金自宁：风险规制中的信息沟通及其制度建构

    一、问题的提出
    相比传统的命令-控制手段，信息沟通作为规制工具具有成本较低、无需动用强力、更具灵活性等优点；[1]相应地，在1.相比规制收益而言，运用传统规制手段经济成本过高；2.就特定规制目的而言，不宜或无法应用传统的命令-控制手段；3.规制者受科学技术发展水平及社会经济文化等条件局限而无法解决知识信息不足问题，因而无法做出明确无疑问的“一刀切”式决定时，信息沟通工具的上述比较优势显得格外宝贵。
    事实上，政府通过揭露、传达特定信息以达成规制目的，这种实践其实由来已久。只是无论在实践还是在研究中，相对于其他规制手段，信息沟通作为规制工具，长期以来处于不引人注目的边缘和补充性的地位。这在很大程度上是因为，前风险社会的历史条件和社会背景下，以命令和控制（command and control）为特色的传统规制手段已经足够应付现实的需要。在进入风险社会之后，政府规制机关比以前更广泛地“决策于不确定性之中”，由此突显了规制者信息和知识不足的问题，风险信息沟通的实际应用和理论研究也于二十世纪八十年代在西方国家应运而兴。[2]迄今为止，发达国家在运用风险信息沟通工具达成规制目的方面，已经积累了相对较为成熟的实践经验和比较丰富的研究成果。
    相形之下，我国相关实践比较落后。迄今罕见高度自觉、系统地运用信息沟通工具的风险规制立法和实践；涉及政府信息的现有立法及实践，主要从民主参与或监督行政的角度强调政府信息公开/披露本身的重要意义，而很少关注从信息工具在实现规制目的——特别是风险规制目的——方面的效果和作用。
    直到最近数年，我国法学界才开始零星出现一些从规制角度探讨信息工具的研究成果。有研究者分析了我国当前公共规制中信息工具使用的状况，并尝试提出比较不同信息工具功能的理论框架；[3]也有研究者引介了外国行政法上风险信息交流制度的成功经验，并探讨了信息交流工具的适用条件。[4]但是，相对于风险规制领域里的实践需要，相对于风险信息沟通工具已经显露出来的优点和适用潜力，这些研究只是刚刚起步，仍有必要更加深入、具体地探讨风险信息沟通过程本身及其所处社会背景中决定规制成效的影响因素，以充分发挥风险信息沟通工具的作用。
    二、风险信息沟通要素分析
    虽然对于规制机构而言，信息公开通常是信息沟通的当然之义，但是，信息沟通不等于信息披露/公开。因为提供信息是必要的，但并不足够。本文所特别强调是，被披露或公开的特定信息，徜若未能为意向中的信息接收者所接收并理解，就只是给这个世界增加了一些毫无意义的噪音而已；不止如此，着眼于信息沟通作为风险规制工具的实效，还需要进一步强调，只有在所提供的信息能够刺激信息接收者做出有利于降低/避免风险的（态度/行为上的）改变，才称得上是有成效的风险信息沟通。[5]
    这就对规制机关有意识运用风险信息工具提出了比单纯提供信息更高的要求：为了风险信息沟通的有效性，规制机关不止要关心提供何种信息（说什么）、意向中的信息接受者有何种特征（向谁说），还要注意到不同信息表达方式（如何说）也会影响到意向听众对信息的接收和反应，甚至自己的形象和地位（谁在说）也会影响到信息沟通的效果。这些方面的考虑因素综合起来，即“谁以何种方式向谁说什么（who-what-how-whom）”。[6]这些因素对任何信息沟通活动都不可或缺，就此而言，它们属于信息沟通活动的构成性要素。
    需要强调的是，信息沟通“并不是一个行为或一个事件，是一个持续不断的过程”，[7] 上述影响风险信息沟通运作的诸构成要素之间并非彼此独立，而是紧密相关和相互依赖的。例如，在选择风险沟通的最佳方式（“怎么说”）时，必须同时考虑信息发送者（谁在说）和信息接收者（谁在听）的相关特征。只是，这些构成要素的内容毕竟各有不同，为了更清晰地思考它们对风险信息沟通效果可能的影响，有必要分别予以讨论。
    （一）谁在说话
