刘馨宇：党政机构合并背景下的预算问题研究
刘馨宇摘要: 2018年进行的党和国家机构改革对我国现行预算制度提出了新的挑战，现行预算制度无法适应机构改革的新情况。党政合并后的新机构属于党的机构体系，不再属于政府机构体系，而现行预算制度的约束主体是政府，无法约束合并后的新机构。由于预算完整性和新机构职能的公共性等原因，新机构应当受到国家法律组成的预算制度的约束，预算制度需要配合机构改革进行调整，党内法规不应成为新机构预算行为的规范来源。机构改革强调党的领导是上层领导，并不影响人大预算职权的具体执行，虽然新机构属于党的机构，但由于其参与行政活动，行使国家权力，使用国家财政经费，故仍需接受人大的预算审查监督。
关键词: 机构合并 党政机构改革 预算 党的领导
2018年3月起，党和国家机构进行了一次大规模的深化改革。本次改革主要涉及党的机构与职责相近的国家机构合并设立或者合署办公，强化党对一切事务的领导。跨体系的大范围机构合并意味着党正在广泛进入传统的行政管理领域，党的管理由政治、思想、组织等党内事务领域扩展到党外领域，国家权力行使方式发生重大变革。在预算方面，面对前所未有的大范围跨体系机构合并，预算相关法律是否仍充分且适当？如何理解党的领导与人大行使预算职权的关系？合并后的新机构属于党的机构，人大可否对党的机构行使预算审查监督权？这些问题无疑对我国预算制度适应机构改革提出了新的挑战。
一、党政机构改革的背景
此次党政机构改革是我国改革开放以来的第八次机构改革，也是规模最大、程度最深的一次机构改革。[1]2017年4月，中共中央印发《中国共产党工作机关条例（试行）》，第一次提出了党与国家机关合并合署的改革思路。该《条例》第五条第二款规定“根据工作需要，党的工作机关可以与职责相近的国家机关等合并设立或者合署办公。”经历近一年的筹划与部署，2018年2月，党的十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》（以下简称《决定》）和《深化党和国家机构改革方案》（以下简称《方案》），并把《方案》的部分内容按照法定程序提交第十三届全国人大一次会议审议。2018年3月，第十三届全国人大一次会议通过《关于国务院机构改革方案的决定》。至此，本次机构改革方案全部确定。
根据《决定》，深化党和国家机构改革的首要任务是“加强党对各领域各方面工作领导”。在具体机构改革方案上，不同于以往集中于行政体系内部的大部制改革思路，这次党政机构改革的重要特点之一是党的机构与国家机构的跨体系合并设立与合署办公，目的是整合优化力量和资源，发挥综合效益，防止机构重叠、职能重复、工作重合。虽然本次改革也涉及党、政府、人大、政协、团体组织等各自内部的组建、重组、整合等变化，但上述系统内部的机构改革对预算制度影响不大，因此本文暂不考虑这些机构系统内部的改革。
根据《方案》，此次机构改革涉及党和政府机构（或政府机构的部分职能）合署与合并的具体情况又不尽相同。合署办公是指两个或两个以上机构由于职能相近或密切相关而在同一地点办公，双方在一些职能职责、内设机构、人员编制上仍保持相对的独立。[2]但合署办公不同于联合办公，后者只是将不同机构的办公空间物理整合，[3]而合署的两个机构的人员和资源可在上级统一指挥调度下视工作需要而灵活运用。本次机构改革涉及跨体系合署办公的情况主要是中央纪律检查委员会与国家监察委员会合署办公，而后者吸收了原国务院监察部、原国家预防腐败局和最高人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等反腐败相关职责。
合并设立是指两个或两个以上机构的职责进行重组、整合，组成了一个新的机构。合并设立为一个机构后，又视合并程度分为“两块牌子”“保留牌子”“加挂牌子”三种情况。[4]本次机构改革中跨体系的党政机构合并形式均为政府机构（职能）并入党的机构，合并后，这些政府机构（职能）不再属于国务院的管理范围，而由党中央直接进行管理。[5]归入党中央管理的原政府机构（职能）包括国家公务员局、国家宗教事务局、国务院侨务办公室、国家新闻出版广电总局的新闻出版管理职责和电影管理职责、国务院台湾事务办公室、国家互联网信息办公室、国家档案局、国家保密局、国家密码管理局、国家民族事务委员会、国家行政学院等。大范围的跨体系党政机构合并改变了我国较长时间以来党政分开的权力运行格局，也对法律法规等配套制度的衔接提出了新的要求。
