莫纪宏：全过程人民民主的全过程法治保障
莫纪宏编者按：社会主义民主从产生一开始，就与社会主义法治紧密地联系在一起，发展全过程人民民主不能离开法治保障，只有在法治的框架内，社会主义民主的人民性才能得到充分彰显，人民民主的“全过程”才可能得到程序化、机制化的制度确认和有效实践。
习近平总书记在中央人大工作会议发表重要讲话指出：“党的十八大以来，我们深化对民主政治发展规律的认识，提出全过程人民民主的重大理念。我国全过程人民民主不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践。”深入学习贯彻习近平总书记关于发展全过程人民民主重要论述，发展全过程人民民主，要强化全过程人民民主得以有效实现的制度建设，特别是要加强全过程人民民主的法治保障，从立法、执法和司法等法治环节入手，健全和完善各种有效实现全过程人民民主的程序、制度和机制。这是由全过程人民民主的本质特征决定的，是保障全过程人民民主有效实现的历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑的集中体现。
从历史逻辑来看，人民民主是中国共产党人的奋斗纲领和目标，从登上历史舞台，中国共产党就领导中国人民开展“争民主”的斗争，最终夺取了新民主主义革命的胜利。新中国成立后，以建立作为全过程人民民主的制度载体的人民代表大会制度为契机，1954年宪法确立了中华人民共和国一切权力属于人民的原则，并将社会主义原则和民主原则作为宪法的基本原则。改革开放后，社会主义法治建设的基本方针为全过程人民民主的实现提供了可靠的制度保障。中国共产党作为执政党没有自身的私利，坚持以人民为中心的原则确保了党的百年奋斗史始终体现了广大人民的民主要求、保障了人民的民主权利这一重要民主价值的实现。
从理论逻辑来看，社会主义民主的实质是人民民主，而人民民主的关键，在于在制度上最大限度地发挥社会主义民主的人民性特征。社会主义民主的人民性体现在国家治理和社会治理的各个领域，人民必须自始至终“在场”，因此，社会主义民主的人民性必然要求人民民主“全程”发挥作用。从选举人民代表、国家公职人员，到由国家政权机关依据人民授权和宪法法律规定依法行使法定职权，作为社会主义民主的民主主体，人民必须通过法定程序、民主机制始终获得参与民主政治生活、监督公权力机构行使权力的机会，因此，对社会主义民主的人民性的法治保障必须呼唤“全过程”人民民主。“全过程”是人民民主制度化、规范化运行的内在理论逻辑。
从实践逻辑来看，全过程人民民主的“全过程”特性主要表现为由民主机制产生的国家权力和公共权力的依法有序运行，包括立法、执法、司法和法律监督等公共权力制度化、规范化运行的各个环节，都要有民主监督机制的有效存在。也就是说，在民主实践中，民主的要求始终与法治的要求结合在一起。“全过程”人民民主表现为法治运行的各个环节都要体现民主的精神，实现民主法治化和法治民主化。
由此可见，发展全过程人民民主不能离开法治保障，只有在法治的框架内，社会主义民主的人民性才能得到充分彰显，人民民主的“全过程”才可能得到程序化、机制化的制度确认和有效实践。
一、我们党一直重视用法治来捍卫人民的民主权利和合法权益
早在新民主主义革命时期，中国共产党在领导中国人民争取民主权利的过程中，就在革命根据地制定了《中华苏维埃共和国宪法大纲》《陕甘宁边区施政纲领》《陕甘宁边区宪法原则》等重要的法律文件来保证人民的民主权利。新中国成立之初，在普选的各级人民代表大会尚未产生之前，由中国人民政治协商会议第一次会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》起到了临时宪法的作用，并在《共同纲领》中详细规定了人民当家作主的各项权利。
