马怀德：构建集中统一权威高效的反腐败体制
马怀德国家监察委员会成立后同党的纪律检查机关合署办公，将实现党内监督和国家机关监督、党的纪律检查和国家监察有机统一，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。
党的十八大以来，全国纪检监察系统的反腐力度、成效前所未有，党内监督得到迅速强化和扩展。然而，反腐败的力量和资源分散在不同领域和系统，反腐工作效能在一定程度上受到影响。旧有的行政监察体制存在机构重叠、职能重复等情况，党的监督和国家监督二者之间出现了不协调、不匹配现象，使既有的反腐体制存在一定的“结构性缺陷”。
制定监察法，推进国家监察体制改革，旨在实现党的监督和国家监督的有机统一、协调匹配。通过设立国家监察委员会，健全国家监察组织架构，强化反腐败斗争的统一领导，使党内监督和国家监督机构结合，促进监督体制机制的制度化、规范化。
改革后的监察委员会将不再隶属于一级人民政府，而是经由人大产生的与行政机关和司法机关平行的国家机关，对公职人员实行统一监督，从而实现党内监督和国家监督的统一。
从机构性质上看，监察委员会准确的法律定位就是专司监察职能的国家机关。监察机关所行使的监察权，与检察机关所行使的法律监督权二者并不冲突。按照宪法规定，检察机关是国家的法律监督机关，这种监督更侧重于对法律实施情况的监督，即检察机关的法律监督职能更注重对“事”进行监督；而监察机关的监督职能则更注重对公职人员的监督，即对“人”的监督。
纪检部门与监察部门合署办公是我国反腐工作中形成的宝贵制度经验。国家监察体制改革后，监察委员会与同级纪委级别相当，功能各有侧重，通过合署办公这一机制可有效提高反腐效能。监察法草案规定上下级监察委员会之间是领导与被领导的关系。上级监察委员会对下级监察委员会的领导应当主要包括人、财、物方面的领导以及依照监察法及相关法律需要进行具体工作事务上的领导。这一规定的目的是保证监察工作有序开展，减少工作中可能受到的干预和掣肘。
监察机关需要对人大负责，接受人大监督，这种监督自然也包括人事监督在内。所以在人大的监督与上级监察委的领导之间应当有一个协调。在人事上，监察委员会的领导人员虽然由各级人大产生，但是要尊重上级监察委员会的意见。
从坚持“有权必有责，用权受监督”的理念出发，监察法草案规定了对监察机关及监察人员的监督机制，通过相应的制度设计对监察活动进行规范和约束，通过立法方式保证依规治党与依法治国、党内监督与国家监察有机统一，将党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，不断提高党和国家的监督效能。一是接受人大监督。监察机关应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督；各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察机关的专项工作报告，组织执法检查。二是强化自我监督。草案规定了监察人员的回避、脱密期管理和对监察人员辞职、退休后从业限制等制度，规定了对监察机关及其工作人员不当行为的申诉和责任追究制度。三是明确监察机关与审判机关、检察机关、执法部门互相配合、互相制约的机制。四是明确监察机关及其工作人员的法律责任。
此外，监察法草案还为监察机关设计了一系列过程性的自我监督流程，如相关措施的审批机制、录音录像等全程留痕的监督系统等。监察机关作为党统一领导下行使反腐败职能的国家机关，其党员身份的工作人员，尤其是党员领导干部自然应当接受党的监督。党对监察委员会的监督主要体现在上级党委和上级纪委通过垂直领导体制进行的监督。
（作者：马怀德，系中国政法大学副校长）
