祝小茗：国外食品安全犯罪的刑法规制及对我国的启示

    人类文明的进程并没有阻挡食品安全问题频发的脚步，食品安全成为中国乃至全世界高度关注的焦点性话题。众所周知，全球因食源性疾病所导致的问题层出不穷，给人们的身心健康带来很大的消极影响，而我国食品安全现状亦不容乐观。多年来，世界各国针对食品安全犯罪在摸索中前行，通过优化监督手段和管理方式，一些国家和地区在刑事立法与行政执法方面取得了不俗的成绩，需要我们认真研究和借鉴。
    一、国外食品安全犯罪刑事立法举要
    与国外刑法典中涉及食品安全犯罪的条款相比，我国刑法中有关食品安全犯罪的条款也是寥寥数笔。通过研读法律条文，笔者发现在食品安全犯罪的归属方面，不同国家针对食品安全犯罪立法还是有一定差异的，但总的看来在（刑事）立法方式上有三种主流范式。
    （一）将食品安全犯罪规定在危害公共卫生犯罪中
    将食品安全犯罪规定在危害公共卫生犯罪中，这是较为常见的食品安全犯罪立法模式，有西班牙、挪威、新加坡、美利坚合众国等国家。《西班牙刑法典》将食品安全犯罪放在分则“危害公共安全罪”中的“违反公共卫生之罪”中。《西班牙刑法典》第三百六十三条规定：“实施以下制造、销售行为，对消费者生命构成危险的，处1年以上4年以下徒刑，并处6-12个月罚金，同时剥夺其从事与工商业相关的职业及任务3-6年的权利。第一项：提供不足量、违反法规更换组成成分或者过期的食品。第二项：生产或者公开销售含有对健康有害物质的食品、饮料。第三项：销售腐烂食品。第四项：未经批准，生产、销售和使用会对健康造成损害的产品。”{1}223第三百六十四条规定：“在食品饮料中掺杂对健康有害的物质，以供销售，按第三百六十三条的规定处罚；罪犯是犯罪工厂拥有人的或者负责人的，另将同时剥夺其从事与工商业相关的职业及任务6-10年的权利。”{1}225
    美国是食品安全立法比较发达的国家之一。在美国，非常重视利用刑事手段保证食品安全。在犯罪的分类上，美国将食品安全犯罪称之为食品安保事件，将食品安全犯罪定义为恐怖袭击式的刑事案件的一种。比如《联邦食品、药品和化妆品法》第一条明确规定，“任何人在任何州或哥伦比亚特区生产任何一种本法规定的掺假或错误标识的食品或药品，都属于违法行为，任何人违反本条规定即构成轻罪，一经定罪，法院将对行为人处以500美元以下的罚款，或监禁1年，或两者并处；数次犯本罪的，法院将处以1000美元以下的罚款，或监禁1年，或两者并处。针对食品安全的违法犯罪行为，《联邦食品、药品和化妆品法》第三百零三条规定，任何人在依本条最后定罪之后实施了这类违法行为，或以欺骗或误导为目的实施了这类违法行为，应被处以3年以下监禁或1万美元以下罚款，或者两者并处；同时还规定，任何人将第四百零二条规定的掺假食品引入州际贸易或者通过运送引入州际贸易的，处以5万美元以下罚款，对同一诉讼程序中判决的所有违法行为，处以总计50万美元以下的罚款。”{2}116
    （二）认为食品安全犯罪属于损害公共安全或造成公共危险的犯罪
    丹麦、意大利、英国、希腊、泰国、越南等国家将食品安全犯罪划归为“危害公共安全”或“造成公共危险”的犯罪，翻开最新版的《丹麦刑法典》（2012年版本），将危害食品安全犯罪列入到引致公共危险犯罪中。在行为方式上，不仅包括销售行为，还包括“试图扩散”对人类有害的食品。《丹麦刑法典》将危害食品安全犯罪安排在引致公共危险犯罪中，可见是意在强调此类犯罪对公共安全的破坏比对经济秩序的破坏更为严重。同时将无偿提供危害人体健康的食品的行为也纳入危害食品安全犯罪的领域，这些都是我国在完善食品安全刑事立法时可以借鉴的。
