莫于川：依法防控疫情 维护国家生物安全

    习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上指出，疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作。前不久召开的中央全面深化改革委员会第十二次会议把生物安全纳入国家安全体系。
    生物安全与国家安全的核心利益紧密相关，是国家安全的重要组成部分。刚刚过去的全民国家安全教育日，再次引发了对于维护国家生物安全的讨论。笔者结合疫情防控中出现的一些问题，从依法防疫采取紧急行政措施既立见实效又易生争议的视角，谈以下几个观点。
    第一，新冠肺炎疫情促使人们深化对国家安全的新认知。
    新冠病毒可谓狡猾凶险、易感易变，人类社会已经付出了生命健康和幸福财富的极大代价，但这场全面实战检验各类观念和制度体系的大考远未结束，迄今人们对它的认知仍然不足。新冠肺炎疫情强力促使人们认识到必须尊重生命、敬畏自然、天人和谐，切实将生物安全作为国家安全的要义和要素，这一认识的进步来之不易，应当珍视。
    在此次疫情防控的关键时期，中央提出要把生物安全纳入国家安全体系，尽快推动出台生物安全法，加快构建国家生物安全法律法规体系、制度保障体系。生物安全是一个综合性问题，涉及国家安全、公共卫生、生态环境、科学技术、经济社会发展等多个领域。生物安全的法治保障尤其离不开生态文明基础。生态文明思想是渗透整个环保法治体系的绿色指导思想。
    中国特色生态文明从理论基础、工作方针、责任制度等三个方面，为我国生物安全法治建设奠定了综合基础。理论基础是指要确立人与自然和谐共生的高度共识；工作方针是指要确立风险预防原则的指导地位；责任制度是指要特别严明公权力主体责任制度，包括责任主体、类型、方式、标准、监督、救济等要素。生物安全和生态文明法治建设一体推进，将为推动国家治理体系和治理能力现代化贡献生态文明智慧，尽到大国责任，为人类命运共同体的生态文明建设作出中国贡献。
    第二，生物安全概念已有国际共识与政府履责要求。
    世界卫生组织的《实验室生物安全手册》（第三版）将生物安全定义为“用以防止发生病原体或毒素无意中暴露及意外释放的防护原则、技术以及实践”。与此紧密相关的概念是生物安全保障，该手册将其定义为“组织和个人为防止病原体或毒素丢失、被窃、滥用、转移或有意释放而采取的安全措施”。这里的组织当然就包括政府机关和公务组织。
    经济合作与发展组织在《附属设施生物安全保障最佳行为指南》（2007年）中将生物安全表述为：“机构和个人为防止病原体或病原体的一部分、生成毒素的组织和生物资源中心持有、转移和/或提供的毒素丢失、被窃、滥用、转移或有意释放而采取的安全保障措施和程序。”这里提及的机构当然包括政府机构。
    联合国环境署作为重要的全球环境机构，一直努力推动出台《卡塔赫纳生物安全议定书》（以下简称《议定书》），该《议定书》是在《生物多样性公约》下，为保护生物多样性和人体健康而控制和管理“生物技术改性活生物体”越境转移的国际法律文件，我国于2000年8月8日签署。该《议定书》明确阐述了现代生物科技在两方面的孪生关系：一方面，《生物多样性公约》对与生物多样性保护和持续利用之相关技术的使用和转让提出了规定；另一方面，《生物多样性公约》本着减少对生物多样性造成威胁的所有可能之总体目标，同时也考虑到人类卫生所面临的风险，力求确立适当的程序以提高生物科技的安全。　　为此，《生物多样性公约》特别规定了缔约方应在国家层级采取措施，还特别确立了为解决生物安全问题制定国际法文件的基本原则。
    在此解读下，该《议定书》第1条规定：“本议定书的目标是依循《关于环境与发展的里约宣言》原则15所订立的预先防范办法，协助确保在安全转移、处理和使用凭借现代生物技术获得的、可能对生物多样性的保护和可持续使用产生不利影响的改性活生物体领域内采取充分的保护措施，同时顾及对人类健康所构成的风险并特别侧重越境转移问题。”这里提及的保护措施的行动主体和责任主体，显然包括政府机关和有关公共组织。
    由上可见，对于具有高度现代性的生物安全概念及其对政府和其他公务组织的履责要求，人们的认识是逐渐深入，并逐步形成国际共识和国际法律规范和软法规范的，应当受到重视和践行，这也是法治政府和服务型政府的依法行政职责要求。
    第三，政府履行职责须及时有力采取紧急行政措施。
    根据宪法、法律和政策对于各级政府及主管部门的职责要求，重大疫情来袭必须依法及时有力地采取系列紧急行政措施，该出手时须出手，否则麻痹大意、过于自信和观望犹豫都会导致疫情防控发生严重危机。湖北、武汉的前期防疫工作中出现的以生命为代价的沉重惨痛教训，促使人们不能不深刻反思和切实纠正。
    由于体制、机制、制度、方法和物质基础等方面的不足，特别是应急法治教育严重滞后，一些地方政府及主管部门慌张或恣意采取紧急行政措施，又易于违法违规、失范失衡、导致伤害和引发争议。例如，此前由一些热点事件和典型案例引发的行政训诫性质争议、行政征用权限争议、行政通告易变争议、疫情信息公开争议、防控诊治收费争议、行政救助措施争议、行政指导行为争议、公众参与权益争议、行罚刑责衔接争议等，都广受社会诟病，加深了政民矛盾，不利于疫情防控斗争。
    第四，须秉持应急法治原则积极应对保障生物安全。
    应急法治原则是现代公法制度的一项基本原则，在常态下和非常态下都应予遵行。从保障生物安全的视角看，在防控突发公共卫生事件采取紧急行政措施的过程中，遵行应急法治原则的基本要求包括以人为本、尊重生命、敬畏自然、尊重科学、合法正当、比例平衡、诚实守信、公开透明、精细规范、公正文明、刚柔并济、防控结合、调控转化等，具体表现为必须因时因地、因人因事依法采取预防措施、渐进措施、综合措施、救助措施、指导措施、合作措施、自治措施、软法措施等紧急行政措施（例如实验动物的综合风险、政府监管和综合治理就是亟需依法加强的生物安全法治建设措施），也是非常态下履行法治政府和服务型政府职责的综合措施，以实现防控治理措施的人性化、科学化和高效化，实现人与自然的和谐共生，这也是在疫情防控和复工复产双线推动的背景下，深化细化“放管服”改革，建设中国特色现代法治政府和服务型政府的基本要求，更是依法推动实现我国生物安全的重要抓手和必要条件。
    莫于川，法学博士，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、法学院教授
    文章来源：《法制日报》2020年4月23日第05版