高一飞：司法独立与问责的欧洲标准与国际标准

    译者按：在2013年年会上，“欧洲司法委员会联盟”（ENCJ）设立了一个关于司法独立与问责的调查组。该调查组有两个主要目标：（1）开发和评估欧盟司法系统、欧盟司法人员和司法委员会的独立与问责指标；（2）提出司法独立与问责的前景。这次调查的最终成果是《“欧洲司法委员会联盟”（ENCJ）报告（2013-2014）：司法独立与司法问责》，该报告于2014年6月13日在罗马被“欧洲司法委员会联盟”采纳并发布。调查组对来自欧洲不同地区的ENCJ的4个成员国（包括观察员国）即爱尔兰、意大利、荷兰和罗马尼亚的司法机关进行了调查，对每个国家司法独立与问责面临的实际问题进行了分析并试图找出补救措施。四个成员国反映了欧洲不同的法律传统及其地理位置。
    在正式调查开始之前，调查组试图识别“司法独立与问责”领域所有相关的国际性和欧洲的地区性文件，试图从25个欧洲和国际文件中提取出一个“欧洲标准与国际标准”，最终发布的的报告将这一内容作为“附录2.司法独立与司法问责的欧洲标准和国际标准”。尽管报告说这一附录“仅仅是个总结，信息可能并不完整”，但是，这是我看到的第一篇总结司法独立与司法问责国际标准的文章，所以，将其翻译成中文，供正在进行司法责任制研究的学者和司法实务人员参考。
    人人都有权参与独立公正的法庭做出公平和公开的听证会，这是一项基本原则。司法独立是国家法治的基石，这在任何国家都毫无例外。因此，各国必须保证基本人权和自由以及法律面前人人平等能够受到充分尊重。
    司法独立包括两个方面。首先，客观独立，确保司法机关整体制度化独立；其次，主观独立，确保法官个体决策独立。
    11.1 客观独立
    1.独立的法律基础
    法官独立和司法独立应该体现在宪法或各成员国最高法律以及其他立法规定的更多具体规则中。司法独立是通过三权分立原则予以保障。因此，必须明确声明，法院构成了一项单独的权力机关并且是独立的。要明确司法权力的独立原则，宪法和其他基本法应包括司法机构自治的具体保障。应该为法院的自主管理提供强有力的保障且不应该有任何政治干预。
    由于法官任命程序对保障独立和公正至关重要，其任命程序应由宪法规定。与司法独立和公正原则一样，法官停职、撤职或辞职的理由也应该由宪法制定。
    2.司法委员会
    保障司法独立的适当方法是成立组成、权力和自治受宪法保障的司法委员会。该委员会应该为社会服务并独立履行其职能。它对公众的责任包括透明、问责和报告。委员会的地位应由各国成文宪法或相应的基本法或其他宪法性文件予以规定。成立该机构应该制定相应的制度，还应制定会员资格的标准和选拔方式的规则。
    除了司法管理和行政管理角色，司法委员会也应体现对司法权力的自治管理，使法官不受行政和立法的任何控制和不受对司法的不当压力而履行其职能。
    委员会应该排除任何外部压力或政治、意识形态或文化性质的偏见，法官凭其良心和对事实的理解依法自由公正地裁决案件。委员会对涉及法官任命和法官职业的决策应该有决定性的影响。司法部长在对议会负责的情况下，应当在不对司法独立产生负面影响的情况下发挥作用。委员会应该通过多元化组合获得来自司法机关以外的人员的参与，但是其大部分成员应由法官组成。
    由于欧洲法律文化丰富多样，这样的多样性非常珍贵，应当受到保护，没有适用于所有国家的单一模式。参加司法委员会的法官应该由同行选拔或任命。司法委员会对法官职业生涯的各个方面特别是关系到他们的选拔、聘任、职业（包括晋升和移调）、培训、撤职和惩罚等事项有最终裁定权，它还负责监督法官的培训。