    《泰国刑法典》第六章关于公共安全的犯罪第二百三十六条规定：“对食品、药品或其他人类消费或者使用的物品掺假，足以损害健康，或者出售或为出售而陈列这样的掺假物品的，处3年以下有期徒刑，并处或单处6000泰铢以下罚金。”可见《泰国刑法典》在体系上与《丹麦刑法典》相似，也将危害食品安全犯罪规定在关于公共安全的犯罪中，在行为方式上，明文规定陈列有损健康的食品的行为也是犯罪。
    在英国普通法上将食品安全方面的犯罪看做是“公共妨害罪”的一种表现形式，认为公共妨害是：“一种不为法律认可的行为，这种行为或未履行某一法律责任，或未履行对公众行使陛下的所有臣民共同拥有的权利造成了妨碍、不便或损害。”{3}331例如，“将食品投入市场，知道这种食品将被人消费和知道这种食品不适合人消费”，这种情况就构成了公共妨害罪。英国1986年的《公共秩序法》里亦提到存放、使用、出卖已经污染或有损害性的货物（包括食品），意图造成公众恐慌、焦虑或他人损害的行为，构成犯罪。对于情节轻微的犯罪行为，根据英国《1990年食品安全法》之规定，“可处以最高5000英镑的罚款或3个月以内的监禁；销售不符合质量标准要求的食品或提供食品致人健康损害的，处以最高2万英镑的罚款或6个月监禁。对犯罪情节严重或造成严重后果的，罚款的金额无上限，或处以两年以上监禁。”{3}335
    （三）将食品安全犯罪规定为损害公民健康的犯罪
    而俄罗斯、芬兰、保加利亚、马其顿共和国等国家将食品安全犯罪规定为“损害公民健康”的犯罪。很明显，采取这种立法模式的目的就在于强化对公民健康权的法益保护。《俄罗斯联邦刑法典》第二百三十八条规定了生产、销售不符合安全标准的商品罪，并且于1999年6月9日通过了《1999年俄罗斯联邦第一百五十七号法律》，该法律对《俄罗斯联邦刑法典》第二百三十八条进行了大幅度修改和补充。主要内容如下：生产、销售不符合安全标准的食品罪的行为方式不再局限于生产、销售，还明确补充上“储存”和“运输”两种行为方式；在犯罪对象上，原来的表述只是笼统地说是“不符合安全标准的商品”，现在修改为“不符合安全标准的食品和商品”，{4}这说明立法者将食品已经看做是一种特殊的商品，对食品安全犯罪已经给予了特殊的重视。可以说俄罗斯联邦刑法对食品安全犯罪规定得比较详细，对“运输”、“贮藏”不符合安全标准的食品的行为也规定为犯罪，而我国却没有对相关“违法”行为的法律规定。
    《芬兰刑法典》同样将食品安全犯罪置于刑法分则“危及健康和安全的犯罪”中。《芬兰刑法典》第四十四章第一条（健康犯罪）规定：“故意或重大过失违反食品法（361／1995），或者来源于动物的食品卫生法（1195／1996），或者在此基础上颁布的规章或者命令，或者基于个案而发布的命令，生产、处理、进口或者故意试图进口、自己保存、存储、运输、为出售而保存、转让或者提供货物或者物品，以致该行为将会危及他人的生命或者健康的，构成健康犯罪，判处罚金或者最高6个月的监禁。”{5}173
    在日本刑法理论中，也有观点认为食品安全犯罪是侵害公民健康犯罪的一种。根据日本《食品安全基本法》的规定，“一旦出现违反《食品安全基本法》的犯罪行为，违法人会面临最高3年的有期徒刑与300万日元的罚款，对企业法人最高可处以l亿日元的罚款。”{5}207纵览日本国的立法思想不难发现，立法者不仅关注食品本身的安全，还将食品安全犯罪立法调整的范围扩展至不符合标准和规格的添加剂、有毒器具等与保障食品安全密切相关的环节中。
    二、国外食品安全犯罪刑事立法特点
    （一）区分责任形式
