高一飞：习近平司法公开理念探析

    内容摘要：习近平总书记所论述的司法公开，包括审判公开、检务公开、警务公开、狱务公开四大内容。习近平提出了一系列关于司法公开的原则性、系统性、预见性、创造性的观点。他认为，司法公开的出发点是保障人民知情权的需要、直接目的是让权力在阳光下运行、最终目的是实现司法公正。他提出，司法公开的原则是“除法律规定的情形外，一般都要公开”，司法公开的标准是“开放、动态、透明、便民”。对于违法干预过问案件记录情况这一特殊司法信息，有的要向全社会公开，有的要在一定范围内通报。我国司法公开取得了巨大的成绩，是中国对世界司法人权事业作的重要贡献。我们应当在习近平新时代中国特色社会主义理念的指引下，不断拓展司法公开的广度、深度和力度。
    关键词：习近平；知情权；司法公正；司法监督；阳光司法机制
    引言
    2013年11月25日，中央政法委书记孟建柱同志在《深化司法体制改革》[1]一文中将审判公开、检务公开、警务公开、狱务公开纳入“深化司法公开的范围”。司法公开的发明权属于最高法院，在很长一段时间内，司法公开是指法院司法公开。习近平总书记指出，“司法活动具有特殊的性质和规律，司法权是对案件事实和法律的判断权和裁决权。”[2]p723在特定语境下或者事前说明前提下，将人民法院的信息公开称为司法公开，而在其他的情况下，司法公开则包括了“审判公开、检务公开、警务公开、狱务公开”四大公开。
    习近平总书记对阳光司法机制中各类司法公开都非常重视，作了一系列重要的论述，提出了一系列关于司法信息公开的原则性、系统性、预见性、创造性的观点。我们应当认真学习、深刻领会。
    一、司法公开的原因
    我国是人民当家作主的国家，党的十八报告中就提出“坚持用制度管权管事管人，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证。”[i]知情权是现代社会的一种重要民主权利，与知情权相对应的是广义政府和其他公共机构的信息公开义务。
    （一）出发点是保障人民知情权
    党的十八报告多次谈到信息公开。在提到“完善基层民主制度”时指出，“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，以扩大有序参与、推进信息公开。”把信息公开作为保障人民享有更多更切实的民主权利的重要内容。在提到“深化干部人事制度改革，建设高素质执政骨干队伍”时，又提出要“推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度……，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。”[ii]特别是增加了“各领域办事公开制度”，这是一项重要的创举。
    习近平总书记担任总书记之后，坚持和发展了十八大报告的信息公开理念。2013年2月23日，习近平在主持中央政治局第四次集体学习时，要求加大司法公开力度，回应人民群众对司法公正公开的关注和期待。[3]
    2015年3月24日，习近平总书记指出：要“保证法官、检察官做到‘以至公无私之心，行正大光明之事’，把司法权关进制度的笼子。”[4]
    2015年4月28日，习近平在劳动节大会上的讲话中重申了四大权利，指出我们要“更加有效地落实职工群众的知情权、参与权、表达权、监督权。”[5]
    司法改革要以人民为中心。“司法体制改革必须为了人民、依靠人民、造福人民。司法体制改革成效如何，说一千道一万，要由人民来评判，归根到底要看司法公信力是不是提高了。”[4]司法要以人民为中心，首先要让人民知道要让人民知道他的仆人做了什么，这就需要信息公开。只有信息公开了，人民知道了他们应当知道的情况，才能进一步行使参与权、表达权、监督权。四大权利中，人民的知情权和信息公开，是其他三大权利的基础和前提。阳光是最好的防腐剂，让权力在阳光下运行，是现代民主政治的题中就有之义。
    （二）直接目的是让权力在阳光下运行
    阳光是最好的防腐剂，公开对于权力具有最好的监督作用，这是习近平总书记反复提到的重要论断。
    早在2007年3月25日，习近平总书记担任浙江省委书记的时候，就提到阳光是最好的防腐剂。在《追求“慎独”的高境界》一文中提出，党员干部要“慎独”，“阳光是最好的防腐剂，只要办事讲民主、讲程序、讲纪律，避免暗箱操作、上下其手，就能减少各种诱惑的‘渗透力’，防腐拒变才不会成为一句空话。”[6]p272
    担任总书记后，习近平总书记多次提到要“让权力在阳光下运行”“ 杜绝各种暗箱操作”。
    2013年1月22日，从党要管党、全面从严治党的角度，提出：“要健全权力运行制约和监督体系，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，……形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”[7]p388