    相关研究早已揭示，相同的话由不同的人说出具有不同的份量；这里具有相关性的因素，包括了往往体现在发言人的社会地位和公众形象之中的可靠性(credibility)、可信程度（trustworthiness）以及解决问题的能力（competence）和专业技能(expertness)等。[8]风险沟通理论则进一步揭示，信息接收者对信息源（source）的信任，是决定信息沟通成效的关键因素之一；并且，根据社会心理学上著名的“不对称原理（the asymmetry principle）”，[9]信任总是难于建立而易于失去。
    这就意味着，当政府出于风险规制目的而运用风险信息沟通工具时，不仅要确保特定风险规制机构拥有与解决其规制领域内各类风险问题相适应的专业知识和技能；也应当一般地确立和维护作为公共权威的公信力、保持良好的诚信记录，避免破坏民众对其的信任，否则政府和社会均不得不为此付出代价。在我国当前风险规制实践中，不难发现相关的教训。例如，三聚氰胺事件后，曾经可以有效传递出“食品安全”信息并被广泛采用的“食品免检制”，[10]不再为民众所信任；如果因此种不信任的弥漫而使得规制机关不再使用原本具有相当程度合理性和正当性的免检制又无法找到有效的替代手段的话，就不止是规制机构的麻烦，归根结底也将损害社会和公众的利益。
    （二）说什么
    为了达成沟通的目的，风险信息的内容显然应当是明晰而能够被听众理解的。然而，现代社会中的风险大多与发达的科技应用相关，现代社会中的风险信息也大多立基于科技专家们的专业知识。相应地，现代风险规制机关在风险管理过程中越来越多地依赖于自己内部或外部的技术专家，是一个仍在不断发展的明显趋势。值得警惕的是，正是这一趋势，使得政府在运用风险信息沟通工具时，容易带有专家的傲慢和偏见：即重视那些能够以科学方法加以处理的可量化的风险特性，而忽略一般公众所关心的如公平性、自愿性等定性的考虑因素。[11]正是因为专家通常倾向于忽略这些合情合理的考虑因素，民众才会（合情合理地）认为那些“一叶障目不见森林”的狭隘专家是不食人间烟火的“怪人”，其意见是脱离实际的“空谈”。因此，所有依赖专业知识的风险规制机关在进行风险信息沟通时，都应当有意识地警惕和克服此类专家的傲慢与偏见，否则将严重影响风险信息沟通的效果。
    风险信息沟通内容必不可少的成分，当然是有关风险是否存在。但是，实证研究表明，仅仅得知风险存在而不知风险性质及严重程度、特别是不知如何应对，容易导致公众对风险的夸大和过分的恐惧情绪；[12]而对风险过分的恐惧本身就构成一种可能带来严重不利后果的风险。[13]一个近期的实例是，日本福岛核泄露在我国引起的“碘盐抢购风潮”，[14]若非政府（包括果壳网和科学松鼠会这样有公信力的NGO）及时澄清相关知识和信息，很可能引发更广泛、更严重的社会混乱。鉴于此，规制机关在进行风险沟通时，不应止步于警示风险之存在，还应明确风险的性质和严重程度，同时告知政府有关部分已经进行的应对工作和可能的自我防卫措施——除非该项内容是显而易见、不言而喻的。
    （三）怎么说
    许多实证研究揭示，同一信息的不同表达方式会影响到信息接收者的相关认知和判断，[15]也就是说，在信息沟通中以不同方式传达同一内容的说服力各有不同。这就凸显了信息沟通渠道、表达方式及策略（即“怎么说”）的重要性。信息沟通理论研究了如何选择不同的沟通渠道（例如通过宣传手册、报纸杂志、电视、电子数据库、电话还是面谈）、如何通过各种方式和策略（甚至包括衣着打扮、音调语气等）以成功地吸引听众注意力、获得听众信任、进而有效地影响听众行为。[16]当然，我们不宜过分夸大沟通形式和沟通技巧的作用，因为单凭风险沟通形式和技巧本身并不能消除那些客观存在利益分歧和实质性的价值冲突；但是，不可否认的是，良好的风险沟通形式和技巧，的确有助于避免信息传输中一些不必要的扭曲和误解。
    在风险规制领域，考虑信息沟通方式时，一个值得慎重对待而经常被忽略的问题是时机问题。[17]对恰当时机的判断是一项复杂的任务：一方面，如果过早就仍然包含较大不确定性的风险发出警示信息的话，可能制造不必要的恐慌（假如之后风险未成真或比预计的小得多）；另一方面，如果政府规制机关不及时公布牵涉利害关系重大的风险信息的话，可能会引发信任危机（例如民众怀疑政府机构有意隐瞒本应披露的风险信息）。
