于文豪：中国特色减贫道路的法治逻辑
于文豪摘要: 脱贫攻坚取胜是中国特色减贫道路的必然结果，乡村振兴要继续坚持这条道路。中国特色减贫道路具有丰富的法治元素。这一道路是社会主义中国尤为重视的“共同”理念的体现，并以宪法规范作为有效运行的保障框架。减贫旨在实现人的全面发展，而人的全面发展以人的尊严为价值指向，需要在个体、社会以及区域三个维度实现。减贫的主要场域在基层，应当进一步提升基层的法治能力。在消除绝对贫困之后，消除相对贫困仍需以法治方式为之，继续丰富中国特色减贫道路的法治内涵。
关键词: 中国特色减贫道路；脱贫攻坚；乡村振兴；人的全面发展；基层法治
一、问题与方法
贫困是人类社会的顽疾，脱贫减贫是现代文明国家必须面对的艰巨课题。数千年来，中华民族长期面临绝对贫困难题，无数人付出艰苦卓绝的努力。2021年2月25日，习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上宣布：“经过全党全国各族人民共同努力，在迎来中国共产党成立一百周年的重要时刻，我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务，创造了又一个彪炳史册的人间奇迹！” [1]脱贫攻坚战胜利之后，减贫事业并非告一段落，“中国将持续巩固拓展脱贫攻坚成果，做好同乡村振兴有效衔接，实现‘三农’工作重心的历史性转移。”[2]早在2018年9月，中共中央、国务院《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》就提出，“把打好精准脱贫攻坚战作为实施乡村振兴战略的优先任务，推动脱贫攻坚与乡村振兴有机结合相互促进”。按照党中央要求，脱贫之后的五年过渡期内将保持政策的稳定性和连续性，摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管，即“四不摘”。在消除绝对贫困后，未来要开展涉及更广人群的乡村振兴，解决相对贫困的挑战只会更多。
在脱贫攻坚过程中，我们“走出了一条中国特色减贫道路，形成了中国特色反贫困理论” [3]。脱贫攻坚取胜是中国特色减贫道路的必然结果，在乡村振兴中要继续坚持这条道路，不断发展中国特色反贫困理论。中国特色减贫道路包含一整套行之有效的政策体系、工作体系、制度体系，有必要从法治的视角予以观察和探讨。当我们从法治的视角看待中国的贫困治理时不免发现，与多年来经济学、管理学、社会学等学科对贫困问题的热烈讨论形成对比的是，法学的研究和阐释颇显弱化。尽管有一些论著讨论了“富强”[4]，其中也涉及“贫困”话语，但直面“贫困”的严肃讨论不算多见。这种状况一方面与贫困自身的复杂性有关，致贫与脱贫所涉层面相当广泛，从法学角度研究贫困问题需要寻找恰当入口，而这并不容易。另一方面也与贫困问题规范化展开的难度有关。在我国法律体系中，“贫困”规范缺乏根本法基础。解决贫困问题的方法不仅有法律的，更有政策的；不仅来自国家机关，更来自执政党。但是，尽管存在困难，中国法学却必须努力“加强法治及相关领域基础性问题的研究”[5]，必须努力从复杂而丰富的实践中开发法学的应用场景。本文尝试以法治逻辑观察中国特色减贫道路，为理解这一道路提供法治视角的解释框架，既包括对消除绝对贫困历史成就的解释，也包括对实践局限的探讨，并提出一些完善建议。
二、中国特色减贫道路的法理基础
中国特色减贫道路是在长期的探索中形成的。在实践表现上，这一道路强调因地因人因时因事采取措施，是对既往减贫路径的统合与超越；在基本理念上，这一道路体现了自古以来就有的并且在社会主义中国尤为重视的“共同”理念；在根本法规范上，这一道路以宪法规范为框架，从而获得有效的运行保障。
（一）中国特色减贫道路的统合路径
对于贫困的发生原因，古今中外存在若干理论观点，概括起来主要为三种，即收入低下、能力不足以及权利剥夺。相应的，减贫的基本路径也可分为三种，一是救济式的增加收入，二是开发式的提升能力，三是赋权式的保障权利。救济路径最早被提出，代表观点也非常多，尤其是经济学家习惯于从收入角度来阐释减贫理论，把提高贫困人口的收入作为反贫困理论的核心。但是，以阿玛蒂亚·森为代表的一些经济学家认识到仅以收入认识贫困是不够的，“贫困必须被视为基本可行能力的被剥夺，而不仅仅是收入低下”[6]。他们提出的路径着眼于致贫的个人能力问题，认为健康和教育的缺失导致贫困人口能力不足，因而减贫必须在提高教育水平、防止饥饿和营养不良、维持基本教育和健康保障等方面采取措施。这些措施当然重要，但也还不完善。权利理论家德沃金对阿玛蒂亚·森的主张提出批评，认为能力平等是福利平等的错误目标，会陷入一种幻想的危险，“我们所追求的平等是人格的和非人格资源本身的平等，而不是人们用这些资源实现福利的能力的平等。”[7]这种路径着眼于权利保障，主张使人们平等支配资源。这种“资源平等”其实是内在于自由主义的平等观。