在机构改革前，长期以来中纪委一直与国务院监察部合署办公，我国在纪检监察方面跨体系合署办公已经积累了较丰富的经验。不同于党政机构合并改革的创新之处在于跨体系的机构合并，中纪委与监察委合署办公改革的创新在于监察委的设立，而不是合署办公的形式本身。改革的重点不同，对预算制度的影响也因而不同。不同于机构合并，合署办公的各机构仍保持一定的独立性，2018年前，监察部一直作为独立的预算单位编制部门预算，不与中纪委混同。[6]机构改革后，虽然与中纪委合署办公的单位不再是行政机构，但国家监察委在预算方面完全可以参考之前监察部与中纪委合署时的经验，在预算层面划分清楚与中纪委的界限，作为独立的中央预算单位编制预算。因此，中纪委与国家监察委的合署办公对原预算结构影响不大，本文主要分析机构合并改革对预算制度的影响。
二、党政机构合并对当前预算制度的影响
（一）预算制度的内涵
我国预算制度指的是《预算法》《各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）以及预算相关的行政法规、部门规章等规范性文件共同构成的预算规范制度。受新中国建立后较长时间内实行计划经济的影响，我国进入现代预算阶段较晚，[7]预算领域立法尚不健全，预算专门法律仅有一部规范预算整体情况的《预算法》，而《监督法》是规范各级人大常委会行使监督职权的法律，预算监督仅是其中的部分内容。在具体的预算编制、审批、执行、调整、监督等方面均没有专门立法，当前我国预算制度的具体规范往往以行政法规、部门规章等形式作出。需要明确的是，这些行政法规和部门规章是立法授权行政制定的，在立法条件具备时，需要将具体预算规定的制定权收归立法机关。《立法法》第八条规定税收和财政基本制度只能制定法律；第九条规定立法机关可以授权国务院根据实际需要，对第八条规定的事项中尚未制定法律的部分事项制定行政法规；第十一条规定经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由立法机关及时制定法律，相应授权终止。预算制度属于财政基本制度中的重要内容，本应当由狭义法律规定，迫于立法资源不足等现实情况授权行政机关制定的预算法规、规章等只是《预算法》的细化，不得超越，更不得违背《预算法》。因此，《预算法》是预算制度的中心，全国人大作为《预算法》的制定机关，在预算体系中发挥着核心作用。
（二）机构合并背景下预算制度面临的挑战
除监察部和国家预防腐败局被监察委吸收后与中纪委合署办公外，本次改革跨党、政两系统的情况均为党政机构的合并，对外仍沿用原政府机构名称并不代表原政府机构仍参与新机构的管理，保留牌子、加挂牌子等处理方式只是为了改革的过渡，对外办公，应诉以及参与国际事务的便利。[8]无论对外的牌子如何，涉及党政机构合并的原政府机构（职能）均被党的机构吸收成为党的机构职能，不再属于政府机构体系。此外，根据2017年《中国共产党工作机关条例（试行）》，“党政机构合并合署后由党委主管”，由此可以推测，如果未来有更多政府机构与党的机构合并，方式也将与本次合并改革类似，由党的机构吸收政府机构，原政府机构职能由党的机构承担，而非将党的机构职能并入政府机构由政府主管。这样的机构改革模式对我国以《预算法》为核心的现行预算制度提出了新的挑战。根据我国现行《预算法》，预算制度的约束对象是政府，《预算法》第１条明确规定：“为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，根据宪法，制定本法”，第四条第二款也规定：“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”。[9]如果从字面理解，党政合并后的新机构（以下简称为“新机构”）属于党的机构体系，不再属于政府体系，那么新机构将不受《预算法》的约束。
作为预算制度的核心，《预算法》在党政机构改革背景下面临的问题必须分析清楚并恰当解决。党政机构合并改革与现行《预算法》关于调整主体的规定有所冲突，而冲突的核心问题在于新机构是否仍受预算制度约束尚不明确。如果新机构仍需受到预算制度约束，那么需要对现行预算制度进行修改或者作出合理解释；如果新机构不需受预算制度约束，那么相应的理论和现实依据是什么？
三、党政合并后的新机构应受预算制度约束
（一）预算完整性原则的要求
1.预算完整性原则的内涵