    （四）谁在听
    当规制机关运用信息沟通工具达成风险规制目标时，其意向中的信息接收者通常指包括了被规制企业和利害关系方在内的公众。理想状态下，被沟通的信息本身最好对于意向中的信息接收者而言是清晰无疑义、易于理解的。然而，现代社会里的风险信息大多包含大量专业技术内容和不可避免的不确定性，因而，对作为外行的一般公众和利害关系方（有时甚至包括被规制企业）来说，显得不可理解（unintelligible）或充满歧义，而这会直接影响风险沟通的效果。[18]换句话说，外行在专业知识方面的不足，往往是风险规制机关在进行信息沟通时不得不面对的一个障碍。克服这一障碍的方法，主要是宣传教示和说明解释。例如，我国“非典”时期，政府对于非典的病症、传播途径、预防方法、隔离措施的宣传教示。
    值得特别注意的是，现实生活中，规制机构绝非主动进行风险信息沟通的惟一主体，企业、公司、社区居民和消费者都可能成为主动进行风险信息沟通的主体。也就是说，公众，特别是受规制企业和利害关系方，并非总是被动地等待风险规制机关告知风险信息再做出反应，而经常是有愿意、有能力扮演更为积极的角色。假如未提供畅通的渠道使其及时、顺利地接触信息，并表达其主张和意愿，可能引发激烈的、具潜在破坏性的社会抗争活动。[19]二十世纪六十年代以来世界范围内风起云涌的环保运动史上，有许多这样的教训。因此，在风险信息沟通中，规制机关也应当随时准备做一个倾听者。
    三、风险信息沟通的社会背景分析
    虽然风险信息往往以科学技术相关知识为内容，但风险信息沟通与其说是科学技术的过程，无宁说是政治和社会的过程。这不仅仅因为风险信息沟通作为一个过程总是在真实社会而非科学实验室里进行，更因为风险信息沟通不可避免地涉及多元化个体/群体之间的利益协调与价值选择问题，由此，社会背景（context）中的诸多因素对于风险信息沟通的效果都有显著影响。[20]用Kasperson等学者的话来说，[21]风险事件所发出的风险信号，通过各种各样的中转站（stations）才得以传播开来，进而引发如态度变化、政治和社会行动、组织反应、社会抗议等风险相关行为的改变；这些信号转换站，即社会中的各类个体和群体，在种种社会文化因素影响下可能放大也可能弱化其接收到的风险信号。离开对这些影响信息传播的社会背景因素的了解，就无法真正把握现实中的信息沟通现象。从已有研究来看，对于风险规制者而言，可能影响其信息沟通努力的显著社会背景因素包括了：利害关系方先见的“锚定效应”、科学专家对知识的滥用和大众媒体对新奇的偏好等。
    （一）利害关系方先见的“锚定效应”
    真实世界中的风险经验从来都不止是一种实际的伤害经历，同时也是个体和群体学习或创造对风险的解读的过程。[22]实证研究一次次表明，观点和信念一旦确立，即成为先见（prejudges），倾向于拒绝改变。有利害牵涉的各方当事人比无利害牵涉的一般人更容易形成先入之见。而有先见的个体或群体倾向于选择性忽略与其先见不同的信息而选择性地关注那些会强化其先见的信息，此即所谓的“锚定效应”（anchoring effect）。[23]在风险信息沟通中，这既可能导致过分的乐观，可能导致过分的担忧：当先见是关于自信（“坏事会发生在别人而不是我身上”）时，[24]这会导致低估风险的过分乐观；当先见是关于某种产品或行业的“污名化”的印象时，[25]这会导致夸大风险的过分担忧。例如，中国的三聚氰胺事件被揭露之后，不止是被查出添加了三聚氰胺的三鹿奶粉下架，三鹿集团破产倒闭，事实上那些经检验合格的产品和厂家的信誉和销量也受到了不利影响，这种株连的效果，就是因为整个奶制品行业在相当程度上已经被三聚氰胺事件“污名化”了。
    注意到客观存在的“锚定效应”，对风险信息沟通的直接启示是，
