秦前红：执政党领导立法的方式和途径
秦前红执政党，可以说是西方政党理论与制度中的一个核心概念和基本内容。中文中的“执政党”源于英文“governmental party”或“the party in government”。但是，这个概念在西方国家不同的政体之下有不同的内涵。在典型的“分权制”或曰“总统制”国家，如美国，人们并不经常使用“执政党”这个概念。即使使用，其含义也与“熔权制”或曰“内阁制”国家的用法相去甚远。只有在像英国奉行“熔权制”的国家，人们才普遍使用这个概念或提法。在政党与国家权力的关系上，执政党概念集中体现为政党与国家政权或政党与公共权力的一致性，换句话说，执政就是执掌国家权力。然而，根据现在通行的关于“执政党”的定义，是将这种“执政权”限定为执掌政府权力，从某种角度上说执政党就是政府，政府就是执政党。居于执政党地位的政党可以直接以政府的名义行使政府的权力，履行政府的职能。在内阁制国家，议会多数党就是执政党，其余的党就是在野党或反对党；在总统制国家，执政与在野不是以在国会获得多少议席来划分，而是总统所在党就是执政党。因此，按照这个定义，在有些总统制国家，执政党如果不是议会多数党，就会出现这样的情况，即执政党虽然可以控制政府却未必能够支配议会的立法权和立法过程。[1]
由于人民代表大会制度是我国的根本政治制度，《宪法》第2条第2款规定“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”国家的行政机关、司法机关、军事机关均由人民代表大会产生，并对人民代表大会负责。因此，中国政治制度语境下的执政党首先应该是融入人民代表大会，并且执掌人民代表大会权力的政党。
中国共产党是我国的执政党，从革命党转变为执政党是中共十六大提出的党的建设重大命题。为了实现民主执政，党对国家事务的领导应该依法进行。党依法执政既是人民民主的充分保证，也是建立社会主义法治国家的需要，更是党代表人民根本利益的体现。正是在这个意义上，党的领导与人民当家做主和依法治国是统一的。由于立法权是人民代表大会的最为重要的职权之一，因此，党依法领导立法工作是党依法执政的重要内容或方面。它的基本要求是按照党政职能分开的原则，依法领导并遵循法治规律，支持我国权力机关——各级人民代表大会，特别是全国人民代表大会——依法行使立法职权的活动，通过法定程序和方式使党的政策方针上升为法律，在实现党的领导的同时保障立法的民主性和科学性。这意味着，党要依法领导、组织或参与立法活动，遵循法定的途径、步骤和方式。在我国，党在不同立法阶段领导立法的方式和方法有不同的特色和要求，对此进行系统认识和分析对加强党在立法领域的执政能力建设，提高党依法立法的能力和水平有重要意义。从立法过程学来看，执政党领导或影响立法的方式和途径主要有以下几种：[2]
一、批准或者审定立法规划和计划
立法规划是立法的必要活动和环节，属于正式立法之前的准备阶段。与立法文件相比，立法规划的编制、效力和实施有自身特点。首先，立法规划的编制既可作为有关机构或部门的工作任务，以工作制度的形式予以规范，也可由法律对编制权限、步骤和方法等方面的基本问题进行规制。
其次，无论作为工作制度或法律制度，立法规划编制完成后都将指导立法者今后的立法工作，并对立法的步骤和完成时间有约束力和强制性，尤其是上升为法律制度的立法规划，其规范性和约束力更强。由于我国立法规划编制的法制化正处于起步和探索阶段，相关法律规定，如立法规划的编制、实施及效力等过于原则概括，基本上是工作文件的翻版，其法律性尚无法充分体现出来。
最后，经过法定程序，以法定形式颁行的立法规划虽具有法律约束力，但其执行或落实并不像立法文件那样有特别严格的要求。如法律或工作规程一般都规定立法规划在执行过程中可根据实际情况进行调整，此调整过程并不像立法文件的废、改那样具有严格的程序性。如果立法规划中所确定的立法项目没有按期完成，一般仅要求有关机关说明理由。此外，除立法规划的项目外，有权机关还可以根据情势的变化提出其他立法项目。