中国特色减贫道路注意到以上三种路径的优势和各自的缺失，采取的是超越三种路径的统合路径。在长期的减贫实践过程中，我们采取了从给钱给物的救济路径，到资源大量注入、发展经济生产的开发路径和权利路径，再到实施精准扶贫、精准脱贫战略的统合路径。统合路径强调精准识别扶贫对象，综合采用各种减贫方式，精准安排项目、使用资金、采取措施。尤其是精准脱贫主要途径中的“五个一批”，即发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批，集中体现了统合路径的要求。其中，对居住在“一方水土养不起一方人”地方的贫困人口实施易地扶贫搬迁，对于贫困人口中完全或部分丧失劳动能力的人由社会保障来兜底，属于不可不采取的救济举措。引导和支持所有有劳动能力的人立足当地资源发展生产，加大贫困地区生态保护修复力度、增加重点生态功能区转移支付，国家教育经费向贫困地区、基础教育和职业教育倾斜以及改善贫困地区办学条件，就是对贫困人口能力与权利的一体保障。这种保障不是不加区分地一给了之，而是尽可能提供符合实质平等要求的发展环境和机会。可以说，中国特色减贫道路实现了福利、能力与权利多维路径的立体融合。
（二）中国特色减贫道路的“共同”理念
减贫的统合路径显然比某种特定方式更为有效，但对实施者提出了更高要求，那就是必须能够充分凝聚社会共同意志，必须有能力把控各项措施的实施过程。前者以“共同”理念为基础，后者以国家根本法为保障。“共同”理念在我国具有深远基础。《礼记·礼运》所谓“大道之行也，天下为公”，体现了儒家追求大同世界的天道精神。在社会主义中国，“共同”理念在减贫领域主要体现为三个方面。
一是共同富裕。作为社会主义的本质要求和中国共产党的重要使命，“消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕”，既是执政兴国的政治目标，也是实现宪法确认的“实现中华民族伟大复兴”的基本路径。在生产力得到较高程度的发展后，追求共同富裕就是社会主义本质的首要体现。习近平总书记强调：“即便我国城镇化率达到70%，农村仍将有4亿多人口。如果在现代化进程中把农村4亿多人落下，到头来‘一边是繁荣的城市、一边是凋敝的农村’，这不符合我们党的执政宗旨，也不符合社会主义的本质要求。这样的现代化是不可能取得成功的！”[8]追求共同富裕意味着国家对经济活动予以适度干预。“在实现共同富裕方面，需克服自由经济所带来的弊端，克服经济系统分出之后带来的无度扩张的负面效应，通过国家干预、社会福利制度的完善、公共给付义务的实现等措施来逐渐实现这一点。”[9]实际上，绝对自由的市场会消灭市场本身，也会瓦解经济发展的公共性目标。经济发展是国家发展的一个方面而非全部，私有财产权既要依法保护，同时负有相应的社会义务。当然，共同富裕不是平均主义，否则不但有害于个人，更有害于整体福利的提升，必然导致生产上的无效率和制度上的一刀切。共同富裕的目标要求在生产资料、生活资料和收益分配上的实质正义，综合考量多种因素并以普遍认同的方式作出决定。以发展生产力为导向、以共同富裕为目标，是我国减贫的重要理念。这些理念投射到实践中，就要求国家要为贫困地区和群体的发展提供物质支持和制度保障，激发其主动脱贫的意识和能力，同时避免把金钱物资的直接赠予作为摆脱贫困的主要方式。
二是社会正义。每个国家都应将全体社会成员普遍奉行的正义理念作为共同的价值追求。按照人民当家作主的逻辑，个体和整体是统一的，个人在国家秩序和社会生活中存在，社会的存续和发展有赖于全体成员的团结和共同努力，因而社会正义就成为全体人民的价值追求。在个人与社会的关系上，社会正义理念认为二者不可偏废，尤其是不能忽视社会的活力与秩序。每个人利益的实现都需要与他人平等合作。社会主义社会是一个有机整体，如果部分地域或群体处于孤立而分离的状态，不能与其他社会成员共享发展成果，显然有违社会正义。如何保证国家的团结？如何维护共同体的稳定和持续？唯有形成公平的、有效率的社会合作体系。在减贫实践中，在中央统一安排下，各级各类国家机关和社会团体、民众在不同层面参与，无论是东西部扶贫协作、定点帮扶，还是购买贫困地区产品，抑或资金、人员、智力等若干方面的支持，都使曾经相对封闭的群体和地域与外部世界建立起更立体的交互关系，也使相对发达群体承担起适当的社会义务，避免欠发达群体游离于社会分工与合作体系之外。
三是共享发展成果。从社会主义的本质出发，发展应当为了人民、依靠人民，发展成果要由人民共享。“人民共享就是全体人民不仅要共享国家权力，而且要共享国家的进步和发展。”[10]发展成果的全民共享，并且以实质公平为分配标准，体现了国家对整体和个体的双重保障。在减贫方面，共享发展成果体现为三个相互关联的层面，即城乡差异的弥合、参与公共事务的平等机会、物质收益的合理分配。首先，就城乡差异而言，当前我国农业农村的发展步伐显著滞后于工业化、城镇化进程，发展不平衡不充分的问题凸显。“我国发展最大的不平衡是城乡发展不平衡，最大的不充分是农村发展不充分。”[11]在生产力得到极大发展后，工业反哺农业、城市支持农村的新型乡村发展道路已有现实基础。在减贫方面，中央和省市财政对贫困地区持续转移支付，吸引产业适度向西部欠发达地区转移，努力提升贫困地区农村生活的品质，都是弥合城乡差异、区域差异、群体差异的努力。其次，在参与公共事务方面，贫困限制了部分群体的发展能力，但不能因此成为平等参与的障碍。人们的物质财富可能不平等，但这种不平等应当是正当的、符合每个人的合法地位，同时，担任公职、参与社会治理、表达正当诉求的机会应当是所有人都能获得的。而要实现所有人都有获得“公职和职位”的平等机会，作为塑造个人能力基础的教育，就应以更符合实质公平的方式予以提供。“义务教育有保障”的政策，就是通过倾斜化的资金投入、差异化的入学条件等措施，尽可能保障贫困人口接受较为全面和先进的教育，满足权利公平、机会公平、规则公平的要求，使其获得更强的利益主张能力。再次，在物质收益分配方面，“初次分配和再分配都要兼顾效率和公平，再分配更加注重公平。”[12]在减贫实践中，通过对特定地区和群体的转移支付，能够增强其可支配的物质能力，这是对公平目标的落实。在未来的分配制度中，要进一步增强贫困群体通过市场实现收入的能力，尤其是制度方面的能力。以产业兴旺为首要指向的乡村振兴，就是在效率与公平两个层面共同提升特定群体自我创造和市场竞争能力。