    对那些存在利害牵涉和先见的个体/群体应当加大宣传力度，以抵消“锚定效应”的作用，帮助其形成更为客观和理性的判断；更深远的启示则在于作为信息源的被规制企业、政府机构和专家均需重视自己的信誉，坚持保持良好的诚信记录，避免被锚定在“不可信”的初始位置上。
    （二）科学专家对知识的滥用
    现代风险不同既往的突出特征之一是其与专业知识的紧密关联。[26]无论在有关科学的决策还是在基于科学的决策中，专家们都凭借其专业知识而无可避免地发挥着举足轻重的作用，并由此在事实上已经成为掌握着巨大权力的“第五部门”。[27]当科学与政治、科学与价值在现实中纠结难分时，当作为外行的规制者和民众一样不得不依赖专家们所提供的高深专业知识时，我们期待着科学专家能够扮演“诚实的代理人（honest broker）”[28]的角色，并以是否诚实、是否政治中立、是否价值中立为标准对专家们进行着规范评价。
    然而，风险规制领域里的科学知识问题充满了不确定性，[29]对同一风险政策相关的科学问题，科学家们完全可能做出在科学上均可成立、但彼此并不一致的回答。现实世界中的专家们在利益驱动下会不正当地利用这一点，将利害关系各方之间的利益之争包装为科学争议。这就是对科学知识的滥用。[30]我国最近几年有关面粉增白剂是否有害、垃圾焚烧与填埋方案孰优孰劣的争议中，就有不少专家被指接受了相关企业的提供的利益，其“科学证词”的可靠性也由此受到质疑。这反映出我国民众已经开始警觉到风险信息沟通领域里科学知识被滥用的可能性。
    （三）大众媒体对“新奇”的偏好
    现代社会中的信息沟通严重依赖于各类媒体，无人否认各类媒体在风险信息传播中有着重要的积极功能。但是，相关研究也显示，媒体对公众风险认知的影响是多重的，因为媒体既可以提供或强化信息、也会过滤或遮蔽信息；[31]而这在很大程度上可归因于大众媒体关心的“是风险事件，而不是风险问题”。[32]也就是说，大众媒体关注的是那些能够引起轰动的戏剧化效果的“狗咬人”式“新闻”，而不是那些最需要为公众所知的、但因涉及专业技术而不易制造出“戏剧化效果”或者可能长期存在因而并不“新”的重要风险。在这种对“新奇”的偏好之下，大众媒体总是处在对“新奇”之事的不断追逐中，任一焦点都只能保持“三分钟热度”；而且，一旦特定风险成为新闻焦点，大众媒体倾向于对之进行戏剧化处理，即倾向于突出风险事件起因和处理过程中的矛盾、冲突、分歧和极端情况而忽略其他重要的相关信息。这些，均有可能误导公众的风险认知。
    考虑到大众媒体的上述特征，规制机构不应将大众媒体当作风险沟通的主要中介，而应在大众传媒之外建立常规的官方信息沟通渠道，如政府官方网站、信息公报、信息服务热线等；同时，鉴于大众媒体在现代社会中具有“无冕之王”的影响力，规制机构在风险信息沟通中也不能忽略大众媒体的积极作用，在信息沟通确有需要时也可适当应用大众传媒，但当媒体报道出现失实或偏差情形、可能误导公众时，应及时出面澄清。[33]例如，在媒体风传我国国产啤酒含甲醛事件中，国家质检总局及时召开新闻发布会公布检测结果以纠正之前媒体报道中的错误信息。[34]
    四、应用风险信息沟通工具的制度建构
    风险信息沟通工具具有广阔的应用前景，有必要发展出一套体系化的制度机制，帮助规制机构有效运用信息沟通工具，通过提供、传达信息而达成所追求的规制目标。根据本文前述分析，这样的一套制度至少应当包含如下关键内容。
    （一）合理设定风险规制机关的信息沟通责任
    风险信息沟通的最终目的在于通过影响信息接收者的行为而尽可能减少风险；因此合理设定风险信息沟通的责任，必然要求规制机构改变将信息沟通当作单纯地“信息公开”义务的消极态度；但是，也不宜将风险减少或消除作为认定风险规制机关责任的惟一标准。这首先是因为信息沟通作为风险规制工具并非不需花费成本。虽然相比传统的命令控制手段，信息沟通的成本较低，但毕竟仍需要一定投入，因此对它的应用仍要考虑到成本-效益合算问题。更重要的是，信息沟通作为风险规制工具的作用并非没有限度。