    一个月以后，2013年2月28日，在中共十八届二中全会第二次全体会议上，他再一次提出：要“让人民监督权力、让权力在阳光下运行。”[8]把政务公开制度作为转变政府职能的基本要求和重要标志。
    2013年4月19日，习近平总书记在中共中央政治局第五次集体学习时指出：全党同志一定要从这样的政治高度来认识这个问题，坚定不移转变作风，坚定不移反对腐败。“关键是要健全权力运行制约和监督体系，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子里。”认为只有这样，才能“更加科学有效地防治腐败。”[7]p392
    2013年7月12日上午，习近平来到河北省民政厅。在社会福利和社会事务处，仔细察看墙上挂着的处长、副处长、科员的岗位职责和人员分工示意图，他语重心长地说，省直机关的一个处，每个人有一定权力。但是，大家都要牢记，权力是人民赋予的，要为人民用好权，让权力在阳光下运行。[9]
    2014年9月5日，习近平在国庆60周年大会上讲话指出：“让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子里。”[10]
    2014年9月21日，习近平在庆祝中国政协成立65周年大会上指出：“要推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。”[11]p298重申了十八大提出的各项公开制度。
    2015年6月26日，在十八届中央政治局第二十四次集体学习时的讲话时又指出：“杜绝各种暗箱操作，把权力运行置于党组织和人民群众监督之下，最大限度减少权力寻租的空间。”[12]这论述体现的是权力监督的一般规律，他将“杜绝各种暗箱操作”作为党组织和人民群众监督权力的基本前提。
    2015年8月11日，习近平再一次提出了其透明观，“用权必须透明，在阳光下运行，各级干部最好的用权方法就是推进权力运行的公开化、规范化，落实党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开的制度；同时，加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民来监督权力，让权力在人民眼皮底下运行，干部应该逐步习惯于在聚光灯下工作。”[13]再一次强调了让人民监督权力的重要方法是是习惯于在聚光灯下工作。“在人民眼皮底下运行”“
    在聚光灯下工作”“ 让权力在阳光下运行”都是同一个含义，都是指的信息要公开，不能暗箱操作，习近平总书记反复用不同的比喻再三强调，充分体现了他对权力运行规律的深刻认识。
    习近平总书记“让人民监督权力，让权力在阳光下运行”的观点也写入了党的文件。2013年11月12日《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。”[iii]2017年10月18日，党的十九大报告再一次重申：“要加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。”[iv]2018年2月28日，党的十九届三中全会《决定》又指出：“全面推行政府部门权责清单制度，实现权责清单同‘三定’规定有机衔接，规范和约束履职行为，让权力在阳光下运行。”[v]
    （三）最终目的是以公开促公正
    公正是司法活动的最高价值和最终目标。2013年2月23日，习近平总书记在十八届中央政治局第四次集体学习时提到：“坚持公正司法，需要做的工作很多”，要“重点解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题”。[7]p145“需要做的工作”中，最根本措施就是公开与透明。
    习近平在2014年1月7日的中央政法工作会议上指出：“要坚持以公开促公正、以透明保廉洁，增强主动公开、主动接受监督的意识，让暗箱操作没有空间，让司法腐败无法藏身。”“司法不公开、不透明，为暗箱操作留下空间。”[7]p147只有司法公开才能让人民群众了解司法是如何运行的，发现司法行为中的问题，让人民参与、监督、和评判司法，提高司法公信力。
    司法公开也是审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权的前提。因为独立不是独断，它是以公正为前提的，只有公开才能监督，监督才能防止独立行使的司法权力不会被滥用。对于公正而言主，实体公正要以事实和证据说话，程序公正要看是否保障了公民的权力、遵守了法定的程序，这些都是并不神秘的，都是可以看得见的。门难进、脸难看、事难办，这形式上就不公正，立案难、诉讼难、执行难，实体公正就无法兑现。
