刑法变革
    自1958年以后,刑法立法和刑法变革受到了削弱,除了几个特赦令外,没有颁布单行刑法,即使在颁布的非刑事法律中,也极少包含刑法规范。
    1966年以后,文化大革命的疾风骤雨,使中国的法制建设遭受了灭顶之灾。一时间,非法拘禁,私刑泛滥,林彪、江青反革命集团的倒行逆施,制造了大量的冤假错案。文化大革命结束以后,由于党中央高层的个别领导人坚持错误的路线方针,因此,在一段时间里,中国社会主义道路何去何从,尚处于困惑阶段。在这一阶段,国家立法机关没有颁布单行刑法规范, [7]刑法的变革无从谈起。
    卢建平教授从政策与刑法关系的角度对这一时期进行了回顾,认为由于当时我们党对法律、法治的认识局限和制度缺陷,建国初期那种“通过法律的统治”的努力很快就直接被党的政策甚或个人的命令所取代,从而走上了“通过政策的统治”或“通过运动的统治”之路。[8] 我们认为,这一判断是实事求是的。具体到国家政治决策和刑法变革的关系这一问题,可以认为,这一时期,国家的政治决策不再通过法律,包括刑法的变革去实施,而是本身代替了法律,可以想见,失去了法律的保障,国家的政治决策是难以得到正确的贯彻实施的。
    总体而言,这一时期,国家政治决策和刑法变革处于一种不正常的关系之中。受左倾思想的干扰,国家的一些政治决策不能顺应时代的潮流,而国家的政治决策的贯彻实施更是撤去了法律(包括刑法)这一有力的屏障。国家和民族的灾难成为必然。历史的教训是深刻的。
    (三) 1978年至今:国家政治决策与刑法变革良性关系的逐步回归
    1978年12月,中国共产党召开了具有历史意义的十一届三中全会,会议明确指出:“为了保障人民民主,必须加强社会主义法制,使民主制度化、法律化,使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威,做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。”[9]三中全会的精神,对于刑法变革无疑是极重要的指导和强有力的推动。1979年7月1日新中国第一部《刑法》获得五届全国人大二次会议的一致通过,中国1979年《刑法》宣告诞生。这也是中华人民共和国成立近三十年第一次有了《刑法》。这不仅是新中国刑法史上的里程碑,同样也是新中国国家政治决策与刑法变革关系史的里程碑。从整体上说,1979年《刑法》确是一部保护人民、惩罚犯罪、维护社会秩序、保障改革开放和现代化建设的有力武器。但是,由于受当时历史条件和立法经验的限制,这部《刑法》不论在体系结构、规范内容还是在立法技术上,都还存在一些缺陷。为此,自1981年至1997年新《刑法》通过前,全国人大常委会先后通过了24部单行刑法,并在107部非刑事法律中设置附属刑法规范,对1979年《刑法》做了多方面的修正完善,直至更为完善的1997 年《刑法》的通过实施。
    然而,国家政治决策与刑法变革的关系在此后的发展并不是一帆风顺的。特别是在“严打”期间,违背法律精神,强行推行政治决策的现象并不罕见。
    进入21世纪以后,依法治国、执法为民、以人为本的呼声日益高涨,法治文明不断发展,贯彻落实科学发展观,构建和谐社会成为时代的主旋律。2004年9月,中共十六届四中全会第一次把建设“和谐社会”放到与经济建设、政治建设和文化建设同等突出的位置,构建“和谐社会”已成为执政党社会建设的新理念,也成为在转型时期整合社会各种矛盾的新思路。[10]这些顺应时代潮流的国家政治决策,必将对刑法的变革,对国家政治决策与刑法变革之良性互动关系起到极大的推动作用。
    总体而言,这一时期,尽管有过曲折,但国家政治决策与刑法变革的良性互动关系逐步回复和确立,国家日益昌盛,刑事法治日益发展。
    回顾新中国国家政治决策与刑法变革关系之曲折历程,笔者感触良多。历史的经验告诉我们:国家的政治决策是国家顺应时代发展而作出的国家发展的宏观战略决策,它必然推动包括刑法在内的一系列方面的变革。政治决策是否顺应了时代的发展,政治决策是否良好,对刑法的变革至关重要;而政治决策是否依法(包括通过刑法变革)而推动,也即国家政治决策是否在宪法和法律的框架下去贯彻实施,是国家政治决策能否顺利贯彻实施的关键所在。
