杨建顺：重大行政决策应当坚持八个原则

    《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出：要“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”。近来，在参加一些重大行政决策案例评审的过程中，我发现，有些地方或者部门对重大行政决策及其法定程序的理解存在值得商榷之处。重大行政决策应当坚持如下八个原则。
    （一）合法性原则。行政主体制定、变更或者废止重大行政决策应当有法规范依据，在法定权限内，遵循法定程序。要做到依据合法便付诸实施，依据不合法则修改后再实施，没有依据就提供依据后再实施，无法提供依据的就不实施。正如《决定》所指出：“实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。”
    （二）科学合理性原则。重大行政决策的制定、变更和废止都应当以科学合理性为依归，以最大限度地代表和实现最广大人民的根本利益为目的和目标。既要目的和目标正确，又要手段和路径必要、正当、可行并合乎比例。可以采用多种方式处理行政事务的，应当选择采用最有利的方式。应当注重建立、完善和活用利益均衡机制，追求国家和社会公共利益的同时，确保对公民、法人或者其他组织造成的损害少于要达成之目的的利益，尽量避免二者之间显失均衡。
    （三）风险评估原则。风险评估，或称风险评价，是指由专门机构明确指出通过怎样的决策事项或者决策方案会产生怎样的危害，如何执行决策及执行到什么程度会产生危害，以及如何避免、减轻、应对危害并获得相关方面评价的活动。行政主体应当将风险分析方法导入重大行政决策，切实掌握并灵活运用利益均衡理论，建构相应的机制，以准确了解和把握社会、经济、文化、环境和生态等方面的状况，做好风险评估、风险管理和风险交流，切实做到趋利避害。
    （四）参与原则。重大行政决策的参与，包括公众参与、专家论证、部门间的协调等多个层面。部门间的协调和专家论证等也是科学合理性原则的内在要求，而民众参与则是重大决策民主化的重要内容。行政主体应当为公民、法人或者其他组织参与行政管理提供必要的条件，充分考虑并采纳其提出的合理意见；不予采纳的，应当说明理由。
    （五）循序渐进原则。重大行政决策是个发展的概念，伴随着社会发展的阶段不同，在不同的领域，其所适用事项亦会不同。根据《国务院关于加强法治政府建设的意见》规定：“凡是有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项，都要进行合法性、合理性、可行性和可控性评估。”基于该规定，需要确认三点：对所有行政决定套用重大行政决策法定程序的做法不可取，须确立行政过程中的利益均衡论；须重视政策科学的研究，致力于政策制定的科学化，正确理解法规范与政策的关系，不宜将依政策办事的工作方法完全抛弃；须完善监督制约机制和确保专业知识支持机制，由程序化、规范化、法制化、民主化和法治化等来保障政策制定的科学性。
    （六）诚实信义、信赖保护的原则。非因法定事由并经法定程序，行政主体不得变更、废止和撤销已经生效的重大行政决策，并应当在其制定、变更、废止乃至撤销的全过程贯彻诚实信义和信赖保护原则，对公民、法人或者其他组织因信赖某重大行政决策所遭受的损失进行合理补偿。
    （七）信息化技术支持原则。行政主体应当积极采取措施，加快推进行政活动的信息化建设，推进电子政务发展，为公民、法人或者其他组织办理相关的事务提供便利，提供优质服务。行政主体应当基于国家行政整体性原则，将在履行职责过程中获得的信息提供给其他需要相关信息的行政主体，实现信息共享。
    （八）公开原则。重大行政决策的法规范依据、决策过程和内容应当公开，依法不予公开的，应当按照法定程序说明理由。除了将与公众健康、公共安全密切相关的信息等在本部门官方网站上公开以外，还应当建立健全重大行政决策过程中所形成的卷宗依申请公开制度，建立健全当事人查阅、复制证据和相关决定文书的制度等。
    作者简介：法学博士，中国人民大学法学院教授。
    来源：《检察日报》2017年9月20日第7版，“建顺微思”专栏。