（三）中国特色减贫道路的根本法保障
作为国家的根本法，我国宪法为减贫提供了运行保障。虽然宪法文本未直接表述“贫穷”“贫困”“富裕?点击此处阅读下一页)
等语词，但在正文部分有若干与减贫相关的条款。比如，第1条第2款规定“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度”，第33条第3款规定“国家尊重和保障人权”，二者分别构成了脱贫攻坚与乡村振兴的内在规定性。再如，第8条第3款规定“鼓励、指导和帮助集体经济的发展”，第14条第3款规定“在发展生产的基础上，逐步改善人民的物质生活和文化生活”、第4款规定“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”，第19条第2款规定“国家举办各种学校，普及初等义务教育”，第45条第1款规定“国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业”等，它们与扶持发展农民专业合作社、危房改造、控辍保学、基本医疗保障、饮水安全、社保兜底等政策形成了规范与事实的对应。上述所有条款，都可以归结到宪法序言中提出的“把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”的国家目标，尤其是“富强”目标。从宪法实施的角度来看，宪法为中国特色减贫道路提供了三重保障。
一是框架规范的保障。宪法确认的若干原则性规定，如“社会主义市场经济”“依法治国，建设社会主义法治国家”“国家尊重和保障人权”等，为减贫提供了框架规范。减贫应当符合市场经济的要求。“国家和企业的产权关系只能化繁为简，建立非父爱式的单纯的赋税关系，为企业全面走向市场创造条件。”[13]就此，减贫要充分尊重市场在资源配置中的决定性作用，注意通过市场方式来引导资源自发流动，而不能单纯采用行政命令方式。法治是持续减贫的制度保障，“建设社会主义法治国家”明确了法治建设具有国家任务属性。就此，脱贫攻坚和乡村振兴的全部工作不能脱离既有的共识规则，如正当程序、差别对待的合理性、监督与责任制等。同时，有必要制定与脱贫攻坚和乡村振兴相关的具体规则，如在欠发达地区投资的税收优惠规定以及行政监管标准等。人权是贫困治理的出发点，人权实现水平则是治理成效的评价标准。“两不愁三保障”以及饮水安全等要求便与中国人权道路所倡导的生存权与发展权形成了高度契合。
二是基本制度的保障。宪法确定的基本制度体现在政治、经济、文化、社会等多个层面，其中，基本经济制度与减贫的关系尤为密切。社会主义基本经济制度是农村和城乡经济发展的基石，是激发贫困地区内生动力最基本的前提。其一，“公有制为主体、多种所有制经济共同发展”，使发达地区帮扶欠发达地区具有了物质可能，也使欠发达地区尽快获得一定的市场支配力具有了制度可能。公有制具有支配地位，能够集中较大的物质力量对欠发达地区提供倾斜性支持，这体现了国有经济的社会责任。非公有制经济为国家所鼓励、支持、引导，这为欠发达地区的市场主体主动利用国家政策、融入市场竞争提供了保障。其二，“按劳分配为主体、多种分配方式并存”的分配制度，使得劳动脱贫、勤劳致富成为欠发达地区民众的共识，对于实现从“输血”到“造血”的减贫方式转变具有内在意义。当前减贫的一个时代背景是，除劳动、资本、土地等传统生产要素，知识、技术、管理和数据等新型生产要素在生产力发展中的地位日渐重要。为此，利用新型生产要素并提供合理报酬，有助于提升减贫绩效。其三，由于贫困治理的主要工作场景在农村，发展农村集体经济、完善农村基本经营制度，也属于宪法确认的稳定脱贫、振兴乡村的底层制度，需要长期坚持和完善。
三是权力运行的保障。中国特色减贫道路的最大特征和优势是党的领导，在党的集中统一领导下，各项国家权力分工参与。宪法第1条第3款规定：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”中国共产党领导减贫事业，是宪法课予执政党的宪法责任，也是执政党自我赋予的政治责任。“中国共产党是有远大抱负的政党。中国共产党的奋斗目标，既很宏伟也很朴素，归根结底是让全体人民过上好日子。”[14]在减贫实践中，党发挥着总揽全局、协调各方的领导核心作用。脱贫攻坚的目标由党提出，经过法定程序后成为国家意志，党继续领导这一目标的实施。党决定成立统一的组织机构、为不同部门分配职责和指标、日常督促各部门执行落实，并行使检查、评价、验收的权力。减贫任务已经嵌入各级各类国家机关的日常工作，立法、监察、行政、审判、检察、军事等机关按照各自权力属性发挥功能；由国家财政提供支持的社会团体、企业事业组织等行使一定的社会权力，也要承担相应的减贫责任。与一般的宪法任务相比，减贫任务具有独特性，国家机关需要采取不同于规则式治理的方式。国家权力乃至社会权力负担相应的帮扶责任、通过各自所联结的发展资源为特定地方提供各种支持，这合乎“一切权力属于人民”的价值取向，当然也有边界。国家机关要遵循宪法确定的分工负责、互相配合的一般原理，避免介入其他国家机关依法独立行使职权的范围，也要避免对社会自治的不当干预。