预算完整性原则（也称全面性原则）要求预算应包括全部财政收支，反应全部财政活动，不应有预算以外的财政收支，也不应有预算以外的财政活动。[10]预算完整性原则是传统预算原则之一，虽然传统预算原则在20世纪70年代以后逐渐受到挑战，但完整性原则却始终为各国和各理论派别所拥护。[11]2014年，《预算法》全面修改，我国预算制度进入了现代预算的新阶段。[12]新《预算法》第1条立法目的中增加了“建立健全全面规范、公开透明的预算制度”，其中“全面规范”的含义与预算完整的含义相同，可见我国《预算法》也将完整性作为预算的要求。其实早在2003年10月，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》就提出了“全口径预算”的概念。有学者指出，全口径预算管理包含两层涵义：一是在行政层次上所有政府收支都应由财政部门统揽，即必须应由财政部门统一行使所有政府收支的日常管理权，这是全口径预算管理的阶段性目标。二是所有政府收入必须接受立法机构的控制，也就是所有政府收支规模、收入筹集、支出用途都必须应由各级人大授权，接受人大及社会公众的监督，这是全口径预算管理的最终目标。[13]可见，全口径预算与预算完整性原则的内涵是一致的，都要求将全部财政收支纳入预算，不允许存在游离于预算外的财政收支，几乎可以认为全口径预算即是中国语境下的预算完整性原则。此后，国务院、党中央分别多次发文强调全口径预算的重要性，[14]2014年《预算法》的全面修改将此政策上升为法律，预算完整性原则得以逐步深化和细化。
2.预算完整性原则对民主政治的重要意义
预算必须涵盖所有财政收支不仅是为了保证财务管理的准确性，也是民主合法性对预算提出的必然要求。为了使人民能够有效参与预算决策、监督预算执行，必须首先保证所有国家财政收支均被预算涵盖，没有游离于预算外的资金来源，也没有不受预算监督的资金支出。预算完整性是人民参与国家财政管理的基础环节保障，否则即使做到全面公开，人民也无法获取全部预算信息，遑论财政参与和监督。预算是以授权的方式实现限权，一旦年度预算方案经审批而确定，国家财政调配就必须严格按照预算方案执行，未被预算涵盖的任务，行政机关不得为之。换言之，预算涵盖的内容构成了行政活动的上限，人民可以通过财政预算来引导行政机关的活动范围和方式。如果预算有遗漏，那么该遗漏部分的财政收支将由于缺乏审批而不具备合法性，相关行政任务也因而不能被执行。正因如此，保证预算的完整性对于民主政治的人民参与以及行政任务的合法执行至关重要。
3.预算完整性原则在我国的实现
预算完整性原则在我国真正得到重视要从2003年全口径预算管理的提出开始算起，提出的背景是我国建国以来长期存在大量预算外收支，甚至制度外收支的沉疴。[15]彼时，政府的实际收入与经预算审批的财政收入范围并不一致，前者范围远大于后者，并且这些未受规范管理的收支占全部政府收支的比重越来越大，政府收支有“失控”之虞。在此背景下，党和政府开始积极探索如何将全部政府收支纳入规范化管理，提出实行全口径预算管理正是规范政府全部收支迈出的重要一步。此政策继而上升为法律，在《预算法》修改中充分体现预算完整性原则是我国进入预算时代的重要特征。[16]时至今日，制度外收支几乎全部消失，预算外支出范围也逐渐减少，整体上，政府收支得到了科学的管理和有效的控制，全口径预算管理的最初目标几乎已经完成。那么预算完整性原则所追求的价值是否也已经充分实现了呢？在中国特色的社会制度下，尤其是党政机构改革后党参与传统行政事务管理的背景下，理解预算完整性原则的内涵时应当充分考虑中国环境，照搬西方国家的经验很可能有失偏颇。预算完整性原则在我国的实现情况应当结合我国预算理念和预算制度的发展沿革进行考量。
（二）预算＝政府预算？
财政部1998年将预算收支科目表中的“国家预算”改为“政府预算”后，“政府预算”的称谓被理论界和实务界广泛使用。有学者认为这一称谓的变化与我国从计划经济体制向市场经济体制转型相关，“国家预算”与计划经济相对应，而“政府预算”与市场经济相对应。[17]然而这一称谓的变化肇始于初步建立适应社会主义市场经济要求的政府预算制度阶段，彼时我国尚未开始预算制度改革，《预算法》的立法目的是“强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控”，[18]预算是国家管理的工具，国家借由预算进行资源分配和调控。较之于计划经济时期国家和政府混同的情况，在当时的背景下将“国家预算”称谓改为“政府预算”有一定进步之处。
“政府预算”不等同于“政府的预算”，也包含由政府主导财政分配的其他机构预算。根据中央预决算公开平台公开的中央预算单位年度预决算信息，即使在信息未完全公开的情况下也可以发现，中央预算单位除国务院组成部门外，最高法、最高检、社会团体等等也在其列。[19]“政府预算”的称谓体现了以政府为主体的财政分配关系，恰是我国行政权力主体长期处于预算职权体系之垄断地位的真实写照。政府预算职权高度集中缺乏制约，人大预算职权极为羸弱难有作为，公众预算职权受到忽略地位渺小。[20]