    就司法腐败而言，金钱案、人情案、权力案，是其具体表现。十八四中全会《依法治国决定》要求“坚决破除各种潜规则，绝不允许法外开恩，绝不允许办关系案、人情案、金钱案。”这些都是以严格的司法监督为前提的，而司法监督必须要以人民知情权的实现为基础，人民不了解司法的运行情况，就无法监督、无法评判，人民的司法民主权利就无法实现。司法公开也是提高司法公信力、让人民群众信任司法的途径和方式。
    人民监督司法，才能提高司法工作人员规范行为的意识。习近平总书记在指出：“要遵循司法活动的客观规律，体现权责统一、权力制约、公开公正、尊重程序的要求”。[11]p131-132加强监督也符合司法规律。在关于公、检、法、司广义司法机关应当遵循的司法规律16个字中，他把公开作为司法规律的重要内容。
    二、司法公开的原则和标准
    习近平总书记不仅对司法公开的意义和作用作了深刻的论述，对司法公开的原则和标准也提出了具体的要求，为司法公开的顶层设计指明了方向、提供了方法论。
    （一）公开原则：一般都要公开
    2014年1月7日，习近平在中央政法工作会议上强调：“阳光是最好的防腐剂。权力运行不见阳光，或有选择地见阳光，公信力就无法树立。执法司法越公开，就越有权威和公信力。涉及老百姓利益的案件，有多少需要保密的？除法律规定的情形外，一般都要公开。” [2]p720
    “一般都要公开”这一通俗的说法，正是国际通行的“最大限度公开原则”。
    “第19条组织”[vi]在《公众的知情权：信息自由立法的原则》确立了信息最大限度公开原则：“信息自由权立法必须以最大限度公开原则为指导。”“最大限度公开原则也许直接出自对信息权的基本保障。这一原则概括了信息权的核心意义。” [15]p41
    为落实习近平总书记“一般都要公开”的理念，我国最高司法机关领导先后提出了“公开是原则，不公开是例外”的理念。为推进司法公开的全面有效进行，深化司法公开的范围，让人民群众在每一个案件中都能感受到公平正义，2013年7月，最高人民法院院长周强在全国高级法院院长座谈会上表示：“以司法公开促进公正，我们强调的是依照法律的规定公开，公开是原则，不公开是例外。”[16]最高人民检察院检察长曹建明提出要坚持“公开是原则，不公开是例外”。[17]“公开是原则，不公开是例外”的重要指示是“最大限度公开原则”的中国式表述，遵循了检务公开的普遍规律，体现了坚持最大限度公开的决心和信心。警务公开和狱务公开应当在建立自己独特的例外规则的前提下，同样也应当坚持“一般都要公开”的最大限度公开原则。
    当然，最大限度的公开显然不代表没有限制的无限公开，司法公开的过程中还应当注意对国家秘密、商业秘密、个人隐私以及审判秘密的保护。确定例外的内容，规范可行的“公开”与“例外”标准，才能实现司法信息的最大限度公开，才是实现司法透明的有效途径。
    （二）公开标准：开放、动态、透明、便民
    在公开的具体内容上，习近平总书记首先提出了内容（权力清单）和流程的公开。2014年1月14日，他指出：“要强化公开，推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程，让权力在阳光下运行。”[18]
    习近平总书记提出了构建开放、动态、透明、便民四大公开标准。2014年10月23日，习近平在发表的署名文章中，对行政执法和司法提出了要解决“不透明”的问题，提出公开要达到“透明”的要求：“推进严格执法，重点是解决执法不规范、不严格、不透明、不文明以及不作为、乱作为等突出问题。……要全面推进政务公开。” [19]p1这是对于公开程序的新要求，也符合世界上建立透明政府的大趋势。
    四中全会《依法治国的决定》将习近平提出的司法公开“开放、动态、透明、便民”标准和要求写入了党的文件，进一步体现人民主体地位和对满足人民知情权的重视，也反映了“杜绝暗箱操作”的要求。在公开的内容和方式上，要求“依法及时公开执法司法依据、程序、流程、结果和生效法律文书，加强法律文书释法说理，建立生效法律文书统一上网和公开查询制度”，这些内容和方式本身已经体现了“开放、动态、透明、便民”的基本要求，但是在实践中，我们还应当进一步探索符合这一要求的具体内容，制作和出台“开放、动态、透明、便民”的具体标准。开放、动态、透明、便民，是一个完整的体系。开放，要求破除司法工作神秘化，体现主动公开，对人民群众申请和要求公开的内容要积极回应。动态，要求司法公开及时、连续，司法公开永远在路上，只有起点，没有终点。透明，是最大限度公开的另一种表达方式，体现的是公开的内容要最大化。便民来说，是指司法公开的方式要方便当事人和其他诉讼参与人，简单实用，方便快捷，如能够通过网络办理的，就不需要让人多跑路，直接进行网上查询与答复，或者通过网络传递诉讼资料。而互联网法院则是便民程度最大化的最好例证。
    习近平总书记的讲话中和四中全会决定中所说的“公开”与“透明”不是简单的重复，公开是指主动公开，透明是从知情权的角度、也即从人民群众感受到的公开的角度，是人民群众对司法机关由外向里观察到的公开，它体现的是人民主体地位和人民要求公开的权利。
    三、违法干预过问案件记录的公开