由于立法规划既为一定时期立法工作的指南或指导，又是立法过程的肇始，在现代政党政治国家，执政党非常重视对国家立法规划工作的领导。其主要表现是通过政策影响立法规划的制定，并在立法过程中推动立法规划项目的实现。如在英国，各个政党都设有专门的政策研究机构，负责为政党领导人提出政策建议。这些政策经政党领导人的认可就成为政党决策的基础，它通过作为内阁成员的执政党领导人直接影响内阁的立法决策，其中包括立法规划和计划。
在我国，中国共产党通过制定政策并依法参与立法准备过程来领导立法规划的编制和实施。首先，我国各级立法规划的编制总体而言是以党在不同时期的发展方向、任务和要求为指导，通过有目的、有计划、有步骤开展立法工作来落实党的各项发展政策，实现党的执政目标。其次，通过党的组织审定立法规划是党领导立法规划编制活动的重要方式。在我国，无论是人大还是政府编制的立法规划（一般是中长期立法规划），要由这些部门的党组报送同级或上一级党的组织审查批准后才能执行落实，有关的工作文件一般都明确将立法规划报请党组批准作为立法规划编制和实施的必经程序。将立法规划由人大或政府部门党组报请同级和上级党的组织审批的作法符合党依法领导立法的原则，对贯彻和落实党的方针政策也有极大的促进作用。但应当指出的是，为了贯彻党政职能分开的原则，避免党政一体化，党的组织对立法规划的事前审查应在党的制度建设层面予以确立并完善，而不应作为国家机关的工作制度或上升为法律制度。最后，立法规划编制完成后，党通过依法组织和参与立法活动，推动立法规划项目落实，从而实现对立法规划工作的依法领导。
但立法规划在理论上尚有值得进一步探讨之处：立法是有权行使立法权的主体表达立法意志的一种活动，此种意志表达具有自主性和过程的相对不确定性。因此作为非立法主体的人大工作机构或者执政党组织能否以立法规划刚性约束立法主体的职权行使有待进一步研究。立法规划是否具有法律效力，如具有法律效力，则其提出、生效程序均应予以制度化。
二、提出立法建议和法律议案
立法建议不同于法律议案或法律案。前者是没有提案权的公民、学者或组织向立法机关提出的立法动议或意见；后者则是有提案权的机关、组织和人员向立法机关提出的制定法律的提议或草案。除了提案主体外，立法建议与法律议案或法律案在提案的形式和程序方面也存在区别。一般而言，立法建议没有严格的形式、程序或内容要求，可以是口头或书面的；法律议案或法律案则须采取法定形式，且通过法定程序向立法机关提出。
立法提案权的主体范围因各国立法体制的不同而不同。除了立法机关的代表、行政机关、国家元首和选民等外，有的国家还规定一定的政党组织享有立法提案权。而在我国，依据宪法和法律的规定，政党组织不是提案权主体。据此，中国共产党没有向立法机关提出法律议案或法律案的权力，但享有向立法机关提出立法建议的权利。然而，作为执政党，中国共产党提出的立法建议不同于其他社会主体的立法建议，具体表现为：
第一，提出立法建议既是中国共产党依法享有的管理国家事务、社会事务、经济和文化事业的民主权利，又是党依法领导国家事务的重要方式。在我国，党的领导是政治、思想和组织领导，不能包办代替国家机关的具体工作或业务，因此，党只对国家的重大事务以及社会生活的主要和基本方面提出立法建议，以实现党对国家大政方针的领导。如新中国成立以来的历次宪法修改都由党中央做出立法决策，然后向全国人大常委会提出立法建议，这已然成为宪法惯例。
第二，鉴于中国共产党的执政党地位，立法机关对党提出的立法建议非常重视，一般都尽力使之很快步入法案到法的正式立法阶段，制定成为法律。如1982年《宪法》实施以来，中共中央先后四次提出的宪法部分内容的修改建议都为全国人大通过并颁行。又如《监督法》的制定自1986年就开始酝酿，但真正促使该法的制定工作进入实质性阶段的是中国共产党于1990年3月向全国人大常委会提出的制定《监督法》的立法建议。而且，从那时起到2006年8月《监督法》颁行期间，中国共产党在广泛发扬民主，多方征求意见的基础上针对《监督法》的指导思想、原则、思路和内容提出的立法建议都为立法机关所接受，并指导着《监督法》的制定工作。
