莫于川：疫情治理：仰赖尊法学法守法用法

    抗击新冠肺炎疫情是对国家治理体系和治理能力的一次大考。首先，各级党委和政府要全面依法履行职责，坚持运用法治思维和法治方式开展疫情防控工作，在处置重大突发事件中推进法治政府建设，提高依法执政、依法行政水平；其次，要求公务人员须带头尊法学法守法用法，增强法治思维和法治方式解决改革发展特别是应对突发公共事件的能力，提高依法防控疫情的能力；第三，还须增强全民法治观念和能力，夯实依法防控疫情的群众基础。
    这次新冠肺炎疫情，是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。对执政党和人民政府、对全国人民来说，这是一次危机，也是一次大考。面对大考，很多地方的党委和政府在党中央统一领导下，带领人民群众和各类组织齐心协力积极开展防控工作，一步步取得初步成效；但也有一些地方和部门面对突如其来的疫情进退失措，出台的一些明显违法不当的应急决策和管制措施，引发了社会争议，造成了工作被动，教训不可谓不沉重、不深刻，而其中一个重要教训就是某些公务人员的治理能力和专业能力特别是依法防控能力不足。
    2月23日，在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上，习近平总书记在发表重要讲话时谈到，必须依法防控疫情，疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，全面提高依法防控、依法治理能力，保障疫情防控工作顺利开展，维护社会大局稳定。上述重要讲话体现出负责任的大国领袖应有的使命担当、战略谋划和治国理念。其中提出的如下法治使命要求令人印象深刻，可以说也是为后续依法抗击新冠肺炎疫情的伟大斗争指明了方向，笔者拟作进一步阐述：
    其一，要完善疫情防控相关立法和制度以及应急预案体系。自从2003年抗击非典、2008年汶川大地震救灾重建以来，我国已逐步建立健全了比较完整的应对突发事件的法律规范体系——从突发事件应对法到传染病防治法、食品安全法，再到《突发公共卫生事件应急条例》《政府信息公开条例》，包括各位阶、各领域、各地方的专门法律规范和应急预案以及工作机制——而且深入认识并逐渐确立了应急法治原则体系，应急法治建设水平显著提升。当然，从实际情况看，与疫情防控有关的公共卫生防治应对的法律规范还存在不足，需要适时、适当地加以修订和增补。同时，也可根据情况进行法律解释，通过“立改废释并举”达到法律规范适用目的。遇到法律规范有冲突或模糊的情况，经过法律解释即可提升法律实施效率和质量。现在应急管理领域真正存在法律规范冲突的情况较少，通过法律解释加以明确、及时解决，可给基层执行机构和工作人员带来执法司法工作便利。
    其二，依法防控疫情乃是简明易行、科学有效地防控疫情。从一些地方和部门面对疫情出台的一些明显违法不当的应急决策和管制措施来看，依法科学有序防控至关重要，只有提高依法防控、依法治理能力，才能保障疫情防控工作顺利开展。这是因为，经过长期努力建立起来的我国公共卫生法律规范和原则体系，例如公共卫生预防为主的法律原则、各级各类公共卫生应急预案等，实际上是无数生命为代价才深切认知、经过严格程序才逐步形成的制度文明成果，也是科学、正当、有效的疫情防控工作依据。实践证明，在疫情袭来之际，只要严格执行疫情防控和应急处置法律法规，加大对危害疫情防控行为的执法司法力度，加强治安管理、市场监管等执法工作，依法规范捐赠、受赠行为，加强对相关案件审理工作的指导，加强疫情防控法治宣传和法律服务等等，就能大大提升疫情防控工作实效。法不足以自行，制度的生命力在于执行。因此，在当下疫情防控的关键时期，更需要强调各类主体对于公共卫生法律规范和原则体系必须高度尊重和严格执行，不容误解、忽视和歪曲。
    其三，依法防控疫情要坚持以人民为中心、以人民为依托。前述依法防控疫情是简明易行、科学有效地防控疫情理念中有一个重要内涵，那就是对人的尊重、对生命的尊重，对健康的尊重，对人民的敬畏，本质上也是对大自然的敬畏。全心全意地依靠人民、为人民服务，这是我们党的服务宗旨和群众路线在新时代的具体体现。必须敬畏生命，始终把人民生命安全和身体健康放在第一位，这是我们党治国理政的初心和使命；还要相信人民，增强社会力量的动员、支持和配合力度，形成政府治理与社会治理互动合作、一体建设、走向共治的局面。也因此，必须健全动员群众、防治结合、联防联控、群防群治的工作机制，还应对积极参加疫情防控的广大志愿者的特殊专业贡献予以高度评价，要求积极发挥应急志愿者和志愿服务的作用，正确认识和妥善解决有关法律保障问题。
    其四，依法防控疫情亟须加强应急法治素质能力教育培训。前面已经指出，抗击新冠肺炎疫情是对国家治理体系和治理能力的一次大考，针对暴露出的短板和不足须抓紧完善防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理规范、预案和制度体系，以提高疫情防控法治化水平。但是，法不足以自行，鉴于既往诸多教训，最为基础性的是增强各类主体与疫情防控紧密相关的应急法治思维和法治能力，否则再好的应急法律规范也可能仅是一些摆设。例如，防范为主、常备急需、先行处置、尊重程序、及时报告、专业处置、比例协调、严格问责、注重宣教等应急法治原则就非常重要，它们对于疫情防控有关法律规范和具体制度的良好运行可以发挥指导调整作用，如果阙如或淡漠或忽视，那么再完备的公共卫生法律规范和预案，甚至再充足的疫情防治设备和物资条件，也可能发挥不了作用。
    笔者认为，常态下就要着手进行的，包括形而上、形而中、形而下的各层次各方面各类型的应急准备工作，也即做好应急工作机构建设、应急队伍日常建设、应急物资储备更替、应急规范制定等应急准备工作；缺乏常态下未雨绸缪、有预则安地加以推进各方面准备工作，就必然缺乏常态与非常态的顺利衔接转换，也必然缺乏非常态下的有效应对工作基础。所以平时要做好这些工作，这才符合预防为主、防控结合、重建跟进的应急管理原理、原则和法制的要求。
    因此，首先，各级党委和政府要全面依法履行职责，坚持运用法治思维和法治方式开展疫情防控工作，在处置重大突发事件中推进法治政府建设，提高依法执政、依法行政水平；其次，要求公务人员带头尊法学法守法用法，增强法治思维和法治方式解决改革发展特别是应对突发公共事件的能力，提高依法防控疫情的能力；第三，增强全民法治观念和能力，夯实依法防控疫情的群众基础。
    简言之，亟须加强应急法治队伍、课程和教材体系建设，加强疫情防控法治教育、培训和演练，提升公务人员的应急法治素质和能力；同时，针对全社会开展疫情防控宣传、培训和演练，提高民众依法应对突发公共卫生事件的素质和能力。政民齐心合作共治，抗疫斗争定获全胜！
    作者简介：莫于川，法学博士，中国人民大学法学院教授。
    文章来源：《检察日报》2020年3月4日第3版。