2014年《预算法》全面修改后，立法目的被修改为“规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度”。立法目的的改变体现着我国预算理念的重大变革，《预算法》由国家管理的工具转变为人民管理国家的工具，政府不再是预算职权体系的中心，预算转变为人民管理国家的工具，预算职权的配置必须充分尊重人民的主体地位。有学者认为，以实现国家职能、保障公权力行使为目的的昔日之预算可称之为“政府预算”，而今日之预算以满足公共需求、促进民众权利实现为目的，可名之为“公共预算”。公共预算是落实公民权，实现民主治理的重要手段。公共财政制度对于民主国家的重要性不亚于选举制度、政党政治、议会制度和舆论监督制度。现代预算发展的本质是政府预算向公共预算过渡，从“实现国家职能、保障公权力行使”转向“满足公共需求、促进公民权利”，[21]我国已然进入了现代预算时代，“政府预算”的称谓不再能正确反映我国的预算特征，诸多学者仍然沿用“政府预算”称谓有失准确。
2014年《预算法》修改时将某些地方的“政府预算”改为“预算”，更切合我国国情并且更符合预算完整性原则的要求。[22]遗憾的是，虽然《预算法》修改了部分“政府预算”称谓，但在关键的立法目的条款却仍然局限于政府主体的收支行为，与预算完整性原则内涵最为接近的新增的第四条第二款也表述为“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，而非任何财政收支均应当纳入预算。人民对公共服务的要求日益增加，国家仅扮演守夜人角色不再能满足人民的需求，政府没有能力也不应该亲自完成所有公共任务，公共任务的履行者从政府扩大到了其他公共部门乃至私人。除由私人履行的公共任务外，其他公共任务均需要国家财政支持。根据预算完整性原则的要求，所有国家财政收支行为均须纳入预算范围，如果预算法约束对象仍仅限于政府机构，将会导致大量公共任务游离于人民监督范围之外，这些公共任务的执行和财政经费的使用将由于缺乏人民的同意而不具备民主合法性。
（三）党政合并后新机构的经费来源及新任务的公共性
党政机构合并后的新机构在管理关系上属于党的机构。纵观世界各国，政党财政收入主要来源于以下几个方面：国家财政补贴、党费上缴、选民捐赠、党产收益等。[23]不同于美国、英国等国家，我国执政党秉持为人民服务的理念，几乎不存在个人或企业捐款捐物支持政党运行的情况；也不同于台湾国民党早先以政党控制的财产所产生的收益作为主要收入来源，我国执政党并无党属财产。我国执政党的收入主要来源于国家财政拨款及党费收缴。根据《关于中国共产党党费收缴、使用和管理的规定》第十九条，党费必须用于党的活动，主要作为党员教育经费的补充，其具体使用范围包括：（1）培训党员；（2）订阅或购买用于开展党员教育的报刊、资料、音像制品和设备；（3）表彰先进基层党组织、优秀共产党员和优秀党务工作者；（4）补助生活困难的党员；（5）补助遭受严重自然灾害的党员和修缮因灾受损的基层党员教育设施。可见，党费使用范围主要集中于党员内部活动。
将原政府机构（职能）并入党的机构后，新机构的工作职能不再局限于领导党内活动，也扩展到对传统行政事务的领导。以国家公务员局并入中组部为例，机构调整后由中组部统一管理公务员录用调配、考核奖惩、培训和工资福利等事务，研究拟订公务员管理政策和法律法规草案并组织实施，指导全国公务员队伍建设和绩效管理，负责国家公务员管理国际交流合作等。[24]中组部新增管理公务员工作的职能突破了党员内部活动范围，扩展到为全国人民提供的公共服务范围，显然，中组部管理公务员的工作开支不属于党费的使用范围。与此类似，其他政府机构（职能）并入党的机构后，履行新增职能的支出并不符合使用党费的条件。据此，几乎可以肯定党政机构合并后，由于新任务的公共性，党在新机构中履行新增职能的支出需要由国家财政负担。
四、机构改革后预算规范来源之惑：党规还是国法？
现行预算制度制定于党政机构改革前，由国家法律法规组成。“传统观点认为全国人大及其常委会制定的法律和地方人大制定的地方性法规不适用于党的工作机关，对于党的工作机关，一般适用党内法规。”[25]然而，这些传统理论产生于党政机构合并改革之前，彼时，党的工作机关的工作职能限于党内事务，而合并后的新机构除了从事党内活动外，还需要履行原本属于行政机关职责范围的公共任务职能。党内法规作为党内活动的规范来源毋庸置疑，但以之规范新机构履行公共任务则颇具争议。我国是法治国家，一切公权力行为均需具有法律依据，新机构行为规范来源不清晰将与我国法治建设的内在要求相背离。党政机构合并是前所未有的改革方式，传统理论无法完全适应改革后出现的新情况，因此，对新机构规范来源的理论分析应当结合党政机构合并改革背景突破传统理论的限制，处理好新机构遵守国家法律与遵守党内法规的关系，确保法律法规体系与改革后的党政机构体系相统一。