第三，无论是立法的准备阶段还是正式立法阶段，中国共产党为了保证党的方针政策的贯彻落实，都可依法提出立法建议。党提出的立法建议虽为立法机关重视并认真对待，但却不能当然作为或被视为法律议案或法律案进入立法机关的审议程序；且不必然或完全为立法机关所接受或采纳。前者如八届全国人大一次会议期间，中共中央提出的修改宪法部分内容的补充建议一开始是直接向大会主席团提出的，后来意识到这不符合修宪程序，改由大会主席团发动代表联名提出宪法修正案草案的补充修正案；后者如党中央议决完毕的1982年《宪法》草案修改稿提交到宪法修改委员会后，被后者作了58处修改，并将条文从140条减少到136条；提交到全国人大后，又作了十几处重大修改。由此可见，在我国，党的立法建议要上升为法律必须经受民主和科学的立法过程和程序的考验。
第四，为了有效地贯彻执政党的路线、方针和政策，通过发动党的各级组织和党员，中国共产党在必要时可通过法定程序将立法建议转换为法律议案或法律案的形式向立法机关提出。如为了使党的立法建议尽快进入正式立法阶段，党可以通过各级党组织或党员代表将相关的立法建议交由有权的国家机构或代表联名向全国人大或常委会提出，依法推动立法进程。
三、审定法律议案或法律案
遵循相关惯例所确定的基本原则，全国人大及其常委会审议的法律，凡带重大原则性质的，事先报党中央批准；党中央主要确定所立法案的指导思想及重大原则问题，而不是事无巨细。
1991年中共中央通过《关于加强对国家立法工作领导的若干意见》（以下简称《若干意见》），这是党的历史上第一份确定党中央立法介入的范围和程序的文件。党中央对立法过程介入分四种情形：（1）宪法的修改、某些重大政治方面和特别重大的经济、行政方面的法律草案，在提请全国人大审议前，都须经过党中央政治局与中央全会的审议；其他法定机关提出的修宪议案，也需经全国人大常委会党组或全国人大中的党的领导小组报送党中央审定；（2）政治方面的法律。在起草前应由全国人大常委会将立法思想和原则呈报党中央审批；（3）政治方面的法律和重大经济、行政方面的法律，在提交全国人大或常委会审议前，由全国人大常委会党组呈报党中央政治局或其常委审批；（4）中央对法律起草工作实行统一领导，凡由全国人大及其常委会起草的法律，一律由全国人大党委会党组报中央审批，其他部门起草的法律草案需报全国人大审议的，也由全国人大常委会党组统一报中央审批。
从这一文件从决策上讲，规定的都是“立什么法，怎样立，为什么立”的问题，而该文件也显然有将党在立法中的地位、功能明确下来的意图。《若干意见》在当下面临的挑战可能是：执政党对法律的审批如何能够制度化、程序化？执政党审批意见与人大及其常委会的意见不一致时如何处理？立法是一门科学又是一门艺术，执政党能否胜任立法专门化的趋势？在执政党确保对人大的思想领导、政治领导、组织领导的情形下，执政党是否还有必要过问立法机关具体的立法活动？合适的立法活动控制应该只是把握立法的基本思想基本原则，
同时建立健全完善的违宪审查机制。
除了上述《若干意见》外，执政党有关立法的文件还包括：1979年全国人大常委会法制委员会建立时，彭真向中央政治局常委专门写了一个《关于制定和修订法律、法规审批程序的请示报告》。2005年5月，中共中央又转发了《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用加强全国人大常委会制度建设的若干意见》。由于上述文件的规定及其实践，目前，中国共产党在审定法律议（草）案方面形成了上述比较固化的立法实践，有学者甚至称之为宪法惯例。
