姜明安：“民告官”，让共和国公民的权利更有保障
姜明安1989年4月4日，第七届全国人民代表大会第二次会议通过《中华人民共和国行政诉讼法》，1990年10月1日起正式施行（笔者曾参与该法试拟稿研究、草拟和论证的全过程）。至此，我们共和国正式建立了“民告官”（行政诉讼）制度，公民、法人或其他组织对政府或政府部门的行为不服，可以依该法上法庭状告政府和政府部门。从而我们共和国公民的权利有了更切实和更有效的保障。
在人民共和国，“民告官”可以有，应该有
从1949年到1989年，我们共和国在前40年内一直没有建立 “民告官”制度。为什么呢？因为长时期以来，我们的主流意识形态一直认为，人民共和国不需要有，也不应该有“民告官”制度：人民政府及其工作人员是不会侵犯人民的权益的，人民不可能，也不应该上法庭去告人民政府。
然而，人非圣贤，孰能无过？人民政府及其工作人员亦非天使，孰能完全不犯错误，完全不侵犯人民权益？事实上，在我们共和国过去没有建立“民告官”制度的40年历史中，虽然我们的人民政府和政府官员为人民做了很多很多好事，较好地维护和保障了人民的权益，但是我们的政府和政府官员也做过不少错事，侵犯过人民的权益。由于当时没有“民告官”制度，人民权益在受到政府侵权行为损害后就很难得到有效的救济。以我家的情况为例：我家是贫农，土地改革时政府给我们家分了两间房子，后来我父亲又自己盖了几间，但是在1958年大跃进时，人民公社（当时行使乡镇政府职能）把我家和其他部分社员家的房子给拆了，让我们集中住到生产队集体食堂旁边的别的社员的房子里去。三年以后，集体食堂解散，原房屋所有人不让我们在他们家继续住下去，我们一家6口人（我妈妈和我们兄弟姊妹5人，我爸爸在县城工作，不在家住）就没有地方住。没有办法，我大哥二哥（当时都只有10多岁）自己动手，盖起了几间土坯稻草房，由于房顶都是稻草，下雨天经常透风漏雨。我们就在那样破陋的房屋里生活了数年。之后才在老乡们的帮助下盖上土砖瓦房。如果当时有“民告官”制度，我们家就不至于在那样的土坯稻草房里苦熬那么多年，应该可以告政府侵权，获得政府给我们家的赔偿的。
上世纪五、六十年代像我家这种情况并非特例，政府不仅有侵犯财产权的情形，还有侵犯人身权的情形。例如我大舅在三年自然灾害的困难时期，因吃不饱饭，饥饿难忍，在和社员们一起劳动时就对此讲了一些对现实不满的牢骚话。社队干部知道了，就让派出所将他抓起来，交社员大会作为“坏分子”批斗，挨打受辱。就我大舅的情况，即使按当时的法律和政策标准，也完全达不到“坏分子”的标准。如果当时有“民告官”制度，我大舅应该可以为自己洗刷冤屈，不至于受那么多身体和心灵的痛苦的。
《行政诉讼法》1989年全国人大通过，1990年正式实施。30年来，全国各级人民法院受理行政案件300多万件，为其合法权益受到行政机关及其工作人员违法行政行为侵犯的公民、法人和其他组织提供了切实有效的救济。这一事实充分证明，在人民共和国，“民告官”制度可以有，应该有。
改革开放，必须有“民告官”制度保障
我们共和国正式的“民告官”制度始于《行政诉讼法》施行的1990年，但“民告官”的法制实践却始于改革开放之初，是改革开放，催生了“民告官”这一法律救济制度。
上世纪70年代末80年代初，我国开始引入外资，法律不仅允许外资与中资开办中外合资经营企业，也允许外资在华开办独资企业。但是，我们允许外资进入，人家外资却不一定进入。他们进入是有条件的。其进入的首要条件是要确保他们财产权能得到中国法律保护：如果中国的有关政府部门对他们的财产实行没收、查封、扣押、拍卖等，对他们的企业违法科处罚款或违法征收税款，他们要有向法院起诉，获得法院公正裁判的权利，他们要求中国给他们提供“民告官”（外资、外商向法院起诉我国行政管理机关，也属“民告官”的范畴）的法律保障。否则，他们就不愿来华投资经营（无论是独资还是合资经营）。为了营造吸引外资、外商投资的环境，推进我国经济对外开放，我国全国人大（五届人大二次会议）于1979年制定了《中外合资经营企业法》，1980年（五届人大三次会议）制定了《中外合资经营企业所得税法》和《个人所得税法》。后两部法律规定，合营企业同税务机关、税收扣缴义务人、自行申报纳税人同税务机关在纳税问题上发生争议，可申请复议，相对人对复议决定不服，可以向法院提起（行政）诉讼。从而在我们共和国立法史上第一次确立了“民告官”的行政诉讼解纷机制；之后，1981年五届全国人大四次会议又制定了《外国企业所得税法》，规定了同样的“民告官”的行政诉讼解纷机制。