合并后的新机构属于党的机构，但这并不意味着免除了其遵守宪法和法律的义务。《宪法》第五条第四款和第五款明确规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”，“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。可见，党一方面在大局上领导人大的工作，一方面又要遵守人大通过的法律与决定，党的意志既要体现人民的意志，又要服从人民的意志。
对于工作内容具有党内职能和公共任务双重性质的新机构而言，其行为的规范来源也应一分为二进行分析。对于党内职能，由党内法规进行规范更为合理。党内法规是在从严治党的精神下制定的，较之于国家法律，党内法规往往更加严格，也更为具体。《中国共产党章程》是最根本的党内法规，[26]党章规定党必须在宪法和法律的范围内活动。[27]因此可以肯定，所有党内法规都应当符合国家法律并严于国家法律，新机构在党内职能部分遵守党内法规必然意味着同时遵守国家法律。由党内法规来规范新机构的党内活动既能保障政党自治，又不会突破宪法和法律的约束范围。
对于新机构的公共任务部分，由国家法律进行规范更为合理。党政机构合并后，党需要管理公务员事务、宗教事务、侨务工作、新闻出版工作、电影工作、国家计算机网络与信息安全管理工作、民族工作等传统行政事务，这些事务不再局限于党员内部，新任务要求党对全体人民进行管理。党内法规的规范对象是党内活动，并不能直接用以规范公共事务。此外，制定党规的主体是党员，而公共事务的管理范围不局限于党员，也包括民主党派人士、无党派人士及群众等在内的全体人民，党规制定主体与新机构公共事务的管理范围不一致，以党规作为新机构公共任务部分的规范来源缺乏民主合法性。
对于预算活动而言，只要新机构有财政收支行为，无论发生于党内职能部分还是公共任务部门，均必须符合国家法律组成的预算制度。财政收支行为是关系到全体人民的公共行为，并非党内的职能行为，预算活动也非新机构的职能，而是全体人民对公共财政提出的外部要求，因此即使财政收支行为发生于新机构履行党内职能，也不应只由党内法规来规范。国家法律是公共行为的规范来源，财政收支属于公共行为，因此新《中国共产党党内法规制定条例》第3条第2款规定，“党章是最根本的党内法规，是制定其他党内法规的基础和依据。”《中国共产党章程》总纲最后一段规定，“党必须在宪法和法律的范围内活动。”机构的所有财政收支行为均需在国家预算法律框架下进行。如果新机构在党内职能部分发生了财政收支，那么由于这些财政收支是因新机构从事党内活动而发生，所以党内法规可以在预算制度框架内对这些产生财政收支行为的党内活动本身提出更严格的要求，但不得以党内法规替代国家法律去规范预算编制、执行等纯预算活动。至于新机构在公共任务部分的财政收支，则由于其发生于公共任务的执行，故而必须完全遵守国家法律组成的预算制度，党内法规不得对这部分的预算活动另行规范。可见，机构改革后，预算制度主体仍应由国家法律法规组成。由于党政机构合并后党的机构也需从事预算活动，因此应当将现行预算制度的约束主体由政府修改为一切财政收支行为主体，包括但不限于党政机构、司法机构、社会团体等，并相应修改与约束主体相关的其他规定，唯此方能在预算领域实现法律制度体系与党政机构体系的统一衔接。
五、党政合并后新机构的预算审查监督问题
党政合并后的新机构属于党的机构体系，但按照传统理论，中国共产党的工作机关不属于国家权力，并非由人大产生，也不对人大负责。[28]与此同时，《宪法》《预算法》《监督法》却规定预算审查监督权在人大。既然如上文分析新机构需要从事预算活动且应受预算制度约束，那么新机构预算是否可以由人大依职权审查监督？若由人大审查监督新机构预算可能存在两点问题，其一是根据传统理论仅从主体资格考察，人大似乎无权管理党的机构，人大审查监督新机构预算活动可能有人大越权管党之嫌；其二是本轮机构改革强调党领导一切，
那么在预算领域若由人大审查监督党的机构是否与党领导一切的精神相悖。解答这两点疑惑对于新机构的预算审查监督问题至关重要。
（一）人大审查监督新机构预算的合理性
1.人大预算审查监督权的来源