    二、现实分析:国家政治决策与刑法变革之关系中的问题
    (一)国家政治决策的科学化、民主化需进一步加强
    正确的国家政治决策是国家沿着正确方向发展的基础,也是刑法变革的前提。党的十六大报告全面阐述了政治建设和政治体制改革的主要任务,提出要改革和完善决策机制,提出:“正确决策是各项工作成功的重要前提”,必须积极“推进决策科学化民主化”。各级决策机关要通过建立一系列制度规范来保证科学决策,“防止决策的随意性”。而正确的政治决策离不开决策的科学化、民主化。我们的国家政治决策的科学化、民主化已经取得了巨大的进步,但与时代的发展和要求之间还存在着差距。现实中还存在着一些非民主、非科学的决策。有的地方和部门的个别领导们的“拍脑瓜”决策,由于缺乏民主基础和科学依据,有时尽管出发点是好的,但是,由于它背离人民长远利益和违反科学规律,由于它的随意性和盲目性,在经济上造成了无法挽回的损失,在政治上给党的形象抹黑,直接动摇党的威望和群众的信赖。[11]为此,须进一步加强国家政治决策的科学化、民主化,以构筑刑法变革的稳固前提。
    (二)刑法立法和刑事司法尚需进一步完善和改进
    正确的国家政治决策推动下的刑法变革,应该在相对完善的刑法立法和刑事司法的基础上展开。而目前的刑法立法和司法中还存在许多问题。就“刑法”立法而言,刑法的基本原则还未得到深入的贯彻,有部分条文的设计并不符合罪刑法定原则的要求,而这极大地妨碍了罪刑法定原则在司法实践中的落实,甚至蕴含着从根本上动摇罪刑法定原则的危险。如某些犯罪具体构成要件的设计存在着结构性缺损,从而在现行《刑法》中留下了无法妥当处理的“规范真空地带”,例如现行《刑法》仅仅把劫持航空器或者汽车的行为作为犯罪加以规定,而对实践中可能出现的劫持火车的行为却没有规定;罪名还未立法化;犯罪圈的划定还不尽合理;某些犯罪法定刑的配置缺乏合理性;现行《刑法》在相当一部分具体犯罪罪状特征的描述上,存在着用语模糊不清的缺陷;刑罚之明确性方面也有许多不足。一些具体的制度,如单位犯罪制度(如国家机关作为单位犯罪主体的问题) 、未成年人犯罪特殊处遇制度、正当行为制度尚需完善,还有刑种和刑罚结构的调整完善问题、死刑条款过多的问题、保安处分制度之建构问题, [12]等等。这些问题需要我们在以后的刑法立法工作中研究解决。
    刑事司法中也存在诸多问题,如刑事司法不公正而引起当事人不满、不服,甚至引起群体性事件;违反现代刑事司法文明的刑讯逼供、轻信口供等现象还大量存在。这些现象,严重阻碍了现代刑事司法的文明进步,也动摇了刑法进一步变革的基础。
    (三)国家政治决策推动刑法变革的主动性需进一步增强
    从根本上讲,刑法的变革离不开国家政治决策的推动。在推动刑法变革方面,国家政治决策的推动力有着广阔的发挥空间。国家应通过政治决策而积极地、主动地推动刑法的变革。比如,在签署、批准国际公约之后,如何在国内刑法立法方面加以体现;又比如,在死刑的严格限制和部分废止方面,赦免制度的构建等等方面,都有大量工作可做。国家政治领导人的审时度势、果敢、睿智,将在政治决策推动刑法的变革中起到至关重要的作用。
    三、未来展望:国家政治决策与刑法变革之良性互动
    在未来的国家政治决策与刑法变革之关系中,我们必须使两者处于良性的互动关系之中,即是说,通过科学化、民主化的程序制定出符合时代和国际潮流、符合国家发展方向的政治决策,以此推动刑法的变革,并通过刑法的变革,使正确的国家政治决策得到有力的贯彻实施。
    (一)国家政治决策的科学化、民主化