党在不同立法阶段对国家立法所进行的相当细致的事前审查在保证法律与执政党的政策协调统一，贯彻实施执政党的路线和方针，迅捷高效地实现执政党对国家事务的领导方面发挥了重大作用，但也不可避免地产生了如下问题：
一是在我国，党的十六大已明确指出党的领导主要是政治、思想和组织领导，即通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政来实施党对国家和社会的领导。但在目前的立法实践中，党通过立法机关的党组织对立法所作的事前审查已较多且较深地介入具体的立法工作和活动之中，这使得党实际上行使着国家机关的立法管理或工作职能，并非仅为领导职能。
二是现代政党政治国家，执政党极大影响着国家的立法决策，尤其是执政党对议案将进行事前审查的情况下，执政党是实际的立法审议者和决策者。在议会内阁制政体下，这种现象“一方面表明国会授予合法地位和正统资格作用的进一步增强，另一方面又意味着作为正式决定机关的国会正面临着空洞化的危险。”在我国，人民代表大会制度是中国共产党领导下所确立的基本政治制度和人民当家做主的政权组织形式，立法权是人民代表大会的基本和主要职权，充分保障人民代表大会行使立法权是贯彻和实现党的领导应有之义。但上述党在国家立法工作或活动中所进行的较为广泛的事前审查也使得立法机关的立法权能出现了虚置或弱化的现象，因而影响了人民代表大会的立法权威。
三是在政党政治国家，执政党关于立法的内部决策是国家立法过程的重要方面，并对国家的立法活动有重大甚至决定性的意义，但一般不是国家制度规范的内容。当执政党是事实上或实际的立法决策者，而它对立法所进行的讨论、审议和决定等却游离于正式制度之外，依赖于各种秘而不宣的非正式规则时，国家的立法活动实际上被引向了一个“密室”。这既不符合民主立法的要求，也不利于对执政党的监督。在我国，党的政策性文件对党的领导，包括对立法工作的领导提出了很多要求，但一般较为原则和概括。立法具体实践依惯例较多，也形成了一些零散而非系统的、非公开的操作文件。这种情形显然不利于总结经验和完善制度，也不利于执政党民主监督制度的建设和国家立法工作的民主化和科学化。因此，通过党的规章制度和国家的相关法律进一步规范和完善执政党的立法活动和制度实属必要。
四、领导法案的审议和通过
在法定立法阶段，立法机关对法案的审议和通过是实现党的领导与人民当家做主有机统一的关键环节。它关系到党的领导能否实现以及党的政策精神是否为人民所接受并通过法律得以贯彻实施，因而是对执政党执政能力的重要考验。
现代民主政治中，作为合法和重要的政治主体，代表利益，综合并反映民意是政党的主要职能之一。为了使执政党履行自己的职能，把代表性和广泛性结合起来，不同国家都根据自己的国情确立、改革和完善政治制度方面的设计，建立健全制约和保障机制。在我国，这反映并体现在党的领导与人民民主和依法治国相统一的制度设计和安排之中，其中重要的如党依法领导法案的民主审议和通过。
在我国，法律案的民主审议并获得通过是人民参与立法活动并使法律案体现人民意志的重要活动和环节。在此过程中，体现党的领导与人民民主、党的代表性与广泛性的有机统一需注意如下问题：
一是法案审议和表决要贯彻少数服从多数但尊重少数的原则。审议中要进行充分的民主讨论，使不同利益阶层或群体的代表都能无所顾忌地反映和表达自己所代表的利益、意见和主张。这既是立法民主性在程序上的充分体现，也是立法科学性的保障。尤其是目前，我国立法机关审议通过的法律案多以国家机关，其中主要是行政机关作为法案的起草和提案主体，进行充分的民主讨论对于贯彻和实现保护权利和制约权力的法治原则具有重要的意义。
二是法案的审议和表决通过要依法进行。党的组织和个人除依法定程序，运用法定手段，不得随意干涉或介入法律案的议决过程。对于党员代表来说，自觉贯彻党的方针政策，力争使体现党的政策精神的法律案得以审议通过是其党性使然，为党的纪律所羁束。对于非党员代表，执政党可以利用权力机关中的党员代表和党组织等资源，通过发挥党的号召力和影响力，来说服和动员他们接受那些反映了党的政策精神的法案，但不能强迫。如此做既体现了党对权力机关工作充分支持，又能保证党领导之下的人民当家做主权力的充分实现。