我国《宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”宪法赋予人民通过人民代表大会参与管理国家事务的权利，人民代表大会是间接民主制度下的代议机关，而代议制民主制度的出现就是议会对国王财政专权进行制约的结果。[29]任何国家机关的运行均离不开财政支持，财政支持的数量、范围、方式等直接影响权力运行方式，因此几乎可以说控制财政是控制权力的最佳途径。为了避免国家滥用财政滥用权力，人民希望将财政权掌控在自己手中，而直接民主在现代国家几乎不具备可行性，于是代议机关作为表达民意的最佳间接民主形式在制约公权力财政活动中发挥起重要作用。布坎南在民主财政理论中提出，个人参与公共决策是民主社会的基本前提。[30]根据广泛应用于预算关系的委托代理理论（Principal-agent Theory），[31]“统治者不过是主权者的代理人，以主权者的名义行使主权者赋予的权力，主权者能够在任何时候限制、改变或者否决这种权力”，[32]在预算关系中，人民是委托人，使用国家财政的公权力是受托人，人民赋予其支配国家财政的权力，公权力必须按照人民委托的内容和方式满足社会公众需要。国家财政活动的内容和方式须完整体现在提交审议的预算方案中，预算方案被人民批准方可形成当年的预算委托代理关系。人民是我国国家权力的来源，宪法保障其通过各种渠道参与国家管理和权力监督，既然控制财政是控制权力的有效途径，那么良好的预算制度可以使人民经由审批预算来参与国家管理决策，经由监督预算执行情况来监督公权力运行。
此外，国家财政收入的主要来源是税收，纳税人负担国家财政供应，私有财产权因纳税而部分减损。纳税人将个人权利部分让与国家，因此更有权关心国家对税款的使用范围和使用方式。虽然税收取之于民和用之于民的范围不完全一致，每一位纳税人的纳税付出之所失与享受公共资源之所得的程度并不相同，纳税人个人不能准确指定纳税为自己换取哪些公共资源，但从整体上看，公民可以通过预算控制财政，使公权力的行使不偏离纳税人利益，个人让渡的权利不被滥用。因此，作为纳税人的全体公民关心国家财政的详细规划，要求亲自参与国家财政活动的审查监督，其参与财政审查监督的方式即是通过人民代表大会收集并整合公民意见，进而在预算的审查监督过程中确保国家财政活动真实反映民意。
我国《宪法》第六十二条、第六十七条、第九十九条规定了各级人大及常委会的预算审批权，《预算法》第八十三条规定了各级人大及常委会的预算监督权，可见，人民代表大会掌握预算核心职权不仅具有理论和实践上的合理性，也具有宪法和法律上的明确地位。
2.人大审查监督新机构预算的理论来源
“国家的一切权力属于人民”意味着一切国家权力的行使都来源于人民，可以追溯至人民，人民必须能够对这些权力的行使进行一定程度的控制，产生一定程度的影响。换言之，一切国家权力的合法性均由人民赋予。[33]在我国，国家权力包含立法权、行政权、监察权、审判权和检察权，人民掌握国家权力也即人民掌握这五种权力，人民控制国家权力往往要通过控制行使国家权力的机关来实现。本轮党政机构合并改革前，五种国家权力分别由立法机关、行政机关、监察机关、审判机关和检察机关行使。我国的立法机关是全国人大及常委会，由民主选举的人民代表组成，在国家权力中具有最高地位。宪法规定行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督，在这种模式下，代表人民的立法机关在用人和治事两方面运用多种方式控制国家权力机关以保障国家权力的运行来源于并可追溯至全体人民。
按照传统理论，从主体资格而言，党非由人大产生也无需对人大负责。这种理论的背景是党政机构合并改革前，党政相对分开，党不直接从事行政活动，也不行使国家权力，人大当然不干涉党内事务。党政机构合并改革后，国家权力运行方式发生了重要变化，较多传统行政职能并入党的机构，行政权不再仅由行政机关行使，党的机构也广泛参与到行政活动中来，党也成为了国家权力（行政权）的行使主体。既然一切国家权力都属于人民，则无论行使国家权力的机关是谁，均需具有来自人民的合法性，宪法规定人民行使国家权力的渠道是全国人民代表大会，因此全国人大有权监督党从事的非党内行政活动，至于原来就属于党内职能的纯党务工作，人大依然不予干涉。
（二）党的领导与人大预算审查监督权的关系
2018年《宪法修正案》在正文中增加了“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，党的领导地位明确体现在宪法之中。此外，十九大修改了党章，删去了此前“党的领导主要是政治、思想、组织领导”的说法，强调“党是领导一切的”；[34]《决定》也指出深化党和国家机构改革要以坚持党的全面领导为原则，加强党对各领域各方面工作领导是改革的首要任务。可见，本次机构改革重点强调党对一切领域的领导，预算显然也包含在“一切”之中。既然人大掌握预算审查监督权具备充分的合理性，那么机构改革后强化党的全面领导是否会削弱人大的预算职权，应当如何理解党在预算领域的领导与人大算审查监督权的关系？2018年3月，中共中央办公厅印发《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》，该《意见》是党中央向各级人大及其常委会提出的预算要求，涉及从总体要求到内容、程序、方法及组织保障等方方面面的详细意见。[35]该《意见》可被认为是党与人大预算职权配置的党规来源。