    要健全民主制度,丰富民主形式,拓宽民主渠道,依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。推进决策科学化、民主化,完善决策信息和智力支持系统,增强决策透明度和公众参与度,在制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见, [13]这已成为执政党的一项政治宣言和政治决策。国家政治决策必须科学化、民主化,发挥普通民众和专家学者在国家政治决策中的作用,构建科学化、民主化的国家政治决策程序,从而为刑法变革铺设良好的前提条件。
    (二)科学的刑法、和谐的刑法、人本的刑法
    笔者认为,未来呈现于我们眼前的国家政治决策推动下的刑法变革的成果应是科学的刑法、和谐的刑法、人本的刑法。
    1. 科学的刑法
    科学发展观指导下的刑法首先应是科学的。为此,我们须在刑法的科学性上下功夫。要追求刑法立法的科学性,要使刑法立法既具有现实性,又具有前瞻性;既具有概括性,又具有精密性;既具有传统性,又具有时代性;既具有民族性,又具有世界性;使我们的刑法立法成为世界各国刑法立法中的一道亮丽的风景线,一个可资借鉴的楷模。要顺应现代刑事司法文明的发展趋向,构筑即能够充分保障人权,又能够保护社会的现代刑事司法制度。科学发展观,第一要义是发展,为此,我们不能满足现状,实践永无止境,创新永无止境。要坚持解放思想、实事求是、与时俱进,勇于变革、勇于创新,永不僵化、永不停滞,[14]要不断进行刑法的变革,以时不我待之精神,审时度势,密切关注国家的政治、经济和社会的发展趋向,顺应世界文明发展的潮流,适应国际社会的要求,对刑法进行稳妥而又积极的变革。当然,前文已述,刑法的变革需要国家政治决策的主动性、积极性,但不可否认,刑法变革自身也有一个积极性和主动性的问题。我们要以更为积极、更为主动的姿态去推动刑法自身的变革,这是国家政治决策得到深入贯彻实施的保障,也是我们刑法学者义不容辞的使命。
    2. 和谐的刑法
    胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出,既要通过发展增加社会物质财富、不断改善人民生活,又要通过发展保障社会公平正义、不断促进社会和谐。要按照民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的总要求和共同建设、共同享有的原则,着力解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题,努力形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的局面,为发展提供良好的社会环境。和谐社会的构建离不开也必然要求和谐的刑法。在笔者看来,和谐首先意味着平衡、协调,因此,和谐的刑法首先应是公平的、公正的、正义的刑法。不公正的刑法是不得人心或者说是难以深入人的心灵深处的刑法,因而也就不会是和谐的刑法。和谐还意味着内敛、比例和尺度,因而须有刑法有限论的观念,刑法应具有谦抑精神。和谐还意味着事物各个部分本身的协调和各个部分相互之间的协调,因而,和谐的刑法要求有适中的犯罪圈;要求适度的刑罚化;要求协调的刑罚结构和体系;要求健全的保安处分制度;要求人权保障和社会保护之刑法机能的协调;要求注重环境犯罪,以求人与自然之和谐;要求关注区域刑法,以求中国各法域之间的和谐;要求关注外国刑法和国际刑法,以求中国与国际社会之和谐。刑法必须在上述诸方面做出深刻的变革。和谐社会的理念或曰政治决策,必将在未来的刑法变革和和谐刑法中得以充分体现和诠释。
    3. 人本的刑法
    科学发展观的核心是以人为本。必须坚持以人为本,全心全意为人民服务是党的根本宗旨,党的一切奋斗和工作都是为了造福人民。要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点,尊重人民主体地位,发挥人民首创精神,保障人民各项权益,走共同富裕道路,促进人的全面发展,做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。[15]这是对以人为本理念或曰决策的深刻而具体的阐释。以人为本要求人本的刑法。人本的刑法要求刑法关注民生,关注百姓疾苦,要求将刑法保护人权这一现代刑法的永恒机能始终放在重要的位置。要构筑能够切实保障人权的现代刑事法制度。司法工作人员要秉持正义和司法为民的理念,在刑事立案、侦察、起诉、审判、执行诸环节真正关注、关怀刑事侵害人和被害人。总之,我们的刑法立法、刑事司法既要合法,又要符合人性、常理。违反人性和常理,不符合人本的刑法立法和刑事司法绝不是优良的刑法和司法,是刑法变革的必然对象。