三是经过审议和表决的法案并不必然被通过。法案是否通过取决于很多方面的因素，如能否代表最广大人民的最大利益，协调社会关系，缓和社会冲突，保持社会稳定，有效地解决社会问题，等等。没有通过的法案，应该在党的领导下继续进行民主审议或讨论，不断修改和完善，争取得到广大人民的支持和认可，最终上升为法律。
在西方政治传统中，立法始终是政治舞台上最尖刻、最具分量和挑战性的角色。而此种意义上的立法理念与中国社会的理解几乎完全不同。中国过去的相关立法实践显得头绪不清。1949年新中国成立后，国民党的法制体系彻底崩溃，而西方资本主义国家的现代立法理念和实践遭到排斥，剩下的只是完全依靠中国共产党的影响力和意识形态重建社会主义立法制度了。在这个制度下，“党领导人民制定宪法和法律，也领导人民遵守、执行宪法和法律”，首先表征了党作为法律缔造者主体的身份，在中国共产党支持下的立法必然主动或被动地服从党的权威。而在现实中，由于历史原因所形成的长期惯例及党的内部规则的存在，使得党对立法的影响也并不完全由法律规定，因而党对我国立法的影响表现形式并非完全局限于具体立法过程，而是还有其他表现形式：
第一，审定人大代表的比例与名额。我国的选举制度是人民代表大会制度，而“我国选举制度的运行是在中国共产党领导下发挥其作用的和功效的”。“在全国和地方各级人大代表中，共产党在比例上占优势，而民主党派与非党人士比例，原则上反映了我国党派关系的实际”。
笔者从《人民日报》统计的历届人大代表比例分析表中发现，无论哪届人大，中共党员所占比例总是绝对多数，第一届为54.49%，第二届为57.75%，第三届为54.83%，第四届为76.8%，第五届72.78%，第六届为62.5%，第七届为66.9%，第八届为68.4%，第九届为71.5%。而人大代表中的党员“必须遵守党的纪律，发言、表决都不能违反党的方针、政策、决议、指示”。“代表……首先是党员，不能因为当了代表就可以不遵守党纪。党当然不能对所有代表发号施令，但作为党员，不管你是代表也好，政府组成人员也好，都得按党的方针政策办事”。而事实上，在每次人大开会前，人大代表中的共产党员都被要求参加“组织生活”，听取党组织传达的中央精神，领会中央立法意图。而中国共产党是依前苏联模式建立的高度集权的政党，没有对党的绝对忠诚是不可能成为党员的，所以党员在政治上是绝对服从上级的。尽管近些年党对人大党员代表的纪律约束有所松动，但仍未妨碍党在立法时贯彻其意图。所以至今全国人大及其常委会从未否决一项党中央授意的法律，也没有哪一部法律未经党中央批准而在全国人大或常委会中通过的。
第二，党中央向国家机构推荐重要干部担任重要公职。党中央直接干涉人大立法工作毕竟“名不正言不顺”，但是要实现党对立法工作领导的合法化，就需要一个公开的途径，即“推荐”制度。“推荐”制度一直是执政党调控当代中国政治、经济和文化机构的主要手段，“作为国家机构的首长，可以不接受党委的命令；作为党员，不能不接受党委的命令”。党把经过考察后的优秀党员选派到各部门、各级政府以及重要的人民团体、社会团体担任领导干部，而且在“推荐”、“选派”日益演化为“人事任免”的趋势下，党不仅实现了其对立法的影响力，而且也实现了对这些重要部门的合法领导。
在全国人大常委会中，直接由中共中央委员会控制的干部名单包括委员长及副委员长、秘书长、副秘书长及委员，各个专门委员会的主任副主任。而在全国人大立法中其核心作用的委员长会议的成员就是委员长、副委员长和秘书长，委员长会议决定所有提交给代表大会和常委会的议案，决定常委会的立法程序，决定常委会的人事任免。