    相比较我国食品安全犯罪刑事立法，国外食品安全犯罪刑事立法的一个突出特点就是承认违反食品安全“过失犯罪”的存在。例如，德国《食品和日用品法》第五十一条规定，无需既遂，只要有“足以危害健康的方式生产”的风险存在，足以能够让危害健康的物质流入到流通环节的“风险可能”，就应当处以1年以下监禁或者罚金。《意大利刑法典》第四百五十二条规定对过失生产、销售掺假、腐败、有毒或不符合食品协会颁布的健康标准的食品给予处罚。美国在涉及食品、乳制品、药品、酒类等经济管理和社会管理方面则显得更为精细与严苛，在量刑时不考虑行为人主观上是否存在“故意、明知、轻率或过失”等心理状态，其目的就是要通过严厉的刑法来保障公众利益与社会福祉。
    （二）严格责任制度
    严格责任制度在食品安全犯罪中被引入也是国外食品安全犯罪立法的一个特点。严格责任制度原本就是英美刑法的一个特色。美国对违反食品安全法规的案件的处罚思想，不考虑行为人“轻率或过失”等心理状态，只要有出售有毒或危害健康的食品都应负刑事责任，不管客观程度直接按行为犯定罪处罚。英国在《1990年食品安全法》的前20条中规定了严格责任犯罪的条文。英国著名刑法学教授米切尔•杰菲逊在其所著刑法学教科书中举了这样一个例子：只要法律有规定某肉类不适于食用，只要有出售该肉的行为，即使存在客观犯罪和阻却事由的情形，法院仍然可以对他定罪。{6}153然而，“法律不强人所难”，如果他能够证明自己穷尽了最大诚意的努力和作了所有正义的行为以避免其他人实施有关犯罪，则可以作为辩护理由。日本《公害法》将食品安全犯罪作为公害犯罪的一种，规定当控方根据一定的推定性证据认定就是由于某家企业的活动引起了某种灾害时，如果垄断了科学知识的企业一方提不出适当的反驳和举不出适当的反证来，就要承担刑事责任。日本《公害法》的这个规定是大陆法系国家刑法在食品安全犯罪中引入严格责任制度的一个范例。
    （三）宽泛行为模式
    在国外刑法典规定的食品安全犯罪中，大多将食品安全犯罪行为模式规定得比较宽泛。通过比较其他国家的刑法典，他们将犯罪行为模式普遍用“出售”、“销售”，“投放市场”、“进行流通”、“为消费而分发”等词语进行表述。但是为了避免刑法罪名的“口袋化”倾向与预防打击辐射面过宽等违背法理的行为，一些国家采取“结构主义”精细化的刑事立法方式：比如芬兰、瑞典、奥地利等国，将有害食品的生产、进口、储存、运输等各个环节都纳入刑法的调整范围之内，其中，将“进口”危害健康食品的行为与“在国内”生产、销售、运输、储存行为同等对待，仍然作为危害公共健康犯罪来看待，并不因为犯罪形态与地域不同而差别对待，这种刑事立法方式无疑拓展了食品安全犯罪行为方式的外延。而尼日利亚、意大利等国将“持有”或“占有”有害食品的行为同样规定为犯罪，但此时的“持有”或“占有”必须以营利为目的。{7}105此外，资格刑的广泛适用是国外刑法典中食品安全犯罪立法的又一个特点。比如美国、英国等国刑法就明确规定：因食品安全犯罪而受到处罚的个人，在一定时限内不准从事经贸行业，不得担任企业法人或社会公共团体的领导人。如意大利、西班牙的《刑法》采取剥夺相应从业资格的立法态度，他们规定：如果犯罪主体是法人，则会处以无限期的停业整顿甚至永久关闭。而新加坡、越南等国将主体资格交给法官裁量，由他们根据具体情况决定是否惩处。
    三、国外食品安全犯罪对我国的现实镜鉴
    《食品安全法》实施的六年多，打造了“从农田到餐桌”全过程的食品安全法律控制框架，
        
    但是，仅依靠一部法律出台是无法对实现食品安全控制的全程监管。“苏丹红”、“三鹿奶粉”等重大食品安全事件倒逼我们必须构建以《食品安全法》为核心的食品安全法律控制体系，使食品生产经营企业真正成为食品安全的责任保障主体。从我国的实际情况看，解决食品安全问题在借鉴国际先进经验的基础上，应从以下几个方面着手：
    （一）树立食品消费者至上的法治理念
