陈伟：“不得擅自‘断路’”：“硬核防疫”也需依法而行

    编者按：1月28日，公安部召开应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组第一次会议暨全国公安机关视频会议，国务委员、公安部党委书记、部长赵克志强调：对未经批准擅自设卡拦截、断路阻断交通等违法行为，要立即报告党委、政府，依法稳妥处置，维护正常交通秩序。
    “非本村人员禁止入村，外地车牌禁止入村。”“离村后不允许再回村。”“村内各个道路路口已经封闭，禁止通行，禁止一切车辆出入。”为了防治新型冠状病毒感染的肺炎疫情，我国多个村落采取了“封村”措施：在村口安排专人值守，设置“禁止通行”的标牌和条幅；还有些村派出挖掘机挖断村口道路，强行进行物理防御。“封村”和断路在当下属于反应过度、于法无据。这种简单粗暴的“一刀切”方式陷入了防治疫情的误区。
    误区1:武汉都“封城”了，我们有权“封村”
    因为武汉作为此次新型冠状病毒传染的源头地区，传染病学专家李兰娟院士等在研判疫情的传播情况后，慎重地提议“隔离”武汉，自1月23日起，武汉市与湖北省其他设区的市相继“封城”。《传染病防治法》第43条的规定：“甲类、乙类传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府报经上一级人民政府决定，可以宣布本行政区域部分或者全部为疫区。……省、自治区、直辖市人民政府可以决定对本行政区域内的甲类传染病疫区实施封锁。”封锁疫区的前提是“甲类、乙类传染病暴发、流行”，并且只能封锁甲类传染病疫区。疫区是法定概念，该法第78条指出：“疫区：指传染病在人群中暴发、流行，其病原体向周围播散时所能波及的地区。”即使是为了应对新型冠状病毒疫情要“封村”，也必须满足三个法定条件：第一，至少是设区的市政府决定宣布该村为疫区；第二，该村疫区为甲类传染病疫区；第三，省级政府决定对该村疫区实施封锁。
    误区2:景区都关闭了，我们有权“封村”
    为了避免人群聚集，全国多地已经取消春节娱乐活动、关闭景区和娱乐场所，停止大型集会。这些是地方政府为了切断传染病传播途径的重要紧急措施。《传染病防治法》第42条规定县级以上地方人民政府可以采取以下措施：“（一）限制或者停止集市、影剧院演出或者其他人群聚集的活动；（二）停工、停业、停课；……”然而，行政村与景区、景点、集市、影剧院等场所性质不同，前者是村民的基本生活单位，后者只是人们生活中的一个或者几个方面。申言之，封锁村落对人们带来的影响远远大于限制或者停止集市、影剧院等场所。限制后者尚且需要由县级以上人民政府采取措施，封锁前者则更需要由上级有权机关依据法定程序作出决定（参见《传染病防治法》第43条）。
    误区3:基于村民自治，我们有权“封村”
    《村民委员会组织法》第1条指出：“保障农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情。”村民自治的前提是“依法办理自己的事情”，即“依法自治”。如果村规民约、村民的自治行为或者村委会组织的活动不符合法律的规定，则所谓的“自治行为”不受法律保护。《宪法》第5条规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。”《立法法》关于备案审查制度的规定要求，一切规范性文件均不得同宪法和法律相抵触。这表明，基于“封村”的村民自治行为、村规民约以及村委会通知、通告等，均需要接受上位法的审查。我国《传染病防治法》《突发事件应对法》等法律已经对封锁疫区、关闭场所作出了明确规定，村民自治应当符合相关法律的要求。
    误区4:为了村民安全，我们有权“封村”
    这是目的与手段的问题。“为了本村村民的安全”是目的，采取“封村”、断路等措施是为了实现该目的的手段。目的和手段应当符合比例原则的要求，即限制权利的手段应当与所追求的目的相均衡。《突发事件应对法》第11条规定：“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。”国家卫健委在《新型冠状病毒感染的肺炎疫情社区防控工作方案（试行）》中明确区分了“社区未发现病例”“社区出现病例或暴发疫情”“社区传播疫情”这三种等级的社区疫情，只有进入到第三种疫情时才涉及封锁社区和村落的问题。在当前，对返乡、流动人员（尤其是武汉回乡的人员）开展追踪和医学观察、对病人和疑似病例进行诊断、治疗、追踪和筛查，许多村落完全能够使得疫情得到可防可控，不必要采取影响更为严重的“封村”、断路措施。
    早在2003年非典疫情时期，央视《面对面》记者王志采访过时任北京市市长王岐山同志：“在北京的周边地区，有人把北京的道路切断，当你听到这样消息的时候，心里感受是什么？”王岐山同志回复说：“中央已经严厉制止，绝对不允许。”“我们郊区也有这种个别地点，我们也在严厉制止，只能说反应过度。”
    封锁，作为一种应急行为，如同一剂猛药，既不能首先使用、也不能频繁使用、更不能长期使用。“封村”与断路，不仅无法有助于整个城市乃至全国的防治工作，更会严重影响老百姓的正常生活、合理的出行、生活物资以及重点医药物资的运输。基层应对新型冠状病毒必须依法进行，切不可图简单省事，直接“封村”、断路了事。
    作者简介：陈伟，北京大学法学院博士研究生。
    文章来源：本文首发于“新京报评论”微信公号（ID:xjb-pl）,原文标题为《“不得擅自‘断路’”：“硬核防疫”也需依法而行》。与原载文章相比，本文略有改动。