《意见》首段即指明要“加强人大预算决算审查监督职能”，“实现人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展”，这是党对人大的预算活动提出的整体要求。通过深入解读正文，可将党对人大预算活动的指导意见总结为两点，其一是人大预算审查监督活动需要在各方面注意“贯彻落实党中央重大方针政策和决策部署”；其二是人大及其常委会开展预算审查监督工作中的重要事项和重要问题要及时向党中央（地方党委）请示报告，包括就重大事项或特定问题组织调查。值得注意的是，《意见》强调“加强人大预算决算审查监督职能”“审查批准预算、决算和监督预算执行是宪法和预算法、监督法等法律赋予全国人大及其常委会、地方各级人大及其常委会的重要职权”，明确肯定并支持人大行使预算审查监督权。由此可见，党对人大预算活动的领导是上层领导，指明过去长时间内人大预算活动的不足并提出今后的重点发展方向，预算审查监督的具体职权仍在人大。
在强调人大的预算核心地位上，《意见》与此前党中央发布的系列文件秉持了一贯的精神。2018年2月，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排。要发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，加强人大对预算决算、国有资产管理等的监督职能。”2013年11月，《党政机关厉行节约反对浪费条例》第五十五条规定：“推动和支持人民代表大会及其常务委员会依法严格审查批准党政机关公务支出预算，加强对预算执行情况的监督。”由此，在预算领域，党领导一切不意味着党要亲自从事一切活动，而是负责制定预算重大方针和决策部署。党的领导不但不会削弱，反而积极强调和保障了人大的预算审查监督权。强调党的领导地位有助于为人大预算职权的完善从外部提出客观意见，及时发现不足并完善预算结构，保障人民参与和监督国家财政活动的权利，预算审查监督权的行使仍在人大。
六、结语
党政机构合并后的新机构属于党的机构，这些新机构除了行使原党内职能外，还要广泛参与公共任务，行使国家权力，支配财政经费，需要将其纳入预算制度的约束范围。现行预算制度的约束对象主要是行政机关，新机构预算活动无规范依据，预算制度无法适应机构改革后的新情况，亟待修改完善，预算规范的缺失将导致诸多损害财政民主的问题出现。自本轮机构改革开始以来，预算已历经了两次人大审批，但2018年和2019年的中央财政预算公开信息均未涵盖涉及合并的中组部、统战部、中宣部、网信办等新机构。无从得知未公开的原因是新机构预算由于规范依据缺失而根本未经人大审批，还是行政职能部分与党内职能部分合并编制预算后由于党内职能部分涉密而导致行政职能部分预算连带不公开，亦或是存在其他不便公开的原因。无论因何原因不公开，均与预算国家精神相悖。预算公开应是常态，不公开是例外，人民对国家财政使用情况的知情权和监督权应当得到充分保障，不得因机构改革导致预算公开范围缩小。预算制度调整应当对机构改革问题作出充分回应，不仅要修改规范对象将新机构纳入预算制度约束，而且需要在预算编制、执行等细节问题上应对新机构预算问题修改规定，确保我国的预算发展与预算国家之精神相一致。
注释:
*本文系北京市政治文明建设研究基地课题“党政机关合并合署与人民代表大会制度”（项目编号:2019zzwm013)的阶段性成果;
[1] 参见许耀桐:《党和国家机构改革:若干重要概念术语解析》,载《上海行政学院学报》2018年第5期。
[2]参见秦前红、陈家勋:《党政机构合署合并改革的若干问题研究》,载《华东政法大学学报》2018年第4期。
[3]参见刘权:《党政机关合署办公的反思与完善》,载《行政法学研究》2018年第5期。
[4]参见许耀桐:《党和国家机构改革:若干重要概念术语解析》,载《上海行政学院学报》2018年第5期。
[5]《中共中央印发〈深化党和国家机构改革方案〉（全文）》,载新华网,http://hfgga6be3085e87254f3bhf0kxnnb56xb96bkn.fhaz.libproxy.ruc.edu//zgjx/2018-03/21/c_137054755.htm.