三、以尊严为指向的人的全面发展
对于贫困的内涵，最基本的认识是，它是指特定群体缺乏基本的物质生活条件。基于此，减贫的初级阶段是个体的食饱衣暖。全面减贫不能停留在经济物质层面，还要在精神和社会生活层面实现人的全面发展，使五大文明都得以实现。为此，应当将人的全面发展作为判断减贫效果的核心标准。特别是中国特色社会主义进入新时代，“必须坚持以人民为中心的发展思想，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕”[15]。在法理上，此种目标和标准体现了人的尊严对国家行为的规范效力。
（一）人的尊严：人的全面发展的价值指向
按照马克思的理论，全面发展自己的一切能力是人的职责、使命和任务。古人所云“人穷志短”，道出了贫困对人的物质和精神发展的抑制，本质上就是对人的尊严的减损。着眼于“人”的主体性，必须明确，“贫困群众既是脱贫攻坚的对象，更是脱贫致富的主体。”[16]减贫的根本目标在于维护和实现人的尊严，这也是人的全面发展的价值指向。
我国宪法未直接规定“人的尊严”，但第38条规定了“人格尊严”。人格尊严条款以及人权条款确立的是一种内在价值的尊严观，“是人作为独立和自主之个体在地位上的规范重要性” [17]，体现了国家对个人独立人格的尊重。减贫对于人格利益和尊严价值的实现都具有重要的工具意义。如果不能摆脱贫困，那么就不能提高人格受到伤害的成本，不利于保护个人的名誉或者荣誉，自然有损人的尊严，亦有损人之为人的基本权利。
人的尊严是人的全面发展的核心，它也是评价经济社会的发展制度和政策是否具有正当性的基本标准。人的尊严可以从个体的外部与内部两个角度来观察。从外部视角来看，人的尊严要求国家采取措施，为个体获得体面的社会生活提供有效的、持续的基本条件。“基本的物质条件和水平是人有尊严地生活的保障” [18]，而获得物质生活保障必然归结到生产力发展上来。按照马克思的观点，“愈是发达的社会形态, 愈能够容纳社会生产力的更大发展, 最终必然能够导致人本身的更为充分的发展。”[19]生产力的发展能够为人的全面发展提供基础，从而为维护人的尊严提供客观保障。从内部视角来看，人的尊严要求个体形成自我反思以及评价和改进的意识与能力。如果不能对生活进行反思并自主选择，那么人就不可能维持有尊严的地位。尊严不能仅靠外部物质支撑，内在于主体之中并以主体的自觉行为表现出来对外部世界的评价改进，是拥有尊严生活更本质的所在。按照马克思的观点，“人的发展主要不是享受意义上的, 而是创造意义上的, 是指能力的自由发展和充分实现。”[20]在减贫中，内部视角的集中体现是“扶志”、克服“精神贫困”和福利依赖，促进贫困群体形成发展的内生动力。“摆脱贫困首要并不是摆脱物质的贫困，而是摆脱意识和思路的贫困。”[21]对此，《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》提出：“注重扶志扶智，引导贫困群众克服‘等靠要’思想，逐步消除精神贫困。”只有群众自身参与到贫困治理的过程中，才能提升个体对尊严的体验感，形成维护自身尊严的能力，以思想和精神的富有不断满足物质需求。
（二）人的全面发展的三重内涵
在减贫中，人的全面发展以尊严为价值指向，形成了立体的内涵。它首先体现为个体的人的全面发展，进而体现为社会以及区域的全面发展。
第一，在个体维度上，人的全面发展要求国家为其提供自由发展的客观条件和平等机会。
人的发展的主体首先是具体的人，这也是作为人的尊严的权利主体。摆脱贫困的主要对象是农业、农村和农民。“建设社会主义新农村，……其核心就是人，归宿也都是人。”[22]农村发展的过程应当是农民个体价值和素质不断提高的过程。小康社会由全体民众共同参与建设、共享发展成果，“不能落下一个贫困地区、一个贫困群众。”[23]在这个过程中，每个人都要应当得到国家、社会和集体的充分重视。在个体意义上，人的发展的核心是权利保障问题。脱贫解决的是人的生存与发展问题，“人民幸福生活是最大的人权”[24]。从宪法的基本权利体系上说，减贫还涉及两种及其重要的权利形态。一是生存权。脱贫攻坚中的“不愁吃、不愁穿”等政策，主要针对的就是基本生存条件。全部减贫措施都要以更好保障人的生存为出发点，不能为了片面追求指标数字而牺牲人的生命和健康。二是平等权。市场经济的首要指向是效率，社会主义的首要指向则是公平。社会主义市场经济是在实质公平基础上的效率优先。减贫的一个重要路径是城乡基本公共服务均等化，实现城乡融合发展。“要真正破除城乡壁垒，解决城乡矛盾，给农民以公平的国民待遇、完整的财产权利和平等的发展机会”[25]。这种“平等”属于矫正的平等，追求实质结果的尽可能公平。2015年《关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出的脱贫路径是：“使建档立卡贫困人口中有5000万人左右通过产业扶持、转移就业、易地搬迁、教育支持、医疗救助等措施实现脱贫，其余完全或部分丧失劳动能力的贫困人口实行社保政策兜底脱贫。”这些政策的重点在于为贫困人口的发展提供倾斜性的物质条件。如在教育支持方面，贫困地区享受财政专项转移支付，贫困地区学生享受高考录取特殊政策；在易地扶贫搬迁方面，贫困人群需要付出很少的金钱代价，就可以入住由政府出资修建的集中安置房。
第二，人的全面发展不仅是个体发展，还应从社会维度着眼，生成适应时代需要的制度文明。