    尽管对司法委员会如何进行法律规定并不影响其合法性，但在国家巩固民主制度的过程中，将司法委员会置于宪法基础之上可能会使其在法律和司法框架内的合法性得到加强。委员会的宪法性规定将赋予其合法性的宪法地位，并通过立法、法令或规则进一步保障其免受行政干预。
    3.司法经费
    当正准备进行司法制度预算时，可以咨询司法委员会、对法院管理负责的其他机构、法院本身或法官专业组织。
    尽管法院经费是国家预算的一部分并由司法部或者财政部提交给议会，但是，这笔经费不应受政治波动的影响。尽管一国法院可获得经费的水平是一项政治决策，但依据三权分立原则，还是要时刻注意行政和立法机关在其设定预算时可能对司法施加的任何压力。
    对法院经费分配的决策必须在严格尊重司法独立原则的情况下进行。司法机关可能会通过司法委员会表达它对议会提议预算金额的观点。议会通过司法预算的安排应包括司法意见在内的程序。一旦预算被分配，它的具体实施措施应该留给法院制订。应当基于客观、透明的标准，通过稳定的方式给予法院经费。
    4.法院系统的管理
    法官和司法机关应当在不影响其司法独立的情况下参加法院管理，与行政事业单位、公共机构以及与法官工作相关的专业人士保持建设性的工作关系以促进对司法有效和高效的管理。
    涉及司法管理的司法程序和事务属于公众利益，公众有知情权。然而，行使对司法事务知情权时，应考虑到司法独立的限制。鼓励设立法院新闻发言人，设立受法院、司法委员会或其他独立机构管理的司法专业媒体和通讯社。应限制法官与媒体的关系。
    司法委员会参与司法任命意义重大，但它不需要承担对司法的全部管理职能，有些任务可以留给司法部。保证司法独立的司法自治并非法官自治。司法行政组织管理并不一定完全由法官承担。法官应该对确保案件的有效管理负责，他们应该合理迅速地履行其职责，在合理时间内给出判决。然而，提供及时的裁判应当以不影响该裁判的质量为前提。
    负责司法制度组织的机关必须为法官提供条件和设备以使他们达到高效的目的。新技术的引入，如案件管理体制的使用，提供了司法管理现代化的机会，减少了个案审判的成本。新技术的采用应得到官方和法官的支持，并鼓励在法庭使用新技术。
    5.法官的人事决策
    负责制定和建议聘任和晋升的机关应公布司法机关任命的客观标准并使其发挥效力，以确保法官选拔是以被选拔人的绩效、资格、诚信、能力和效率为基础。
    关于法官选拔的决策应基于由法律或主管部门制定的客观标准。这些决策应基于候选人的绩效、资格、技能和能力。官方在对法官选拔进行决策时应该独立于行政和立法权力。
    任期安全和不可移调是法官独立的关键因素。因此，法官除非到了强制退休年龄，其任期应当受到保障。如果严重违反纪律、涉及犯罪或法官不再履行司法职能，长期聘任只能终止。法官的移调应该通过内部最高级别的组织决定，在移调时，应当保障其充分的辩护权并设置辩护程序。
    应该制定相应标准，以限制那些可能导致政府机关移调法官的行为、可能引起惩戒措施或职位变更的所有其他行为。移调行为包括移调到不同的法院或地区。司法委员会关于聘任、晋升、评估、惩戒措施做出的所有决策及其他涉及法官职业的决策都须理由充分。涉及前述决策的利害关系人有权对上述决策进行调查并核查司法委员会在做出决策时适用的、与聘任和晋升相关的规则和标准。一个独立的司法委员会应该对法官聘任和法官职业的决策起决定性作用。