相关研究已经揭示，得知并且理解了风险信息的信息接收者，仍然可能并不采取规制机关在信息沟通中所建议或期待的风险规避或自我防护活动，因为经济考虑（如养家糊口的需要）、社会心理因素（如社区归属感、不愿背井离乡）等完全可能压过其对特定风险的担忧。[35]考虑到这些社会和文化背景因素可能的影响，如果在风险信息沟通中，规制机关已经做到了当时情形下全部能够做到的，哪怕最后只使特定风险减少了5%，也应视其为已经尽到了其沟通责任；反过来，哪怕通过风险信息沟通使特定风险减少了95%，但如果按照“合理谨慎”的标准规制机关并没有做到原本可以做到的沟通工作，则仍应追究其失职之责。[36]总之，正如信息沟通技巧不可能解决所有的分歧，信息沟通本身也不可能消除全部现实问题。避免给风险规制机关设定不切实际的风险信息沟通责任，更有助于激励规制机关积极应用并不断改进对风险信息沟通工具的应用。
    （二）鼓励改进风险信息沟通工具的应用
    风险信息沟通工具作用的充分发挥需要规制机构主动、积极地应用信息沟通工具并不断改进相关实践。有必要结合行业、地区实际情况制订清晰可操作的“风险信息沟通指南”。[37]此类指南的任务是明确沟通的时机（情境化判断）、提供信息的渠道和频率（常规化）、信息内容的表现形式（避免抽象晦涩表达）等方面的一般要求，为实务工作者提供尽可能详尽的指导。根据前文分析，除了正面回答“谁向谁以何种方式说什么”等问题之外，还需特别强调如下内容：1.沟通前的准确定位。通过民意调查等手段，主动了解沟通对象（群体或个体）与风险所在以及防护方法相关的知识水平、文化价值观念、利害关系等状况，甚至可以从目标听众中选择部分人员进行小范围的沟通“试验（pretest）”，[38]以增强信息沟通方案的针对性；通过社会调研等方法，主动了解影响信息源可靠程度的情况，如信息来源——可能是政府、研究者、甚至风险制造者和风险受害人——的专业知识技能、诚信记录、可能影响判断中立性的利益牵涉情况等，[39]并在设计沟通方案时将此调查结果考虑在内。2.沟通后的效果评估。实施风险信息沟通之后，还应调查包括公众对风险信息的认知程度、对所沟通风险危害性的知识水平、是否应用规制机构风险沟通时所建议或期待的防护方法等内容并与沟通前的对象调查对比，[40]以评估风险信息沟通实施效果，据此不断改进风险信息沟通方法和技巧。
    （三）准确定位风险信息沟通中的专家角色与公众参与
    公众参与是风险沟通过程持续运作的动力机制。民主制下，规制机关的规制活动应当顺应公众的需求、适应公众能力、符合公众价值观念，这为公众参与包括信息沟通在内的风险规制活动提供了正当性。然而，公众参与风险规制活动具有正当性这一规范观念并不能改变风险信息沟通关系中专家在科学知识方面的优势地位。以圆明园防渗工程事件为例。[41]如无科学专家在其间翻译，一般民众根本不会意识到有什么事正在发生。更确切地说，没有专家向民众提供其专业知识并详加解说，一般民众——包括那些到圆明园游玩并亲眼看到防渗工程正在进行的人——根本不会意识到，正在发生的事可能对圆明园的生态系统产生不利影响。历史地看，对公众参与在风险规制领域的兴起与对专家的不信任密切相关。[42]但是，事实上，风险规制中专家角色与公众参与并不像初看起来那么对立。这不止是因为，作为外行的公众能够提供不同于专家、并且常常被科学理性所主宰的专家和规制机关所忽略的智识（wisdom）；[43]风险决定不止涉及科学判断也涉及价值选择，作为风险决定后果承担者的公众才有资格正当地做出这种风险决定；[44]而且还因为，现实生活中的专家们并不是一个与公众完全隔离的封闭群体——作为“诚实的代理人”，专家既可为规制者服务，也可为被规制企业、利害关系方或一般公众服务；由此，外行公众——特别是利害关系方——在风险规制领域里的积极参与，还会起到强有力的监督和制约作用：他们会依靠自己所信赖的专家来揭露、批判那些腐败专家对科学知识的滥用。
    （四）平衡考虑各利害关系方的权益保障