人的发展具有动态性，单纯的资金给付仅仅是发展的基础而非主要方面。人在社会中要按照制度生活和发展。“人在历史上的发展，根本上取决于生产力的发展程度，而直接则取决于社会关系即社会制度。”[26]可以说，“创造人与社会全面发展是社会主义共和国所有合法性与合理性的轴心。”[27]一些地方之所以长期贫困，一个极其重要的原因是缺乏现代市场理念和规则文化。在经济发展模式上，欠发达地区比较依赖传统的小农经济。在文化上，虽然欠发达地区在保留某些传统文化方面值得肯定，但距离现代社会所共通的契约理念、公平平等、自由竞争等制度文明还有差距。实际上，东西部地区发展差异的最主要体现就是经济社会发育程度的差异。当发达地区的小区业主们可以自发组织业主委员会、实现一定程度的自我管理自我服务的时候，欠发达地区的居民区里可能还存在着法律后果不甚明朗的“违建”；当发达地区的企业通过价格补贴赢得客户，甚至触发《反垄断法》的时候，欠发达地区的企业仍然在学习怎么规范财务账目，公权力有时不得不介入微观的市场经营活动。正是基于此，有学者指出：“目前我国农村的贫困状况从根本上讲仍是一种‘制度性’贫困，是国家（政府）供给的本应赋予贫困主体物质利益、精神利益、能力激励的制度的不足导致了农村的物质贫困、能力贫困及动力贫困。”[28]减贫实践中的制度建设，要在考虑地区差异为前提下，充分顾及现实人性，在促进性规则与强制性规则之间寻得平衡。“制度要以人为本意味着制度不仅要奠基于现实人性的基础之上，还要通过制度安排、制度规范等，丰富、提升、完善人性。
”[29]制度规则所要维护的个体利益，需要在国家的、集体的、社会整体利益的框架内获得妥善安置。未来，通过人流、物流、资金流、信息流等要素的流动，通过制度建设促进欠发达地区的社会发展，是实现乡村振兴的基础性工作。
第三，人的全面发展包括区域发展的维度，实现区域内可持续发展和区域间协调发展。
个体所聚合的地方或区域是“人”的图像的特殊形态。人在社会中是连带式存在的，离开特定地域而绝对独立的个体，在现代社会中是无法存续的。全面建成小康社会的首要标准是“全面”。“小康不小康，关键看老乡”，“没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会。”[30]在这个意义上，地方或者区域的全面发展就是人的全面发展的高级阶段。“区域作为国民经济的独立层次，是一个具有整体利益的综合体。”[31]“解决区域性整体贫困”的过程，就是区域发展权的实现过程。欠发达地区财政资源短缺，支出压力沉重，国家需要为其形成稳定的财政能力提供保障。我国脱贫摘帽较晚的地方，产业发展大都面临瓶颈，这与自然禀赋直接相关。产业发展不力既影响本地方发展，也影响个体发展，因为“欠发达地区财力有限，公共服务和社会福利支出必然更低，地方财力差异直接造成了地区间公共服务和社会福利差距扩大”[32]。对此，应当将欠发达地区置于全国整体来看待，不能只在欠发达地区发展产业，也不能只以当地的产业发展作为本地民众的福利来源。产业发展的前提是因地制宜，自然条件不适宜发展产业特别是举办工业企业的地方，不能以产业作为唯一的发展路径。“工业化不是到处都办工业，应当是宜工则工，宜农则农，宜开发则开发，宜保护则保护。”[33]在发展导向、生产力布局、财政政策以及政绩考核等方面，发达地区与欠发达地区应有差别。
客观上看，多数地方的贫困是由于地理位置、气候等自然原因造成的。一方面，国家在完善公共交通、纵向转移支付等方面应当负担给付义务；另一方面，欠发达地区的自然原因实际上为发达地区提供了较好的空气、水资源、气候等稳定的生态环境要素，为其他地区的民众提供了“记得住乡愁”的物质载体，为国家整体发展提供了“青山绿水”的物理空间。生态环境资源具有经济功能，应当把生态环境要素作为一项独立的生产要素，对生态环境资源进行货币化折算，享有生态环境要素红利的地方有对提供资源的特殊功能区域支付对价的义务。因此，在中央财政之外，发达地区向欠发达地区提供横向转移支付，就是一种矫正的公平。“要健全区际利益补偿机制，形成受益者付费、保护者得到合理补偿的良好局面。”[34]对此，2018年11月18日中共中央、国务院《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》提出建立发达地区与欠发达地区区域联动机制、完善多元化横向生态补偿机制，“鼓励生态受益地区与生态保护地区、流域下游与流域上游通过资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式建立横向补偿关系。”在权责界定尚难精确的情况下，生态环境要素不宜采用完全市场化配置的方式，可以借鉴碳排放权交易制度来设计规则，中央政府负有制定转移支付规则并监督执行的责任。
四、基层法治能力的生成与拓展
“郡县治，天下安”，自古以来，郡县就在国家治理中具有举足轻重的地位。就减贫来说，县及其以下基层政权单元是主要的实施主体。几乎所有具体的减贫行动都要经由县一级启动、执行、验收。在乡村振兴工作机制中，“市县乡抓落实”凸显了基层的主体地位。可以说，县以及构成它的乡镇和村居，是脱贫攻坚和乡村振兴的中坚力量，也是最主要的工作对象。
（一）“基层”的法规范地位