第三，党中央加强各级国家机构中党组织的领导。党组制度是中国共产党创立的重要制度之一。现行《党章》规定：在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中成立党组，由该机关中负责工作的党员组成；党组成员不由党员代表大会产生，而是由批准党组成立的上级党委指定，党组成员服从上级党委的领导。
在立法机关、司法机关、行政机关均有各级党组存在。具体到人大来讲，各级人大虽然是所辖区内最高权力机关，但人大常委会都有党组领导，党组又受上一级党委领导，所以事实上各级人大是在同级党委的领导之下。同级党委可以对同级人大及其常委会党组发布指示、命令并指导工作，而同级人大及其常委会的党组须得向同级党委积极汇报工作、请示和报告工作。因此，当人大及其常委会在立法时，对党中央意图不清楚，可用“请求”方式要求党中央对该政策或指导进行明示、再肯定或解释含义，从而形成“自上而下”的过程。
由于党组这一形式的存在，法律法规与党的政策就很容易被混同。党中央可以把全国人大常委会党组的“意见”、“报告”以“转批”、“转发”形式，迅速将人大立法变为党内文件，或将党内文件变为法律规范。例如，1986年12月8日《党中央办公厅转发〈关于县级以下人民代表大会换届选举工作若干问题的意见〉的通知》（以下简称《通知》）实际上就是把人大的立法转变为党内文件。1986年11月8日全国人大常委会党组提出《关于县级以下人民代表大会换届选举工作若干问题的意见》，对1986年换届选举作出非常详细规定，内容就是对当时《选举法》和《地方组织法》的解释与修改（其中甚至包括与当时《选举法》和《地方组织法》相冲突的内容），从法理上讲就是一项“立法”草案。而在同年11月15日至12月2日召开的第六届全国人大常委会第十八次会议上就通过了关于修改《选举法》和《地方组织法》的决定。而后的12月25日党中央办公厅、全国人大常委会办公厅联合发布《关于县、乡两级换届选举工作一些问题的紧急通知》，要求当年的选举“坚决按照中办发（1986）36号文件精神”（即12月8日的《通知》）办理。如此做法使得中办（1986）36号文件在法律和事实上有了法定约束力。
第四，组织和领导立法协商。十八届三中全会的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步指出，要“构建程序合理、环节完整的协商民主体系”，明晰了落实社会主义协商民主的主要层次，即“深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商”。可见，立法协商在推进协商民主广泛多层制度化发展的过程中居于首要地位，成为完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化这一改革总目标下的一项具体措施，其重要意义不言而喻。
福建省是最早开展立法协商实践的地方，2000年就专门制定了《关于加强地方立法协商工作的意见》，福州市政协与市人大常委会办公厅随即联合出台了《实施意见》。
国内许多地方都开始了立法协商的实践摸索，例如，省级行政单位有北京市、上海市、吉林省、湖北省、新疆维吾尔自治区和广西壮族自治区等，享有立法权的城市有福州、青岛、济南、成都、南京等地。各地具体实施立法协商的形式与方式各有不同，以下选择具有代表性的地方做法进行梳理分析。