[6]根据中纪委监察部信息公开年报平台2013-2017年预决算公开信息,各年度预决算均由监察部独立作出。中纪委监察部网站http://hfgga28ce1725f20749efhf0kxnnb56xb96bkn.fhaz.libproxy.ruc.edu.cn/xxgk/xxgknb/。
[7]有学者总结近四十年来的政府预算制度改革的四个阶段：政府预算制度的重新确立及初步探索阶段、初步建立适应社会主义市场经济要求的政府预算制度阶段、预算制度改革深化阶段以及推进建立现代政府预算制度阶段。参见张驰、冯利红：《改革开放四十年政府预算制度改革回顾与展望》，载《财政科学》2018年第8期。
[8]参见张力:《党政机关合署办公的标准:功能、问题与重构》,载《政治与法律》2018年第8期。
[9]法条中的着重号为作者标注,并非《预算法》的原本规定。
[10]参见刘剑文、熊伟:《财政税收法（第五版）》,法律出版社2009年版,第122页。
[11]参见马骏:《公共预算原则:挑战与重构》,载《经济学家》2003年第3期。
[12]参见张驰、冯利红:《改革开放四十年政府预算制度改革回顾与展望》,载《财政科学》2018年第8期。
[13]参见高培勇、中国社会科学院财经战略研究院课题组、张蕊:《完善预算体系——加快建立现代预算制度》,载《中国财政》2015年第1期。
[14]见2003年《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，“实行全口径预算管理和对或有负债的有效监控。加强各级人民代表大会对本级政府预算的审查和监督。”；2005年，国务院《关于2005年深化经济体制改革的意见》，“改革和完善非税收入收缴管理制度，逐步实行全口径预算管理”；2013年，党的十八大报告，“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”；《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，“实施全面规范、公开透明的预算制度。”2014年，两会政府工作报告：“着力把所有政府性收入纳入预算，实行全口径预算管理。”
[15]政府预算外收支主要指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的游离于国家一般预算以外的各种财政性资金所形成的收支；制度外收支是指一定时期里某些部门、某些地方自立规章、自收自支的收支，既受不到规章制度的约束，更没有法律上的明确依据，不具有规范性。参见高培勇：《实行全口径预算管理》，中国财政经济出版社2009年版，第3页、第121-122页。
[16]参见高培勇:《实行全口径预算管理》,中国财政经济出版社2009年版,第121-125页。
[17]参见马蔡琛:《国家预算、政府预算和公共预算的比较分析》,载《中国财政》2006年第2期。
[18]1994年《预算法》第1条。
[19]参见中央预决算公开平台,http://hfgga8080278263a2475chf0kxnnb56xb96bkn.fhaz.libproxy.ruc.edu.cn/zyyjsgkpt/,最后访问时间:2020年5月14日。
[20]参见朱大旗:《现代预算权体系中的人民主体地位》,载《现代法学》2015年第3期。
[21]朱大旗:《现代预算权体系中的人民主体地位》,载《现代法学》2015年第3期。
[22]参见高培勇、中国社会科学院财经战略研究院课题组、张蕊:《完善预算体系——加快建立现代预算制度》,载《中国财政》2015年第1期。
[23]参见刘守刚、郝煜华:《政党政治的财政基础——政党财政类型的比较分析》,载《上海财经大学学报》2008年第6期。
[24]《中共中央印发〈深化党和国家机构改革方案〉（全文）》,载新华网,http://hfgga6be3085e87254f3bhf0kxnnb56xb96bkn.fhaz.libproxy.ruc.edu//zgjx/2018-03/21/c_137054755.htm.
[25]陈征:《党政机关合并合署与行政活动的合法化水平》,载《法学评论》2019年第3期。
[26]《中国共产党党内法规制定条例》第3条第2款规定,“党章是最根本的党内法规,是制定其他党内法规的基础和依据。”
[27]《中国共产党章程》总纲最后一段规定,“党必须在宪法和法律的范围内活动。”
[28]参见陈征:《党政机关合并合署与行政活动的合法化水平》,载《法学评论》2019年第3期。
[29]邓研华:《预算改革的理想与现实:政治学的视角》,中国社会科学出版社2017年版,第29-31页。
[30]参见[美]詹姆斯·M·布坎南:《民主财政论》,穆怀朋译,商务印书馆1993年版,第12页。
[31]委托代理理论是现代契约理论的主要组成部分,其主要研究内容是在参与者存在利益冲突和信息不对称的前提下,授权者,即委托人如何根据契约,指定被授权者,即代理人为其服务。参见魏陆:《完善我国人大预算监督制度研究——把政府关进公共预算笼子里》,经济科学出版社2014年版,第27页。
[32][法]卢梭:《社会契约论》,李平沤译,商务印书馆2017年版,第63-68页。
[33]参见陈征:《党政机关合并合署与行政活动的合法化水平》,载《法学评论》2019年第3期。
[34]参见秦前红、陈家勋:《党政机构合署合并改革的若干问题研究》,载《华东政法大学学报》2018年第4期。
[35]《中共中央办公厅印发〈关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见〉》,载中华人民共和国中央人民政府网站,http://hfgga4f51c49c79774786hf0kxnnb56xb96bkn.fhaz.libproxy.ruc.edu.cn/zhengce/2018-03/06/content_5271524.htm.
作者简介：刘馨宇，中国政法大学法学院博士研究生。
文章来源：《法学评论》2020年第4期。