在学术研究和日常表达中，我们经常下意识地使用“基层”一词，但其内涵是什么，究竟有哪些机构组成，很多情况下并无确切结论。政治学从政治体制的最低层次来认识基层，社会学的讨论侧重于基层社会，行政管理学从行政区域的最小单元来理解基层。[35]在法学上，宪法是在群众自治的语境下使用“基层”的。宪法第111条第1款分别提及两个词组：“基层群众性自治组织”和“基层政权”。前者即为居民委员会和村民委员会，后者的范围在《城市居民委员会组织法》和《村民委员会组织法》中得到了确定，主要包括县级和乡级的政权机关。据此，规范意义的基层即为县、乡、村三级组织。此外，《乡村振兴促进法》将“乡镇和村庄等”统称为“乡村”。
基层之于国家治理的意义不言而喻。“基层处于承上启下的节点、各种矛盾的焦点和工作落实的重点。”[36]从政区功能上说，“县”是连接城市生活与乡村生活的中介，“‘镇’的本质功能在于为城市与乡村相互交流、相互融合提供连接、转化和边界”[37]，“乡”是农村向城镇化转化的最初形态，“村”则必须以农为本。定位上的差异决定了，基层与中层、高层在治理的目标、内容、方式上都有不同。基层是政策的接受者、转化者、执行者，通常不能成为政策供给者，既难以向上供给，所谓政策实验也并不都在基层，况且多数是由上级安排的实验；也难以向下供给，典型的例证是不赋予县级立法权。在资源汲取方面，基层往往是被汲取方。基于此，国家需要为基层提供更多的发展资源，尤其是制度资源。还要注意的是，基层治理涉及政权与社会的直接交往，仅靠国家权力不足以实现良好的治理效果。“强化权威的社会基础，是基层长治久安的根本。”[38]在国家治理框架内，有必要发展社会权威，作为基层政权力量的补充和协助。
（二）基层法治能力的生成环境
基层治理具有混合治理的色彩。不同于高层或者中层治理中清晰分明的权责分工和权利义务分配，它们在基层治理中的边界常常是模糊的。这不是说基层没有法治，而是说法治的生成方式并非唯一。这可以藉由对社会系统论的反思来观察。[39]
社会系统论认为，社会是复杂的，因而导致社会系统的分化。功能分化后的社会按照不同规则形成若干子系统，各子系统内部是封闭而独立运行的，但通过“结构耦合”的方式与外界形成认知上的开放关系。然而，这些判断似乎隐含了一个前提：全社会是以平面方式运行的，各个子系统的立体性被有意无意地忽视了。我国的法治建设是自上而下进行的，这如同一条绳索的振动，法治建设的力量来自绳索顶端。古代中国的国家治理总体上是“皇权不下县”，费孝通以“双轨制”[40]概括之，吕思勉认为“中国官治，至县而止”[41]。当今时代，这种双轨制不再具有现实制度的土壤，然而不可否认的是，县以下的世界仍以人际交往为深厚基础。系统论的支持者指出，自改革以来，中国的社会转型实现了“经济系统、法律系统等从政治系统中分出，进而形成全社会功能分化的社会格局”[42]。这种认识具有学术洞见，但整体而言尚不能说“全社会功能分化”。除非经过自然的长期演化过程，否则短期内快速消除绝对贫困，必然需要强有力的政治引领，而且法律系统必须与政治系统有效结合。
因此，试图在县乡村发现政治系统、法律系统、文化系统、经济系统等的分化运行，或者只经由法律系统消除绝对贫困，实践证明并不现实。尽管通过东西部协作、中央单位定点帮扶、社会各层面参与，“社会复杂性”确实增强了，不过，在总体上从属于一个系统的社会中，此种复杂性的增强，如何引起子系统的生成与分化？实际上，脱贫攻坚体现的是中国长期以来的总体式治理结构，社会不是功能分化而自主的，恰恰是功能交叉而整合的。脱贫攻坚作为地方最核心工作，所有权力、所有机构部门、所有社会资源都要嵌入到中心任务。以经济系统为例，市场经济要求市场主体自主经营、自负盈亏，但如果没有政府提供的政策和指导，欠发达地区市场主体的存续经营将面临巨大困难。并且，在引导脱贫方面，国有市场主体的地位是支配性的，它发挥着引导要素流动、训练参与能力的作用。
（三）基层法治能力的拓展
在功能并非分化的环境下，如何拓展适应国家治理现代化需要的基层法治能力？治理的实际需要在基层，治理资源的供给在高层。国家需要为基层提供更多的发展资源，尤其是制度资源。“上级该做的是进一步加强指导帮助，赋予相应权力，既给基层下达‘过河’的任务，又切实指导帮助其解决‘桥’和‘船’的问题，并尽可能地在人力、物力、财力上向基层作适当倾斜，为基层开展工作创造必要的条件。”[43]习近平总书记在2020年12月召开的中央农村工作会议上提出：“要把县域作为城乡融合发展的重要切入点，赋予县级更多资源整合使用的自主权，强化县城综合服务能力。”如果能将这一要求落到实处，那么有助于强化县级的治理核心地位。着眼于乡村振兴，有必要从以下两方面拓展以县级为核心的基层法治能力。
第一，承接能力和转化能力。
当前，基层法治最需要的能力是承接能力和转化能力，即承接上级政策并转化实施。一方面，基层的承接和转化是我国国家治理逻辑的必然要求。基层与中层、高层共享着科层式官僚体系的价值观，从中央到地方，等级式治理贯穿各项事务治理的全过程、全领域、全周期。基层的科层虽然较少，但或许更为重要，因为政策的实际执行几乎都落在基层。可以说，基层的承接和转化效果，取决于其科层制运行的是否有效。加强对科层式官僚体系的控制，是基层政权持续运行的基础性工作。近年来各地普遍推行的农村党组织书记的专职化、村委会主任助理等制度，就是强化科层制的组织尝试。