    近年来，发生在我国的几起重大食品安全事件，究其外部原因，除了行政机关监管乏术之外，主要还是违法犯罪成本低廉与食品生产企业追逐高额利润之间存在着巨大的罅隙，少数道德沦丧的企业甚至公开叫板宁愿被罚也不能减产。在欧盟、美国、日本、比利时等发达国家，食品安全法律的立法核心与食品安全行政、刑事司法理念是高度一致的。即使是新修改的《食品安全法》仍未将“食品消费者至上”写进法律条文，“顾客是上帝”往往沦为华而不实的“口号”。执法落地生根，需要在立法思想上把（食品）消费者至上的理念体现在法律规定当中，甚至可以考虑食品消费者参与食品安全法律控制的某些环节。这种立法理念的转变不仅是对食品企业经营管理理念的一次变革，更减少了食品企业因采取安全规制措施而额外增加的成本，进而最终达到食品消费者和食品企业双赢的目的。因为，一个领域的生产者同时也是另一个领域的消费者。只有明确将食品消费者权益至上作为我国食品安全法律控制的顶端设计和法律实践的立足点，才能真正构建起一个完整有效的食品安全法律控制体系。
    （二）借鉴执行国外的食品安全规章制度
    在加入国际世贸组织的过程中，我国已经剔除了大量不合时宜的法律法规。但是，我们的立法技术和制定规则的标准与国际发达国家还有很大的差距。比如，根据我国目前食品安全国际采标率低的情况，应当清理出我国食品安全相关标准中与CAC、ISO等国际标准化组织制定的食品安全相关标准不一致之处，而在当前我国执行食品安全的标准中，与国际标准相匹配相适应的还不足3成。早在上个世纪80年代，美英法德等国家所采用国际标准就已经达到80％。与我国毗邻的日本，早在上世纪90年代末，其国内90%以上的食品技术就直接采用了国际标准。{8}84可见，我国食品标准要达到国际标准还有很长一段路要走。由于我国食品安全的国际采标率较低，除了会引发食品安全危机与犯罪之外，还会直接影响我国在国际食品流通领域中的市场占有份额和国际知名度。学者指出，近年来发生的“转基因食品事件”和“毒饺子事件”等，都是由国内食品安全标准与国际通行食品安全标准不一致而造成的。所以，对于与食品安全紧密相关的食品安全标准、食品安全检测、食品流通等方面的法律法规，应借鉴欧美发达国家标准，及时清理现行法律中的不协调之处，出台有关规定。WTO实践表明，通过制定和完善食品生产和流通过程的有关标准，将管理纳入法制化轨道，会加快国家标准与国际标准的实践契合，使我国食品出口在国际市场份额中占据一席之地。
    （三）整合行政资源，优化现有法律体系
    从上世纪80年代开始，我国政府就已经制定了一系列与食品安全有关的法律法规和管理条例（办法）。这些法律法规中，以法律形式出现的有30多部，以行政法规或部门规章形式出现的有100多部。但在实际运行中，出现了不同监管部门各自为战的情况，要么蜂拥而至要么扯皮推诿。例如，《动植物检疫法》和《农业法》是农业部门的执法依据，《消费者权益保护法》是工商部门执法依据。这些法律法规因为颁布时间较早，在立法技术与法律保障上已经无法满足不断丰富的社会实践，必然会影响食品安全控制的整体效果。如果不将分散在各有关机构之间的执法职能进行整合，就无法避免行政监管上的盲区和误区，继而留下隐患和导致权力寻租。虽然新修订的《食品安全法》已于今年10月1日开始施行，但这种法律体系间的冲突与混乱的局面并没有得到有效的改善。因此，在食品安全立法方面，当下的主要任务就是对现有的法律法规进行认真清理、补充和完善，对与新《食品卫生法》相悖的旧法进行废止，尽可能减少或避免立法和执法上的相互冲突，解决因法律交叉与重叠所引发的“政出多门、监管不力”的局面，保持依法治国与依法行政的统一性和完整性。
    （四）加大惩罚力度，完善行政执法与刑事司法衔接机制