    在风险规制领域，如果仍然要求规制机关等待知识/信息已经充分的情况下再行动，结果往往是无可挽回的损害甚至不可逆转的灾难，因此，法律不得不允许风险规制机关“决策于不确定性之中”，也就是说，在知识/信息不充分的情况下做出决断。作为风险规制三大基本内容之一的风险沟通也不例外。[45]因此，成熟、详尽的风险沟通指南，仍然会（也应当会）给风险规制机关留下较大的裁量余地。而信息沟通，就行为的性质而言，虽然并不像行政强制、行政处罚那样直接针对公民、法人和其他组织的权利义务并具有直接的法律效果，但仍然可能会对利害关系各方权益产生实际影响。例如，在风险信息沟通中，规制机关发布特定产品存在某种风险的警示信息，[46]即使该警示信息本身并未包括停止该产品购买和使用的建议，也会在实际上造成那些看到并相信此警示的消费者停止购买和使用该产品，从而损及生产和销售该产品的厂家和商家的利益。这并不意味着，规制机关在完全查实证明该产品的危害之前，就不能发布该风险警示；而只意味着，在进行风险信息沟通之前，规制机关不应仅仅考虑到尽量减少危害发生这一公益保护目的，也应当同时平衡考虑利害关系各方可能受到的损害。例如，在裁量判断信息发布的时机和信息内容可靠性核实到何种程度时，假如信息一旦发布会严重影响利害关系人的利益时，就应当仅在从公益考虑确有必要发布时才发布，并且事先的信息核实应当更为慎重，多做一些可能进行的调查；在知识/信息不足或无法及时消除有关危害的不确定性但可能的危害相当重大时，仍应及时警示，但可同时对此不确定性做出说明，给信息接收者留下自行判断的空间。总之，为避免风险沟通中规制机构的裁量权被轻率运用甚至滥用而过度侵害各利害关系方的利益，有必要明确，根据行政法治原理的要求，此种裁量权的行使，和其他传统的行政裁量行为一样，不得“专断、任意、违反法定程序”，[47]并且应当符合比例原则。[48]
    五、结语
    信息沟通作为风险规制工具并非万应灵丹，它能有效地解决一些问题，对另一些问题则可能于事无补；[49]但是，不应由此就否定其独特优势和广泛应用的潜力。本文正是基于此前提假定，参考风险沟通相关理论研究成果，概括提炼了风险信息沟通过程的内在构成要素和外在社会背景因素，并在分析这些影响风险信息沟通有效运作的关键因素的基础上，提出了建构风险信息沟通制度的建议。
    需要补充说明的是，本文聚焦于规制机构的风险信息沟通，而未就规制机构以外主体主动进行的风险信息沟通展开讨论；而且，本文聚焦于风险信息沟通本身，而未论及作为信息沟通前置条件的风险信息的生产或收集问题，亦未论及规制机关违法或不当履行信息沟通职责而造成损害的救济问题。事实上，规制机构以外的其他主体所发动的形形色色风险信息沟通活动，始终都在与规制机构的风险信息沟通活动交叠进行，它们构成了规制机构应用信息沟通工具进行风险规制时无法抽离的背景之一；而受规制者及相关知情人提供信息的权利和接受调查的义务、违法或不当信息沟通活动之受害人救济等问题，均涉及复杂的激励和约束机制。本文未讨论这些问题并不表示这些问题不重要，——恰恰相反，是因为它既重要且复杂，需要另文专门探讨。
    金自宁，单位为北京大学。
    【注释】
    [1]O’Hare, Information Strategies as Regulatory Surrogates, in E. Barach ed., Social Regulation: Strategies for Reform, Transaction Publishers, 1982, P222.
    [2]B. Fischhoff, Risk Perception And Communication Unplugged: 20 Years Of Process, 15(2) Risk Analysis, 137–145 (1995). Alonzo Plough & Sheldon Krimsky, The Emergence of Risk Communication Studies: Social and Political Context,
    Science, 12(3) Technology & Huam Values, 4-10(summer/fall,1987).