    (三)符合中国国情而又走向世界的刑法
    笔者还认为,科学的刑法、和谐的刑法、人本的刑法,最终应该是既符合中国国情而又能够走向世界的刑法。这应是我们衡量由国家政治决策推动以及刑法自身积极变革所共同取得的刑法变革之成果的最终标准,应使我们的刑法成为世界了解中国的一个窗口,使我们的刑法成为中国与世界对话沟通的一个广阔的平台。我们的刑法变革应立足中国土壤而又走在世界的前列。而这样的刑法变革和这样的刑法,又最终能够有力推动国家政治决策的贯彻实施。
    结语
    国家政治决策与刑法变革之关系问题既是一个政治问题,也是一个刑法问题。国家政治决策与刑法变革关系之历史告诉我们,两者必须要处于良性的互动关系之中。现实中两者关系存在的问题也使我们倍感协调两者关系的重要性和迫切性。国家政治决策要科学化、民主化,通过科学化、民主化的程序制定出符合时代和国际潮流、符合国家发展方向的政治决策,以此推动刑法的变革,使刑法成为科学的刑法、和谐的刑法、人本的刑法,最终是符合中国国情而又能够走向世界的刑法,从而使正确的国家政治决策得到有力的贯彻实施。
    【注释】
    [1]参见高铭暄、赵秉志:《中国刑法立法之演进》,法律出版社2007年版,第31页。
    [2]参见中共中央文献研究室编:《建国以来重要文献选编(第1册) 》,中央文献出版社1992年版,第358 - 360页。
    [3]高铭暄、赵秉志:《新中国刑法立法文献资料总览》(上册) ,中国人民公安大学出版社1998年版,第108 - 111页。
    [4]高铭暄、赵秉志:《新中国刑法立法文献资料总览》(上册) ,中国人民公安大学出版社1998年版,第121页。
    [5]高铭暄、赵秉志:《新中国刑法立法文献资料总览》(上册) ,中国人民公安大学出版社1998年版,第123页以下。
    [6]高铭暄、赵秉志:《中国刑法立法之演进》,法律出版社2007年版,第37页。
    [7]高铭暄、赵秉志:《中国刑法立法之演进》,法律出版社2007年版,第37 - 38页。
    [8]卢建平:《新中国刑事政策与刑法关系的历史演变》,载赵秉志、郎胜主编:《和谐社会与中国现代刑法建设》,北京大学出版社2007年版,第230页。
    [9]《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报》,人民日报出版社1978年版,第12页。
    [10]卢建平:《新中国刑事政策与刑法关系的历史演变》,载赵秉志、郎胜主编:《和谐社会与中国现代刑法建设》,北京大学出版社2007年版,第237 - 238页。
    [11]参见杨云山:《论决策的科学化与民主化》,资料来源: http: / / theory. peop le. com. cn /GB /40537 /4845174. html,访问日期: 2008年7月12日。
    [12]高铭暄、赵秉志:《中国刑法立法之演进》,法律出版社2007年版,第37 - 38页。
    [13]参见胡锦涛:《在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》。
    [14]参见胡锦涛:《在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》。
    [15]参见胡锦涛:《在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》。