另一方面，我们也要注意到基层在承接和转化方面的困难。作为嵌入整体政治格局中的基层，其自主性的权力有限，但责任无限。之所以说权力有限，是因为基层必须在高层授予的权力范围内按照规定方式行使。之所以说责任无限，是因为高层在授权的同时，一并课予基层直接面对社会诉求的义务。在减贫的权责分配上，高层是基层的权力方，基层是高层的责任方。作为政策制作者，高层会基于宏观考虑安排部署工作任务，但政策的合理性和可执行性究竟如何，只有基层才能亲自体会。“政府主导精准脱贫责任既是一种政治责任又是一种法律责任。”[44]责任类型的不明确，必然导致承担责任范围的不确定性。实践中，基层面临的检查、督促、考核、评估，无论形式还是来源往往是频繁多样的。这种权责模式短期内比较有效，长期来看仍应以规范化治理作为制度发展方向，尤其是纵向职权配置的规范化。
除减贫领域外，近年来推行的综合行政执法体制改革、执法力量下沉、赋予乡镇街道执法权等改革举措，都对基层寄予了极高的期望，甚至已经形成了权力下放的改革路径依赖。但是，基层在人事、财政、装备等方面受到严格管控，同时在承接方面存在能力不足。比如在行政处罚方面，有学者认为，“我国的大部分乡镇、街道尚不具备执法的能力、条件和水平，还是应当定位于面向群众的日常服务、一般管理、日常巡查等方面，不宜赋予其执法权。”[45]缺乏合理论证的“权力下放”，是对基层法治能力的透支。在正常博弈沟通不足的情况下，基层出现各种应付主义、指标主义、接待主义，便是权宜理性的结果。为此，有必要从下放的权力类型及其范围、下放决定的作出主体和程序、承接方应符合的条件等方面设计差异化的权力下放方案，并赋予其形式合法性。
第二，自主能力和程序能力。
未来，基层法治还要着重拓展两种新的能力，即自主能力和程序能力。所谓自主能力，就是在权责明确的前提下，基层能够在中高层既定规则的框架内自主决策和执行。地方自主的目标是提升地方的政策预期性和行为主动性。在中国共产党领导这一根本领导制度下，央地关系以及层级关系具备足够的弹性调整空间，提升基层自主能力并不会对政治稳定和法治统一构成潜在风险。为此，应当进一步赋予基层地方“明确且稳定的权力和权利，能够以自己的名义作出决策并承担相应的法律责任”[46]。在脱贫攻坚中，中央政府出台文件[47]，将各级财政涉农资金项目审批权限完全下放到贫困县，
建立起扶贫资金管理的责任、权力、资金、任务“四到县”，就是提升地方自主能力的有效实践。
所谓程序能力，就是基层治理中的重大事项，按照法定标准和程序作出决定和执行，即“守法律、重程序”[48]。应当认识到，当前的基层治理中，一些地方对法治的追求有时停留在实质正当层面，即认为只要结果上符合民主的预期，那么形式和程序就不重要。这种理解应当改变。实践中，上级下达的任务时限较短，而法定程序步骤多、周期长，基层地方容易产生“走捷径”、省略某些步骤的惯性。这会带来形式违法的后果，不利于形成持久有效的治理能力。此外，乡村治理的民主与效率关系值得关注。有社会学者指出：“越来越多的‘一肩挑’做法提高了工作效率，但是‘四民主’或变得越来越弱，村民参与公共事务的空间越来越小，反过来影响村民参与乡村建设的积极性，也影响着他们的公共责任意识和观念。”[49]对此，一方面，上级在作命令、下指示时充分考虑法定时限，避免为基层设定不切实际的任务指标；另一方面，地方要习惯在法定程序下履职用权，“把对法治的尊崇、对法律的敬畏转化为思维方式和行为方式，做到在法治之下、而不是在法治之外、更不是在法治之上想问题、作决策。”[50]法治结果的实现必须经由适当的过程，这是基层程序能力的核心目标所在。
五、结语
中国特色减贫道路是中国特色社会主义道路在减贫领域的实践体现。依法治国作为我国国家治理的核心路径，在中国特色减贫道路中具有立体的体现，这就是必须符合我国社会主义制度属性，坚持社会主义方向，以人的全面发展作为减贫的价值目标，在中央统一领导下调配运行各项权力资源，充分发挥基层的法治功能。法治是中国特色减贫道路行稳致远的有效保障，其对减贫事业的一大贡献就在于，为欠发达地区提供了走向现代文明所必需的规则意识、权责意识、市场意识、自主意识，强化了发达地区的国家整体观念和责任观念，使国家全面现代化获得更为稳定与持续的政治基础、经济基础和文化基础。乡村振兴战略的一个重要目标是消除“相对贫困”，这比消除“绝对贫困”的涉及面更广、难度更大。“未来须通过法治建设为减缓相对贫困奠定权利基础和制度保障，推进反贫困制度的系统化、贫困人口保障的权利化、政府反贫困职责的法定化和反贫困过程的程序化。”[51]相对贫困的本质是权利贫困，是权利配置不平衡、实现不充分导致的制度性贫困，更有必要以法治方式予以克服，而中国特色减贫道路的法治内涵将在这个过程中得到进一步发展和充实。
注释:
[1] 习近平：《在全国脱贫攻坚总结表彰大会上的讲话》，《人民日报》2021年2月26日，第2版。
[2] 国务院新闻办公室：《人类减贫的中国实践》（2021年4月）白皮书。
[3] 习近平：《在全国脱贫攻坚总结表彰大会上的讲话》，《人民日报》2021年2月26日，第2版。
[4] 例如，王德志：《对“宪法—富强”思维范式的再思考》，《时代法学》2009年第1期；门中敬：《中国富强宪法的理念传承与文本表征》，《法学评论》2014年第5期；王人博：《寻求富强：中国近代的思想范式》，商务印书馆2020年版。
[5] 习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第175页。
[6] [印]阿玛蒂亚·森：《以自由看待发展》，任赜、于真译，中国人民大学出版社2002年版，第85页。
[7] [美]罗纳德·德沃金：《至上的美德：平等的理论与实践》，冯克利译，江苏人民出版社2003年版，第350页。