1954年第一届全国人大产生之前，为了充分保障人民的民主权利，在第一部宪法尚未产生的前提下，1953年2月11日，中央人民政府委员会第22次会议通过了《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》（以下简称《选举法》）。3月1日，毛泽东同志签署中央人民政府命令，公布实施新中国第一部选举法，开启了我国人民民主选举制度的新时代。1953年由中央人民政府制定的《选举法》，确立了人民的各项选举权利和民主权利，通过立法形式为人民行使当家作主的权利提供了坚实的法律基础，可以说是“民主未动，法律先行”。《选举法》先于《中华人民共和国宪法》产生的历史表明，我国的全过程人民民主自始至终都有法律的保驾护航。可以说，没有健全的保障人民民主有效实现的法律制度，就不可能有全过程人民民主的存在和有效运行。全过程人民民主的法治保障，是全过程人民民主自身历史逻辑的重要体现。
二、全过程人民民主中的“全过程”内在逻辑特征必须依靠法治的确认和保障
习近平总书记在中央人大工作会议上强调指出：“我国全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。”习近平总书记重要讲话生动阐明了“全过程人民民主”中的“全过程”特征，概括地说，“全过程人民民主”是“全链条、全方位和全覆盖”的人民民主，要保证“全链条、全方位和全覆盖”意义上的人民民主的存在和有效运行，没有法律制度的确认和有效法治保障是不可能实现的。“全过程”不仅体现人民民主在时间轴上的全程要求，也反映人民民主的民主主体、民主形式、民主内容、民主制度和民主运行机制的“全称性”逻辑特征。“全过程人民民主”在我国现行宪法中体现得尤为彻底和充分。我国现行宪法第二条第一款规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”第二条第三款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”上述规定通过具有全称概念逻辑指称特征的“一切权力”与“各种途径和方式”的有机结合，深刻地揭示了“人民民主”的“全过程”时空特性，构成了人民民主存在、发展和发挥自身功能的制度条件和法律基础，是社会主义民主区别于其他任何形式民主的本质特征。因此，“全过程”人民民主的“全过程”对人民民主提出的内在理论要求就是必须要用法治方式来体现“全过程”的时空特征。
三、“全过程人民民主”以人民代表大会制度作为制度载体，通过立法、执法和司法等环节得以实现
习近平总书记在中央人大工作会议上强调指出，人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体。要在党的领导下，不断扩大人民有序政治参与，加强人权法治保障，保证人民依法享有广泛权利和自由。要保证人民依法行使选举权利，民主选举产生人大代表，保证人民的知情权、参与权、表达权、监督权落实到人大工作各方面各环节全过程，确保党和国家在决策、执行、监督落实各个环节都能听到来自人民的声音。要完善人大的民主民意表达平台和载体，健全吸纳民意、汇集民智的工作机制，推进人大协商、立法协商，把各方面社情民意统一于最广大人民根本利益之中。
“全过程人民民主”要与依法治国有机结合起来才能有效地推动社会主义民主政治制度的发展。“全过程”法律上的特征在立法、执法、司法、法律监督、法治宣传、守法等一系列法治活动过程中都有体现。在这些过程中，要始终关注“人民民主”的存在和有效发挥作用。目前，在立法和行政领域确立的立法听证会和行政处罚听证会，在检察工作中形成的人民监督员制度，在审判实践中长期存在的人民陪审员制度等，都体现了“全过程人民民主”得到有效存在和良好运行的制度保障。因此，“全过程人民民主”的法治保障是中国特色社会主义法治实践证明了的成功经验，必须常抓不懈、久久为功。
总之，社会主义民主从产生一开始，就与社会主义法治紧密地联系在一起，离开了法治强有力的保障，社会主义民主就会偏离正确的发展方向，人民民主的“全过程”特征就无法得到充分体现。因此，在发展全过程人民民主的过程中，必须要强化法治保障，在法治轨道上有序推进全过程人民民主各项制度建设，切实保障人民有效地行使当家作主的民主权利。
莫纪宏，中国社会科学院法学研究所所长、中国社会科学院大学法学院院长，中国法学会学术委员会委员。
来源：《民主与法制》周刊2022年第21期。