自上世纪八十年代以后，由于经济体制改革的推进，我国开始出现个体经济、民营经济等多种经济形式，计划经济逐步向商品经济、市场经济转化。新的经济体制和经济形式迫切要求法律加强对多种所有制经济主体财产权以及相应自然人的人身权的保护。否则，商品经济、市场经济无法运作和推进。于是，“民告官”不仅适用于外资和合资企业，也开始适用于我国公民、法人和其他组织。我国立法机关陆续出台法律（如1980年的《个人所得税法》、1982年的《国家建设征用土地条例》和《海洋环境保护法》、1984年的《森林法》和《药品管理法》等），规定我国公民、法人和其他组织对行政机关违法收税、罚款、没收等侵权行为不服，同样可以向法院提起（行政）诉讼，依1982年的《民事诉讼法（试行）》规定的程序进行审理。1986年，六届全国人大常委会第十七次会议修改《治安管理处罚条例》，进一步规定公民对公安机关给予的行政拘留处罚不服，经申诉后亦可向法院起诉，从而将“民告官”从适用于行政机关侵犯财产权的行为扩展到行政机关侵犯人身权的行为。这是“民告官”制度的一个重大进展。
由此可见，我国“民告官”制度的萌芽、生长，是改革开放的产物。没有改革开放，中国不可能有“民告官”制度和最终在1989年制定《行政诉讼法》，从法律上正式确立这一制度。当然，改革开放同样有赖于“民告官”制度的保障，没有“民告官”制度，没有司法对市场主体权利（特别是财产权和人身权）的有力保障，改革开放不可能顺利进行。
新时代，“民告官”制度获得进一步的发展完善
上世纪八十年代末九十年代初全国人大制定的《行政诉讼法》和该法所确立的“民告官”制度，对推进中国依法行政、依法治国和保障人权，保障改革开放，促进中国民主政治建设和社会主义市场经济建设起了极其重要的作用，功不可没。但是这一制度由于在建立之时各种条件的限制，其本身存在诸多缺陷和不足，加上时代的发展进步，特别是在我国进入建设中国特色社会主义新时代以后，该制度已经严重不适应新时代全面推进依法治国，建设社会主义法治国家的需要了。有鉴于此，2014年，十二届全国人大常委会第十一次会议对已经运作了25年的《行政诉讼法》进行大修（笔者参与了此次行政诉讼法修改的多次座谈会和论证会），着重解决“民告官”在实践中的各种问题，特别是立案难、审理难和执行难的“三难”问题。
针对“立案难”，2014年新修订的行政诉讼法（以下简称“新行诉法”）将“民告官”制度的原“立案审查制”改为“立案登记制”。在“立案审查制”下，当事人告官，往往在受理环节被法院以种种理由拒之门外，案件进入不了审理环节。而根据“立案登记制”，当事人告官，只要起诉符合法定条件，法院即应当登记立案。法院如果违法拒收起诉状和不予立案，当事人可以向上级法院投诉、起诉，由上级法院立案审理或指定其他下级法院审理。
针对“审理难”，新行诉法规定了行政案件可实行“跨行政区域管辖”的制度：经最高法院批准，高级人民法院可确定本省、自治区、直辖市内的若干法院跨行政区域管辖行政案件，以防止和避免被告和所在行政区域的有关机关及其领导干部干预行政审判。对于领导干部和有关公职人员干预行政审判的，人民法院要予以记录、公告和追究其纪律责任乃至法律责任。
针对“执行难”，新行诉法在原行诉法的基础上增设了3项特别严厉、特别管用和有效的措施：其一，被告在规定期限内不履行法院裁判的，对被告行政机关负责人按日罚款（原行诉法规定的是罚行政机关的款，新法改为罚负责人的款，从而力度大增）；其二，将被告行政机关拒绝履行的情况予以公告（被告背负“老赖”的声名，压力山大）；其三，对拒不履行，社会影响恶劣的被告行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留（这种措施虽不会经常适用，但其威慑力比罚款更甚）。
2014年对行政诉讼法的大修，使我们共和国的“民告官”制度更加完善。在新时代，我们共和国公民的权利获得了更加切实更加有效的保障。
姜明安，法学博士，北京大学法学院教授。
来源：《新京报》2019年7月15日“70年?中国策”专栏。