[8] 习近平：《习近平谈治国理政》（第三卷），外文出版社2020年版，第257页。
[9] 李忠夏：《“社会主义公共财产”的宪法定位：“合理利用”的规范内涵》，《中国法学》2020年第1期，第97页。
[10] 林尚立：《论人民民主》，上海人民出版社2016年版，第65页。
[11] 习近平：《习近平谈治国理政》（第三卷），外文出版社2020年版，第256页。
[12] 胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》（2012年11月8日），《人民日报》2012年11月18日，第1版。
[13] 习近平：《摆脱贫困》，福建人民出版社1992年版，第98页。
[14] 国务院新闻办公室：《人类减贫的中国实践》（2021年4月）白皮书。
[15] 习近平：《习近平谈治国理政》（第三卷），外文出版社2020年版，第15页。
[16] 《习近平关于社会主义经济建设论述摘编》，中央文献出版社2017年版，第240页。
[17] 郑玉双：《人的尊严的价值证成与法理构造》，《比较法研究》2019年第5期，第181页。
[18] 王旭：《宪法上的尊严理论及其体系化》，《法学研究》2016年第1期，第48页。
[19] 丁学良：《马克思的“人的全面发展观”概览》，《中国社会科学》1983年第3期，第151页。
[20] 陈新夏：《人性与人的本质及人的发展》，《哲学研究》2010年第10期，第15页。
[21] 《习近平关于社会主义经济建设论述摘编》，中央文献出版社2017年版，第232页。
[22] 习近平：《之江新语》，浙江人民出版社2007年版，第199页。
[23] 《习近平关于社会主义经济建设论述摘编》，中央文献出版社2017年版，第215页。
[24] 习近平：《习近平谈治国理政》（第三卷），外文出版社2020年版，第288页。
[25] 习近平：《之江新语》，浙江人民出版社2007年版，第105页。
[26] 余源培：《人的需要和人的全面发展——对我国全面建设小康社会的一种哲学审视》，《学术月刊》2002年11期，第8页。
[27] 林尚立：《论人民民主》，上海人民出版社2016年版，第50页。
[28] 蒋悟真：《政府主导精准脱贫责任的法律解释》，《政治与法律》2017年第7期，第77页。
[29] 吴向东：《制度与人的全面发展》，《哲学研究》2004年第8期，第82页。
[30] 《习近平关于社会主义经济建设论述摘编》，中央文献出版社2017年版，第213页、第209页。
[31] 陈婉玲：《区际利益补偿权利生成与基本构造》，《中国法学》2020年第6期，第149页。
[32] 陈斌开：《再分配政策与不平等》，《北大金融评论》2020年第4期，第79页。
[33] 习近平：《之江新语》，浙江人民出版社2007年版，第186页。
[34] 习近平：《习近平谈治国理政》（第三卷），外文出版社2020年版，第273页。
[35] 参见马卫红、喻君瑶：《何谓基层？——对当前城市基层治理基本概念的拓展》，《治理研究》2020年第6期，第67页。
[36] 习近平：《之江新语》，浙江人民出版社2007年版，第110页。
[37] 于文豪：《县辖市问题的宪法评价与政区优化》，《法学评论》》2019年第2期，第126页。
[38] 周庆智：《基层治理：一个现代性的讨论——基层政府治理现代化的历时性分析》，《华中师范大学学报》，第26页。
[39] 目前，已有学者对这一理论在中国的适用性提出了不同意见。参见陈运生：《对中国系统论宪法学的反思》，《法学研究》2021年第2期，第19页以下。
[40] 参见费孝通：《乡土中国 生育制度 乡土重建》，商务印书馆2011年版，第383-384页。
[41] 吕思勉：《吕思勉读史札记》，上海古籍出版社1982年版，第1097页。
[42] 李忠夏：《宪法学的系统论基础：是否以及如何可能？》，《华东政法大学学报》2019年第3期，第33页。
[43] 习近平：《之江新语》，浙江人民出版社2007年版，第110页。
[44] 蒋悟真：《政府主导精准脱贫责任的法律解释》，《政治与法律》2017年第7期，第73页。
[45] 应松年、张晓莹：《<行政处罚法>二十四年：回望与前瞻》，《国家检察官学院学报》2020年第5期，第17页。
[46] 于文豪：《论建设社会主义法治国家中的地方》，《法学家》2020年第4期，第50页。
[47] 《国务院办公厅关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》（国办发〔2016〕22号），2016年4月12日。
[48] 习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第141页。
[49] 王春光：《乡村建设与全面小康社会的实践逻辑》，《中国社会科学》2020年第10期，第46页。
[50] 习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第141页。
[51] 杨强：《反贫困法治的中国道路》，《法律科学》2021年第3期，第130页。
于文豪，法学博士，中央财经大学法学院教授、中央财经大学乡村振兴研究基地研究员。
来源：《中国高校社会科学》2021年第5期，第91-103页