    由于欧洲法律文化丰富多样，这样的多样性非常珍贵，应当受到保护，没有适用于所有国家的单一模式。要特别谨慎对待行政机构或者议会对法官的提名，他们容易受到政治利益集团的干预。对法官不应当设置试用期，因为他们可能破坏试用期法官的独立性。尽管通过评估制度确保司法高标准的做法有其优点，但评估制度往往难以使法官独立与绩效考核制度保持一致。如果要两者之间只选其一，应当优先考虑法官独立。任何移调无能或腐败法官的行动应该符合法官的不可移调原则设定的高标准，且法官独立一定要受到保护。要减少此类行动的政治化。实现这一目标的方法就是成立一个只由法官组成的专家小组，并在独立机关做出最终决策前对法官的能力和行为表现提出意见。法官的撤职只能依据充分而明确的理由。
    6.法官的不可移调
    任期安全和不可移调是法官独立的关键因素。因此，法官在强制退休年龄之前，应有任期保障。
    7.防止威胁独立的程序
    司法应当免于不当外部影响是众所周知的普遍原理。对任何影响法官独立的行为，应当通过法律规制和协调。这个问题的困难之处在于如何确定构成不当影响的因素、如何与其他价值达到适度的平衡，例如，从政治、媒体或其他方面来保护司法程序、反对曲解和压力时，就难以与公开讨论公众生活的权利和新闻自由进行平衡。
    对媒体发布一般性禁令的目的是防止媒体影响法院的独立审判，但是这样的禁令也是存在问题的，因为它涉及的范围太广且可能会损害言论自由权利。不应该试图阻止媒体批评司法机构或司法制度。
    在言论自由和确保法院决策免受外部影响之间找到平衡点也是很重要的。作为抗辩的一方，个人和他们的辩护人可能与媒体沟通，表达他们对程序的意见、声明他们无罪或者公开他们的权利争议，他们有权在法庭上和在公众面前进行表达。这是正常合法地行使权利，不应受到禁止或惩罚。法律应该对可能被认为是非法的言论提供明确的指导。在法庭审理过程中或在法庭范围内，政府在限制言论自由方面的自由裁量权更加广泛。在法庭范围内制订包括着装规范或行为表现规范的法庭条例也是常见现象。在法庭上或者法庭附近明显扰乱了法庭正常运行的言论应当受到限制。
    8.内部独立
    司法独立的原则意味着每个法官在履行审判职能时是独立的。在决策期间，
    法官应该独立、公正地采取行动，不受任何机构包括司法内部机构的任何限制、不当影响、压力、威胁、直接或间接干预。
    司法机构的层级设置不应破坏个人独立。在行使其职能时，司法委员会不应干涉法官个体独立。如果存在评奖制度，不应被视为下级法院法官从属于上级法院法官的机制。除非依据法律规定的救济措施，上级法院不应向下级法院法官强调说明关于他们裁定个案的方式。
    内部独立要求法官只依据宪法和法律而不是依据较更高等级法官的指令进行决策。司法内部独立问题在国际文本中比外部独立问题获得的关注更少，但这并不影响其重要性。一些国家的宪法表明法官仅受制于法律。这一原则保护了法官反对不当外部影响，但这对内部独立也应当同样适用。
    法官在其决策活动中服从法院院长或更高职务，明显违反司法机构分层的初衷。每个法官个体独立与法官在其司法决策活动中的从属关系会产生矛盾。授予最高法院监督普通法院活动的权力有悖于普通法院的独立审判原则。最高法院有权在上诉程序中搁置或修改下级法院的判决，但不能在下级法院进行裁决的当时直接进行监督。
    9.豁免权
    依照国家法律，在不影响对法官的惩戒程序、公民上诉权和获得国家赔偿权的情况下，法官应该享有个人豁免权，以免于在履行司法职能时因不当行为或疏漏造成的资金赔偿的民事诉讼。
    法官只有职务行为豁免权，例如，法官履职过程中，为了维护司法独立，可能就需要豁免权防止恶意逮捕带来的威胁。法官解释法律、评估事实或权衡证据以决定案件的行为，不应引起民事责任或违纪责任。恶意和重大过失除外。
    与履行司法职能无关的情况下，法官要和其它公民一样依照民法、刑法和行政法规定，承担相关的责任。法官不能申请对其普通犯罪的豁免权。消极腐败、交通违法、贿赂等类似犯罪行为不能被视为合法行使司法职能的行为。议会不应当有权力解除司法豁免权。做出这种决策的合适机关应当是司法委员会或其他司法机关。
