秦前红：监察体制改革需修宪保障

    中共中央办公厅近日印发的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》（下称《试点方案》）拉开了我国监察体制改革的序幕。此次国家监察体制改革试点工作最为核心的内容便是探索设立监察委员会，以实现既有反腐败资源的整合。
    国家监察体制的改革与监察委员会的设立，乃是事关全局的重大政治改革，是国家监察制度的顶层设计。如此重大的政治改革，若缺失宪法的参与，改革可能因此面临更多的变数。缘何修宪：改革事关重大宪制结构国家监察体制改革缘何有赖于宪法的修改，其最主要原因在于改革关乎国家重大宪制结构的变动。因为改革的内容关涉国家的宪制结构，改革的进行也应做到于法有据，改革的成果同样需要借由法律予以固化。具体而言有三：
    首先，改革内容关涉国家宪制结构。通常来说，宪法规定的乃是国家最根本、最重要的事项，当此类事项发生变动之时，宪法也应当作出相应的修改。国家机构的组织及其职权即为这类最根本、最重要的事项之一，我国《宪法》也在第三章对“国家机构”作出了专门规定。如前所述，监察委员会的设立是此次监察体制改革的核心内容，而与新机构设立相伴随的乃是现有机构及其职能的整合。由此观之，监察体制改革无疑是关乎国家宪制结构的重大政治改革，有鉴于此，在改革的进程中，作为根本法的宪法亦须进行相应的修改。
    其次， “凡属重大改革皆须于法有据”，现今已成为改革所必须遵守的基本准则之一。这一准则要求实现立法与改革的有效衔接。作为重大政治改革的国家监察体制改革，同样需要做到于法有据、依法进行。而在改革所依据的诸多法律当中，最为根本的便是宪法，于此层面而言，宪法的适时修改也是改革于法有据的必然要求。
    再次，改革成果需经法律予以固化。当前国家监察体制改革所走的乃是探索型道路，诚如《试点方案》所指出的那般：“从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践，为在全国推开积累经验。”在探索型改革当中，改革者在经过多次试错后开始总结成败得失，然后将有益经验推及全国，若此经验能在全国范围内取得预期效果，则由立法者以法律的形式予以确认。依此逻辑，此次改革试点若能取得相当的有益经验，便可通过修宪的方式对期予以确认、固化和推广。何时修宪：尚待改革经验成熟之后诚如上述，当前国家监察体制改革所走的是一条探索型道路。其实，改革开放以来，我国相当多的改革走的大多都是所谓的探索型改革之路：改革者以“摸着石头过河”为方法论，以“试错”的方式来推进改革，当某项改革取得一定的成果之后，便对法律进行相应的“立改废”，以法律的形式对此成果予以确认，进而推及到更广的范围。此次国家监察体制改革同样如此。
    在探索型改革之下，改革通常先于立法，法律的确认只是一种事后的确认，或言之为“追认”。譬如在改革开放前夜，民间自下而上地进行“分产到户”的探索型改革，在该项民间试错成功之后，中共中央便在1982年批转的《全国农村工作会议纪要》当中明确指出“包产到户、包干到户都是社会主义集体经济的生产责任制”，此后，全国人大于1993年进行修宪，正式以国家根本法的形式对家庭联产承包责任制予以确认。
    由此可见，在探索型改革之下，宪法和法律的修改通常并非在改革之初即可为之，而是要等到改革经验既已成熟，且在全国范围内推广该经验具有相当必要性与可行性。因此，对于当前的监察体制改革而言，同样需待先行试点工作已稳步推进，且经验具有可复制性的前提下，方可进行宪法和法律的修改。
    然而，探索型改革蕴含着先“变革”后“变法”的逻辑，这使得法律总是滞后于社会变革，即在改革成果为法律确认之前，改革有可能是处于法律的范围之外的，易言之，如此改革或多或少具有违背法律条文的成分。如此一来，在宪法修改之前，为避免当前的监察体制改革存在法律风险，且使得改革的推进“有章可循”。在改革尚处于谋篇布局之时，可先由全国人大或全国人大常委会作出相应的授权决定，赋予相关试点省市必要的权力，并可对改革的内容进行相对宏观的规定。如何修宪：监督权配置模式的调整在我国人民代表大会制度和“一府两院”的宪制结构之下，国家监督监察权在某种意义上而言是“师出多门”的：人大作为国家权力机关的监督、政府内部的审计监督与监察监督、检察院的法律监督。此种“叠床架屋”式的监督权配置模式，在实践中的弊病日渐显现：监督力量分散、监督存在盲区、监督衔接不足等。有鉴于此，有必要优化国家监督监察权的权力配置模式，实现监督监察机构与职能的整合。也正是基于此种考虑，《试点方案》才提出了“实施组织和制度创新，整合反腐败资源力量”的改革思路。
    监察体制改革的实质在于国家监督监察权的重新配置，由于权力的配置须“仰仗”宪法为其提供正当性基础，如此一来，宪法的适时修改便成了改革的必然结果，也是改革得以实质性推进的前提。