    回顾近年出现的一些重大食品安全事件和屡禁不止小的食品安全事件虽然有其产生的自身原因，但是不可否认的是，食品安全法律中对食品安全违法行为处罚力度较弱、食品企业违法成本过低与食品安全事件的出现有一定的关系。国外经验表明，对食品生产相关企业实行强制性管制是提高食品安全水平的基础。食品安全监管是社会管控的“保底性”工程，必须弛而不息、常抓不懈。但是，目前我国在食品安全监管方面普遍存在执法不严、违法不究或处罚较轻等问题，在问题食品召回、责任追究与消费者权利救济方面还有很长的路要走。而在美国，一旦出现制假、售假行为，不仅要对消费者给予巨额赔偿，“还要被处以25万美元以上100万美元以下的罚款，兼并5年以上的监禁，如有假冒前科，罚款数额可高达500万美元。”{9}而在日本，如果食品生产企业出现了安全问题，绝大多数会面临会破产的境遇。
    而在食品、药品监管领域，“有案不移”“有案难移”“以罚代刑”的问题依然严峻，虽然刑法修正案（八）增设了“生产、销售不符合卫生标准的食品罪与“生产、销售有毒、有害食品罪”、“食品监管渎职罪”等罪名，2015年10月1日起施行的新《食品安全法》增设了“惩罚性赔偿与刑事责任优先”等惩罚机制，但实际执法中对行政执法机关如何向公安机关移送涉嫌犯罪案件缺乏刚性约束，行政机关先行介入所搜集的证据能否直接应用于公诉案件还难以保证，行政执法与刑事司法的证据转化具有一定难度。因此，以法律的形式，统一、刚性规定我国各领域“两法衔接”的程序，早日出台国家层面的“行政执法与刑事司法衔接”制度迫在眉睫。
    （五）建立食品安全风险监测制度，完善食品安全防控体系
    风险控制理论认为，“风险监测和评估制度是一种预防性的前瞻防控体系，是现阶段遏制危害食品安全犯罪比较行之有效的措施。”{10}58在欧美发达国家，通过构建整体的风险预防体系来实现预防食品安全问题的经验为我国提供了现行的实践教材。我国在2006年11月1日开始施行的《农产品质量安全法》中首次提出对农产品安全进行风险评估，要求“国务院农业行政主管部门应当设立由有关方面专家组成的农产品质量安全风险评估专家委员会，对可能影响农产品质量安全的潜在危害进行风险分析和评估”。在《食品安全法》第十三条亦有规定：“国家建立食品安全风险评估制度，对食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害进行风险评估。”{11}111表明我国已经开始启动食品安全风险评估制度。但是，作为食品安全预防体系的另一个重要组成部分——食品安全风险监测制度，在我国还是空白。
    而与欧盟和日本的食品安全风险评估机构相比，我国的食品安全风险评估机构还是存在一些系统性缺陷的。国务院食品安全委员会在法律上是个议事协调部门，既有食品安全风险评估职能也兼有食品安全风险管理职能，并没有将食品安全风险评估职能和食品安全风险管理职能分由两个独立的部门行使。而在欧盟和日本，食品安全风险评估职能和食品安全风险管理职能是分别由两个独立的部门行使的，这样可以保证食品安全风险评估的科学性和中立性。因此，比较可行的办法是建立起由专家、学者和公务人员组成的食品安全风险评估机构，该机构直接对国务院负责，其评估报告将是卫生部、食品药品监督管理机构等具体的食品安全风险管理部门制定食品安全管理措施的重要依据。
    【注释】基金项目：国家社科基金项目“公共安全管理系统脆弱性与重大事故治理研究”（13BGL102）
    作者简介：祝小茗（1987-），男，汉族，吉林长春人，博士，武警长白山公安边防支队培训基地讲师，中国人民武装警察部队学院讲师，从事比较法学、公安法制建设与军队政治工作。
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    【期刊名称】《政法学刊》【期刊年份】 2015年 【期号】 6