    11.2 主观独立
    法官应该在司法程序不受任何外部不当影响的情况下行动。法官是服务社会的一分子，在没有公信力的前提下不可能有效司法。他们应该清楚社会对司法制度的期望以及对其司法职能的要求。
    应当由司法委员会或其他独立机构设立获取社会反馈的永久机制。法官应避免参加有失其尊严的或增加利益冲突风险的活动。因此，他们应该避免任何可能影响其独立履职或危及其公正性的活动。
    然而，法官可能会参与其公务职能以外的活动，但这些活动不得妨害司法独立。例如，他们可以自由加入法官协会或其他代表他们利益的组织，以有利于参加职业培训和保护司法独立。当法官不确定私人活动是否符合法官的形象时，司法组织的相关机构成员可以给法官提出建议。
    11.3客观问责
    1.司法问责
    社会对法官赋予权力和信任，当然应该有一些方法可以让他们负责，如果证明其有不当行为，甚至可以把他们从司法机关移调出来。
    司法独立原则要求司法程序公平、当事人双方权利均受到尊重。在这种情况下，司法委员会就要制作必要的方式来评估司法制度、报告服务情况并要求相关机构采取必要措施来改善司法管理。
    需要在司法独立和司法自治之间寻求一个平衡点。一方面，对法官的必要问责以避免司法机关内部的合作主义导致的负面影响。在这种情况下，有必要确保法官的惩戒程序被有效实施且不受同行袒护的影响。成立成员结构平衡合理的司法委员会是实现这一目的途径之一。当司法机关或司法委员会有资金预算权力时，应对议员大会通过的预算资金使用情况问责。分配给司法机关的预算应由负责监督公共资金使用的审计署来监督。
    2.案件分配
    法院内部的案件分配应遵循客观的、既定的标准，以保障独立和公正的法官的权利。不应受到当事人或其他对案件结果感兴趣的人对案件分配愿望的影响。
    3.退出和回避
    如有法律或者其他规范规定的有效理由，法官应当不参与案件审理或者中途退出案件。
    4.定期报告
    司法委员会或其他管理机构对其活动应定期发布报告，其目的在于：一方面描述司法委员会的工作情况和遇到的困难；另一方面，为了公众的利益，提出改善司法系统职能的建议。
    司法委员会或其他管理机构可与新闻发布会的记者一起发布该报告，可以会见法官和司法机构发言人，以增进信息传播、改善司法机构内部交流。
    5.利益公开
    法官免不了参与官方活动以外的各种活动。这些活动可能会危及到他们的公正或独立。为了避免当时或将来可能产生的利益冲突，他们的参与以不能妨害司法公正和独立为前提。
    因此，需要在法官可能参与社会的程度与在履行其职责上的独立和公正这两点之间寻找合理的平衡。
    为了维护司法功能的纯洁、维护司法尊严、保护法官免受各种压力，法官应该避免利益冲突或滥用权力、避免参与任何可能妨害司法职责或使他们不公正的履行其职责的活动。
    a.在一些国家，法官职能受法官条例明确规定并禁止司法人员开展任何兼职活动或有偿活动。但教育、研究、科学、文学和艺术活动例外。按照司法职责的适当表现，法官可以：
    b.写作、演讲、教学和参加与法律、法制、司法管理等相关的活动；
    出席官方机构涉及法律、法制、司法管理等相关事项的公共听证会；
    c.在不影响法官公正和政治中立的前提下，可以担任官方机构或其他政府委员会、委员会或咨询机构的成员；
    d.参与其他不降低司法机关尊严或不干预司法独立的活动；
    e.法官可以组织或加入法官协会或参加其他代表法官利益的组织；
    f.法官担任司法人员期间不得兼任执业律师。