    然宪法修改兹事体大，须慎之又慎，切不可率尔操觚。故而，结合我国实际，此次若修宪当遵循以下三原则：一为人民代表大会制度。这主要表现为监察委员会与人大以及其他国家机关的关系；二为机构与职能整合原则。即改革的思路在于将原属于政府、检察院的审计、监察、反腐等权能，从行政权和检察权中分离出来，整合为统一集中的国家监察权；三为监察权的独立性原则。即监察权“升格”为独立于行政权与司法权的第三权，其行使亦具有独立性。
    虽然改革尚处谋篇布局之初，但从《试点方案》可大致看出，如宪法修改将围绕新机构的设立及其职权的赋予，以及与之相伴随的现有机构及其职能的整合而展开。具体而言，宪法的修改可能会涉及以下几个方面的内容：
    第一，监察委员会的地位，及其与其他国家机关的关系。根据《试点方案》的内容，省（市）监察委员会由省（市）人民代表大会产生，作为行使国家监察职能的专责机关。由此可见，改革者的想法是将监察委员会作为与政府、法院、检察院平行的国家机关，其行使的国家监察权亦将与既有的行政权、审判权、检察权居于并列地位。通俗而言，此前我们熟悉的人大之下的“一府两院”结构将可能转变为“一府两院一委”的新结构。监察委员会作为国家监察，其由人大产生，对人大负责，受人大监督。对于政府、法院、检察院等其他国家机关及其工作人员，其可以依法进行监督监察。在此需要指出的是，受监察委员会监督的机构不应包括同级人大，但监督的人员应包括在人大履行公职的人员。具体到现行《宪法》的文本，需作修改的有《宪法》第3条第3款，于“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”之后增加“监察机关”。以及《宪法》第67条第6项，于“监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作”中增加“中央监察委员会”。
    第二，监察委员会的产生，及其与上级监察委员会的关系。如上所述，监察委员会应由同级人大产生。具体来说，在中央层面，可由全国人大根据国家主席的提名，决定中央监察委员会负责人的人选。在地方层面，可在县级以上设立各级监察委员会。
    为保障监察职权的独立行使，避免受地方因素的干扰，地方各级监察委员会应实现“垂直领导”的体制，其负责人由同级人大根据上级监察委员会的提名进行决定。这类似于我国检察机关的双重从属制，即监察委员会既要对同级人大负责，还要对上级监察委员会负责。具体到现行《宪法》的文本，需要作修改的有：在《宪法》第62条，增加一项全国人大的职权，即“根据国家主席的提名，决定中央监察委员会负责人的人选；根据监察委员会负责人的提名，决定监察委员会组成人员的人选”。同时，在《宪法》第63条，在全国人大有权罢免的人员中，新增中央监察委员会负责人及其组成人员。相应地，在《宪法》第101条中增加地方各级人大选举且有权罢免地方监察委员会负责人的规定。
    第三，监察委员会的职权，以及现有机构与职能的整合。如前所述，监察体制改革的基本思路是实现监督监察机构与职能的整合。由此可见，在设立新机构的同时还需要对既有机构及其职能予以整合，将现有的监督监察性质的职能一并整合至新设立的监察委员会。需要整合的机构主要有：政府内部的审计部门、监察部门，检察院内部的反贪腐部门。需要整合的职能主要有二：一是政府内部的监督职能，包括审计监督和监察监督；二是检察院内部的监督监督职能，主要是指检察院的反腐败职能。由于反贪污贿赂、反渎职侵权乃是检察院核心职权之一，这便意味着检察院现有的机构和职权将会受到相当程度的影响。对此内容，宪法的修改主要集中在《宪法》第62、63、67、80、86、91、109条，需要删去其中关于政府审计机关的规定。
    第四，基于监察委员会宪法地位的考量，可以考虑在现行《宪法》第三章“国家机构”部分新增一节，专门就监察委员会的地位性质、人员构成、组织结构、任期、监察权的内容、监察权的行使原则等方面相对宏观的内容作出规定。
    此外，监督权配置模式的调整，除了作为根本法的宪法需要作出修改之外，其他法律同样需要进行相应的“立改废”。
    具体来说：一是修改《人民检察院组织法》、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《刑事诉讼法》、《行政监察法》、《审计法》等。因为改革需要将原属政府与检察院的监察监督职权予以“剥离”整合，但这些职权规定在上述既有的法律当中，故而需要对其进行修改或废止。同时，《试点方案》提出的“监察委员会与司法机关的协调衔接”，也要求《刑事诉讼法》作出相应的修改，以便经监察委员会处理的案件得以有效进入刑事诉讼等司法程序；二是制定《监察委员会组织法》、《国家监察法》。因为通过在《宪法》中新增一节，可以对监察委员会作出相对宏观的规定，但对于其他较为具体的内容，则需另行立法予以规定。对于监察委员会的组织结构、机构设置、职权范围等内容，可规定在《监察委员会组织法》当中；对于监察委员会的工作机制、具体职权、监察程序、法律责任等内容，则可规定在《国家监察法》当中。