    早在2014年1月7日的中央政法工作会议上，习近平总书记就提出
    “要建立健全违反法定程序干预司法的登记备案通报制度和责任追究制度”。[2]p720-721
    2014年10月23日《中共中央关于全面推进依法治国若干问题的决定》规定：“对干预司法机关办案的，给予党纪政纪处分；造成冤假错案或者其他严重后果的，依法追究刑事责任。”[vii]杜绝干预是实现独立的关键。
    2015年2月27日，中央深化改革领导小组通过《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》。
    2015年3月5日，习近平总书记在参加十二届全国人大三次会议上海代表团审议时指出：要“建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。”[20]
    2015年3月30日，中办、国办公布《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理、通报和责任追究规定》，中央政法委同一天公布了《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》。2015年4月9日，国办印发《关于贯彻落实党的十八届四中全会决定进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》（以下简称为《实施方案》），《实施方案》特别就司改中社会各界尤为关注的如何防范司法“打招呼”等焦点问题进行了详细部署分工。
    根据上述规定，违法干预司法活动，一般是在一定范围内通报，“必要时可以向社会公开”。向社会公开是最有效的手段。在前述规范性文件出台后的2015年11月，中央政法委首次公开通报5件干预司法的典型案件，特别是对云南省昭通市维稳办副主任彭泽高干预司法活动、插手具体案件处理案[21]中，中央政法委通过典型案件的通报，否决了长期以来政法委书记可以干预个案的不良惯例，为防止各级政法委干预个案直到了很好的示范作用。2016年初，中央政法委对干预司法的典型案件进行公开通报，对违法违规者亮起了“红牌”。7起典型案件涉案人员20人，其中，市委书记1人，律师2人，法院系统5人，检察院系统3人，公安系统9人。[22]非法干预案件向全社会的通报公开，“通过建立防止领导干部和内部人员干预过问案件记录、通报和追责制度，建成内外部人员过问案件信息专库和直报系统，‘批条子’‘打招呼’等违法干预过问案件情形显著减少，法官依法履职有了‘防火墙’。”[23]违法干预过问案件记录通报制度已经为依法独立行使检察权、审判权起到了重要保障作用。
    干预过问案件记录、通报和追责制度，是一种巧妙的程序设计，它通过记录和公开，隔离了权力对司法的干预，有效地阻止了权力案的发生。正因为如此，对这样一个看来很具体、细微的制度设计，习近平总书记却再三叮嘱“这些制度要抓紧建立健全，早日形成，早日发挥作用”。 [20]
    四、践行习近平司法公开理念
    把构建阳光司法机制作为构建依法治国、推进司法改革的重要内容。中国特色阳光司法机制的构建，是我们促进司法公正的基础，也是保障公民司法知情权的体现，中国所推行的一系列前所未有的司法公开举措，是对世界人权事业的伟大贡献。但中国全面推进司法公开还是在党的十八届四中全会之后，我们应当在新时代中国特色社会主义思想指引下，不断拓展司法公开的广度、深度和力度。
    中国的司法公开体现了主动公开和积极公开。中国的执法司法机关与其他国家相比，体现了更多的主动性和积极性。如在庭审公开方面，英国和美国的联邦司法系统主张法院庭审要公开举行，但是法院要与媒体保持距离来保障司法的独立性，虽然允许媒体代表到场报道，但是一般并不会主动发布庭审现场的图文信息和录音录像，但是，中国法院通过自己的审判管理人员专门组织庭审直播，有的案件在庭审中通过微博直播现场发布书记员的庭审记录和部分现场录像，有的直接通过视频全面直播。由法院官方组织的这种直播与西方国家允许媒体记者发布庭审现场信息的方式相比，更加及时、全面、准确、权威。
    中国的司法公开体现了信息化、电子化、数据化特征。司法机关积极创新司法公开的形式和内容。“司法公开方式实现跨界融合。各级人民法院以建设‘智慧法院’‘电子法院’为契机，大力推动司法公开与‘互联网+’的跨界融合，以实时、迅捷、海量、互动、体验为核心的互联网思维推进司法公开工作。”“司法公开信息实现深度应用。司法公开与诉讼服务实现全面对接，依托信息化手段，提升人民群众获取司法信息，了解司法动态，参与司法过程，监督司法活动，反馈司法评价的便捷性和有效性。依靠大数据和云计算技术，对相关数据进行抓取和分析，统计类型化案件的司法规律，了解社会司法认知和评价，分析公众司法需求和期待。”[viii]
    中国的司法公开，与我国政法机关司法为民理念和党的群众路线紧密相联。对司法权力进行监督，防止司法腐败和司法不公，既要通过将司法权力关进笼子、又要通过将司法权力放在阳光下运行来实现，而司法公开相对于权力运行机制改革而言，改革触及的利益和问题相对间接，但收效最快。