    6.司法道德准则
    法官应该按照职业道德原则来参加活动。这些原则不仅是对法官采取惩戒措施的依据，也为法官提供行为指导。法官行为道德需要考虑各种原因。解决争端的具体方式是影响司法公信的重要方面。委托给法官的权力与公平、真相和自由紧密相联。适用于法官的行为标准是实现这些价值和进行司法管理的先决条件。
    职业行为准则或法官道德准则，虽然不带强制性，但其重要性不容低估。准则会帮助法官解决职业道德方面的问题，也会给他们在决策权提供必要的自由裁量依据并保证他们独立于其他部门。该准则也告知公众，他们可以期待法官成为什么样的人。最后，该准则也有利于增强公众对司法独立与司法公正的信心。
    7.与媒体的关系
    公开报道审理和判决是树立和取得公众信心的基础。《欧洲人权公约》第6.1条规定：判决应被公开宣布。此外，按照公约第10条规定，公众知情权是一项基本人权。
    ENCJ作出如下报告：“2006年度司法机关与媒体报告”和“正义社会与媒体”。
    以上报告得出的结论是：应当鼓励所有成员国探索一个有前瞻性的司法与媒体政策。作为国家战略计划一部分的新闻指南应该规范司法机关和媒体之间的关系。该计划应该通过司法机关发言人制度实施。此外，依照法官的要求，法院听证会可以在保障普通公民旁听诉讼的情况下进行庭审音频和视频记录。最后，司法机关应该有一个包含公众可自由获取判决书的数据库的网站。
    8.可理解的程序
    司法机关应该增强公信力并根据日常不同情况来加强实现正义的能力。这有利于在司法体制整体廉政方面树立公信力。判决应该理据充足且被公开宣判。法官不得被迫证明他们判决的理由是正当的。
    法官应该以清晰且易于理解的语言陈述他们判决的理由。程序的透明度和裁判的适当说理是保障司法问责有据和增加司法信任的手段。
    9.透明度
    司法委员会应该通过制订预设程序和合理决策保障最高程度的司法透明。司法程序和涉及司法管理的事项都是公共利益。然而，实现司法事务知情权的同时，也应考虑到司法独立对知情权的限制。
    根据法院、司法委员会或其他重要机构的责任，鼓励设立法院新闻发言人制度或法院自己的媒体和通讯机构。应该限制法官个人与媒体的关系。
    司法管理过程中司法委员会的行动也应当有透明度。透明度是建立公民对司法体制、职能信任的基本要素，也是防止政治影响和威胁、防止利用司法谋取个人利益和任人唯亲的保障。法官聘任和晋升的透明度将通过发布聘任标准和进行职位宣传予以保证。司法委员会应当把相关规则和标准应用到聘任和晋升制度中。
    任何一个利益方对裁决进行调查或者核查时，庭审录音有重大意义，对解决法庭上发生的任何争端意义尤其重大。庭审录音还有利于增强程序的透明度，确保公众对司法的监督。
    庭审录像可能实现与庭审录音同样的目的，但摄像机在刑事案件中可能会带来问题。案件的受害人、目击者、双方当事人可能会因为摄像机存在而感到害怕。欧洲人权法庭指出，缔约国应当对媒体现场直播庭审加强规范。然而，欧洲人权法院自己的公开审判却在网上进行现场直播。
    口头听证是体现司法透明度的一个方面，透明度是民主价值的核心。口头听证可以提高司法决策的水平，因为法官更直接的获得了双方当事人的不同法律意见。同时，口头听证可通过公众监督的形式进行。口头听证加强了公民对司法独立公正作出裁决的信心。
    11.4主观问责
    确保司法机制获得大众认可是很重要的，民众希望按照可接受的标准来实现司法公平、有效。这是建立司法信任必不可少的条件。因此，所有司法部门工作人员应该努力协调或同意使用独立的机制来评估司法体制的使用者对其信任的程度。
    原载《人民法院报》，2015年11月27日第8版