    [3]应飞虎：《公共规制中的信息工具》，载《中国社会科学》2010第4期。
    [4]金自宁：《作为风险规制工具的信息交流》，载《中外法学》2010年第3期。
    [5]Needleman, Ritualism in Communicating Risk Information, 12 Sci. Tech. & Hum. Values (1985) P20-25. 据此批评美国早期知情权立法只注意信息披露而忽略接受信息者是否理解该信息的意义以及是否据此信息而采取行动的，如：B. J. Nordenstam & J. F. DiMento, Right to know: Implications of Risk Communication Research for Regulatory Policy, 23 U.C. Davis L. Rev. 333-374 (1989-1990).
    [6]参考了沟通理论中广泛应用的分析框架：谁(who)向谁(whom)说了什么(what)有何种影响（what effect）。C. Hovland, I. Janis & H. Kelley, Communication and Persuasion, Yale University Press (1953) .只是，根据本文想强调的重点在此将“何种效果（what effect）”改为“何种方式（how）”，并在下面“社会背景分析”部分讨论风险沟通的“效果”问题。
    [7]C. Mortensen, Communications: The Study of Human Interactions, McGrqw-Hill Book Company (1972), P14.
    [8]例如，M. Smith, Persuasion and Human Action, Wadsworth Pub. Co. (1982)
    [9]Paul Slovic, Perceived risk, trust, and democracy, 13 Risk analysis(1993)
    [10]沈岿：《食品免检制之反思——以风险治理为视角》，载《法商研究》2009年第3期。
    [11]Paul Slovic, Perception of risk, 236 Science 280-285(1987).
    [12]Soames Job, Effective and Ineffective Use of Fear in Health Promotion Campaigns, 78 Am.J.Pub. Health 163-165 (1988).
    [13]孙斯坦：《风险与理性----安全、法律及环境》，师帅译，中国政法大学出版社，2005年，第137页。
    [14]相关报道很多，如：“江浙粤等地抢购碘盐调查：政府信息透明消除恐慌”http://news.sina.com.cn/c/2011-03-17/223822134833.shtml
    [15]一个非常著名的例证是，分别以抽象和形象的方式描述同一致病风险，形象信息的接收者比抽象信息的接收者认为自己染病的可能性更高。Sherman, Cialdini, Schwartzman & Reynolds, Imagining can Heighten or Lower the Perceived Likelihood of Contracting a Disease: The Mediating Effect of Ease of Imagery, 11 Personality & Soc. Psychology Bull. 118-127 (1985).
    [16]M, Smith, Persuasion and Human Action, Wadsworth Pub. Co. (1982), P232.
    [17]
    [18]V. Covello, D. von Winterfeldt & P. Slovic, Risk Communication: Research and Practice, (1988) P2
    [19]参见：Thomas O. McGarity, Public Participation in Risk Regulation, 1 Risk 128-130(1990).
    [20]Paul Slovic, Trust, Emotion, Sex, Politics and Science, 19(4) Risk Analysis, 689-701(1999).
    [21]Roger E. Kasperson, et. al., The Social Amplification of Risk: A Conceptual Framework,8(2) Risk Analysis, 177(1988), P183.
    [22]尼克.皮金(Nick Pidgeon)、罗杰.E.卡斯帕森(Roger E. Kasperson)、保罗.斯洛维奇（Paul Slovic）：《风险的社会放大》，谭宏凯译，中国劳动社会保障出版社2010年，第4页。
    [23]Holt, Resistance to Persuasion on Explicit Beliefs as a Function of Commitment to and Desirability of Logically Related Beliefs, 16 J. Personality Soc. Psychology (1970), P583-591.
    [24]例如，一项研究表明，97%的被调查者认为他们自己避免自行车和电力除草机事故的能力处于可高于平均水平。Paul Slovic et al., Informing the Public About the Risks from Ionizing Radiation, in Hal R. Arkes & Kenneth R. Hammond, eds. Judgment and Decision Making: An Interdisciplinary Reader , Cambridge Univ. press (1986) P118.