2014年1月，北京市以制定《北京市大气污染防治条例》（以下简称《条例》）为契机，开展了首次真正意义上的立法协商。具体做法是，市人大常委会党组将《条例》草案向市委常委会汇报，市委常委会依照十八届三中全会精神作出决策，将法规草案交由市政协协商。北京市政协接到市委来函，立法协商正式开展，市政协主席多次主持会议，就相关重要问题进行研究和部署，成立立法协商工作领导小组，并对各界别召集人进行动员。为充分发挥整体优势，政协以界别为单位征求意见，市政协以编印参阅资料，投寄信件、电子邮件等方式将通知和相关材料发给所有委员。有的民主党派界别不仅组织本届别委员开展研讨，还邀请了本党派不是市政协委员的相关专家进行讨论；有的界别组织委员深入所联系的群众中，广泛听取意见；有的界别邀请了相关科研院所的专家共同研究；港澳委员也专门在香港召开专题座谈会。协商领导小组办公室对专家组及各界别的意见建议进行了研究和归总，又召开了一次全政协层面的立法协商工作座谈会，市人大常委会的负责人来到会场直接听取委员们的意见建议。委员们的协商成果由市政协汇总，形成报告报送市委，再由市委转市人大常委会立法参考。市人大常委会收到报告后，认真研究、分析和采纳。采纳报告，也通过市委转送回市政协。最终，北京市人大常委根据政协委员的意见，对《条例》草案中的61条进行了修改，涉及83处。逐条逐项研究政协建议，尽可能采纳；未采纳的意见也做了说明。目前，在北京市委领导下，一份关于北京市政协开展立法协商的制度化、规范化文件正在制定中。
新疆维吾尔自治区作为民族自治地方，2009年开始了立法协商的实践。自治区结合本地实际，将立法协商工作定位为围绕中心、服务大局，充分调动和发挥政协组织和政协委员优势，为维护社会稳定和民族团结履行政协职能的具体举措。立法协商工作置于自治区政协党组的统一领导下，由自治区政协立法协商协调领导小组负责，相关专门委员会具体组织实施。以召集相关届别的政协委员召开立法协商座谈会的形式，政协委员、各民主党派主要针对自治区人大常委会制定的地方性法规、自治区人民政府制定的行政规章，进行研究讨论，提出修改意见和建议，之后由政协整理汇总，送交自治区人大常委会研究。
杭州市在立法协商方面坚持“政治协商要做到在党委决策之前、人大通过之前、政府公布之前”的原则，积极推进立法协商制度建设。杭州市政协从2009年初就组织政协委员针对立法协商的不足，主动与市人大法工委等部门协商。对于立法协商中信息沟通机制不到位等问题，杭州市进一步明确了立法协商的六大重要环节，包括“立法计划的意见反馈机制、立法项目的协商通报机制、立法前协商的流程规范、市政协立法协商力量的组建、立法项目的后评估机制、开展委托第三方起草立法项目的探索”。这使得政协参与立法协商的每个阶段都能做到有章可循，确保了立法协商制度到位，改变了以往政协立法协商“无知”、“无序”、“无责”的状态。
南京市在2004年制定了《关于加强南京市地方立法协商工作的意见》，规定了立法协商的目的和重点，并确立了联席会议制度。为将立法协商引向深入，健全立法协商运行机制和操作流程，南京市政协专门成立了“立法协商咨询小组”，并制定了《南京市政协开展立法协商工作的运作办法》和《市政协立法协商咨询小组工作简则》。根据规定，每年年初，市政协可以根据年度立法计划与市人大法制委和市政府法制办协商确定年度立法协商计划和重点立法项目。之后，根据已确立的立法项目和具体协商内容，按照专业对口的原则，听取政协立法协商咨询小组意见，并在规定时间内以书面形式反馈给市人大法制委。
从各地开展立法协商的形式和方式来看，可以将这些实践类型归纳为“地方党委协调，人大与政协对接，政协组织协商，人大听取意见”模式，“地方人大党组与政协党组对接，政协党组领导下专委会组织协商，汇总意见报人大党组”模式，以及“地方人大与政协共同协调，各自相关专委会对接，政协专委会组织协商，人大专委会收纳协商意见”模式等协商模式。
地方层面的协商能否上升为全国层面的操作模式，还需要进一步研究。而立法协商与立法民主参与如何划定界限、立法协商如何科学合理地嵌入立法机关的立法过程等问题更是本项制度展开面临的“瓶颈”制约。
注释:
[1]封丽霞：《执政党理念的区别及其对各国议会立法的影响》，载《人大研究》2009年第5期。
[2]朱继萍：《加强党在立法领域的执政能力提高依法立法的能力与水平》，载《理论探讨》2008年第1期。
秦前红，武汉大学法学院教授。
来源：《中国法律评论》2014年9月第3期第217-224页。