    中国的司法公开，和高速前进的中国改革开放事业一样，充分体现了中国特色和制度优势。以庭审直播为例，司法机关坚定有序推进，在短短三年内直播庭审接近10万次，12亿人次的观看，体现了司法公开以人民为中心、与时俱进满足人民的期待和要求。在国际上，中国司法公开的成绩是中国对世界人权事业和司法文明的贡献，其经验值得包括域外国家和地区借鉴。
    公开司法信息全面落实“公开为原则，不公开为例外”的基本准则。除涉及国家秘密、商业秘密及个人隐私的信息外，应当公开信息。此外，我们也应当认识到的是，“公开为原则，不公开为例外”不等于选择性公开，人为地“屏蔽”负面消息显然与该原则的宗旨不符，今后，人民法院在宣扬正面信息时，也应主动公开负面信息，如法院审判人员和工作人员违法违纪处理情况。目前，只有检察机关要求司法政务与队伍建设信息公开，其他机关没有对这两方面进行规定。但是，遗憾的是，目前检察机关自己的报告和网络中，也没有能够做到它的文件所规定的政务信息公开。目前，迫切需要将刑事执法机关的执法信息与政务信息区分，政务信息公开是任何广义政府机关都应当承担的普通政府信息公开义务，不应当与执法信息混同，政务信息在目前应当纳入《政府信息公开条例》的范围，而且应当及时公开并在年度报告中公开。
    要规范窗口建设，解决司法机关“门难进”的问题。我国公安司法机关通过窗口建设和司法公开大厅建设已经让政法机关向民众开放，方便了群众办事和近距离监督。现在，就连长期不为人熟知的监狱，也在司法公开的浪潮中“敞开了大门”，通过组织开放日活动，接待社会各界人士。最高人民法院2009年12月15日发布的《关于进一步加强人民法院“立案信访窗口”建设的若干意见（试行）》指出，“立案信访窗口”是人民群众表达诉求、参与诉讼、解决纠纷的重要场所，并规定该窗口有8项功能。人民法院的做法，值得检察机关、公安机关和监狱借鉴。
    司法机关在主动公开之外，还应当“主动接受监督”，对没有公开、但是人民群众提出公开的合理要求的，应当认真审查、慎重作出是否公开的决定。既要有主动公开，也要接受依申请的公开。主动接受监督的一个前提是，司法信息应当全面、充分，否则，人民群众依然需要向信息发布机关索取信息，结果是主动监督变成了被动监督。如，人民法院通过裁判文书网发布判决书时偏重事实论述，弱化证据分析与论证，看完判决文书后，除判决结果，人民群众依然不明白判决理由。因此，应当尽可能地向社会公开全面、充分的司法信息，让公开的信息直接发挥答疑解惑的作用。
    只有能够救济的权利才真正成为一种法律权利。当这项权利受到执法机关的侵犯时，实现公众尤其是特定对象的司法信息知情权则更多地依赖司法者的自律能力。
    今后我国应出台统一的《信息公开法》，将人民法院的信息列为信息公开范围，让公民司法知情权具有可救济性。
                                        
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    基金项目：高一飞教授主持的2014年度国家社科基金重点项目《司法公开实施机制研究》（立项号14AFX013）、2017年度司法部重点课题《优化司法机关职权配置研究》（17SFB1006）、2017年度重庆市“研究阐释党的十九大精神”委托项目《习近平关于司法的重要论述研究》的阶段性成果。
    作者简介：高一飞（1965—），男，湖南桃江人，西南政法大学诉讼法与司法改革研究中心教授，博士生导师，研究方向：刑事诉讼法。
    [i] 胡锦涛：“在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告”（2012年11月8日）。
    [ii] 胡锦涛：“在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告”（2012年11月8日）。
    [iii] “中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定”（2013年11月12日）。
    [iv] 习近平：“中国共产党第十九次全国代表大会报告”（2017年10月18日）。
    [v] “中共中央关于深化党和国家机构改革的决定”（2018年2月28）。
    [vi] “第19条组织”是一个致力于保护和提高表达自由水平的民间国际组织，该组织因主张符合《世界人权宣言》第19条“为表达自由”而得名。该组织通过系统和平的工作在世界范围内维护和保护公民的言论自由，其所制定的为维护言论自由的相关原则和规定，为世界大多数国家借鉴和接受。
    [vii] “中共中央关于全面推进依法治国若干问题的决定”（2014年10月23日）。
    [viii] 最高人民法院：《中国法院的司法改革白皮书》（2013-2016）。