    [25]对“污名化”的研究，例如：Paul Slovic, J. H. Flynn, Mark Layman, Perceived Risk, Trust and the Politics of Nuclear Waste, 254 Science (1991)
    [26]可参见：[德]乌尔里希.贝克：《风险社会》，何博闻译，译林出版社2003年，第25-30页（论现代化风险的知识依赖）。
    [27]希拉.贾萨诺夫：《第五部门》，陈光译，上海交通大学出版社2011年。
    [28]小罗杰.皮尔克：《诚实代理人》，李正风、缪航译，上海交通大学出版社2010年。
    [29]Vern R．Walker：《风险规制与不确定性的多种面貌》，金自宁译，载《行政法论丛》第12卷，法律出版社2009年，第212-223页。
    [30]可参见，David S. Caudill, Images Of Expertise: Converging Discourses On The Use And Abuse Of Science In Massachusetts v. EPA , 18 Vill. Envtl. L.J. 185 (2007).
    [31]O. Renn, Risk Communication and the Social Amplification of Risk, in R. E. Kasperson and P. M. Stallen (eds.) Communicating Risks to the Public: International Perspectives, Kluwer Academic Press, 1991, P287
    [32]E. Singer & P. M. Endreny, Reporting on Risks, How the Mass Media Portray Accidents, Russell Sage Foundation, 1993, P163.
    [33]这一点在我国实证法上已有体现。如我国《政府信息公开条例》第6条规定：“行政机关应当及时、准确地公开政府信息。行政机关发现影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会管理秩序的虚假或者不完整信息的，应当在其职责范围内发布准确的政府信息予以澄清。”
    [34]相关报道，可见：《媒体错误炒作"国产啤酒含甲醛"事件受到严肃查处》，http://politics.people.com.cn/BIG5/1026/3630653.html
    [35]对工人不放弃高风险工作的研究：D. Nelkin & M. Brown, Workers at Risk: Voices from the Workplace, University of Chicago Press (1984), P90-94.
    [36]Schwartz & Driver, Warnings in the Workplace: The Need for a Synthesis of Law and Communication Theory, 52 U. Cin. L. Rev. 38(1983), P55.
    [37]例如，美国有职业安全与健康管理委员会1983颁布的《危害信息沟通标准（Hazard Communication Standard）》；卫生部2002年出版的《危机交流：公共服务领域的风险交流指南》；欧洲有欧盟于2000年颁布的风险预防原则实施指南Communication From The Commission On the Precautionary Principle，COM/2000/0001 final。
    [38]Desvousges & Smith, Focus Groups and Risk Communication: The “Science” of Listening to Data, 8 Risk Analysis 479-481 (1988).
    [39]需要注意的是，在有些情况下，利益牵涉反而增加了信息的可靠性：比如企业自己提供的不利于自己的风险信息。Lirtzman & Shu-Ami, Credibility of Sources of Communication on Products’ Safety Hazards, 58 Psychological Rep. 707, 708 (1986)
    [40]Cohen, Colligan, & Berger, Psychology in Health Risk Message for Workers, 27 J. Occupational Med. 543(1985), P545.
    [41]相关报道，可参见：“圆明园湖底防渗工程引争议”，http://tech.sina.com.cn/focus/yuanmingyuan/index.shtml
    [42]Thomas O. McGarity, Public Participation in Risk Regulation, 1 Risk 128-130(1990).
    [43]Paul Slovic的风险认知学说反复强调这一点。持同类观点的中文文献，可参见：王锡锌、章永乐：：《专家、大众与知识的运用——行政规则制定的一个分析框架》，载《中国社会科学》2003年第3期。
    [44]卢曼对风险与危险的区分强调了这里一点。介绍和应用此观点的中文文献，可参见：金自宁：《食品安全的制度反思：风险决定的做出》，载《绿叶》2011年第5期。
    [45]另外两项内容是：风险评估和风险管理。
    [46]例如，我国《食品安全法》第17条规定：“……对经综合分析表明可能具有较高程度安全风险的食品，国务院卫生行政部门应当及时提出食品安全风险警示，并予以公布。”第82条规定：“国家建立食品安全信息统一公布制度。……（二）食品安全风险评估信息和食品安全风险警示信息……”
    [47]借用美国《行政程序法》上的表达。
    [48]在我国，比例原则不止是一般认可的学理通说，并且在立法文本上已有部分体现（如《行政处罚法》上过罚相当原则），还有最高法院判例的支持（汇丰实业发展有限公司诉哈尔滨市规划局案1999行终字第20号）。
    [49]Haward Kunreuther & Paul Slovic: Science, Value and Risk, Annals, AAPSS, 545(1996).