龚刃韧：《联合国宪章》人权条款的产生及其意义
龚刃韧摘要：1941年1月6日美国总统罗斯福在对国会年度演讲中提出的“四大自由”原则，通过《大西洋宪章》和《联合国家宣言》，成为反法西斯同盟国的主要战争目标之一。因此，战后成立的联合国以尊重人权为基本宗旨有其历史必然性。在敦巴顿橡树园会议前，中华民国国民政府提出的种族平等建议，主要是为了寻求提高中国作为非白种人大国的国际地位。由于美、英、苏优先考虑大国在新国际组织中的特殊责任和投票程序等问题，1944年10月由大国拟定的《敦巴顿橡树园建议案》只有一项人权条款。在1945年4月至6月成立联合国组织的旧金山会议上，由于中小国家特别是拉美国家代表以及美国非政府组织的共同争取，以及纳粹德国大屠杀暴行的揭露，促使联合国宪章草案增加了七项人权条款。《联合国宪章》人权条款是战后形成的国际人权法的第一块奠基石，同时也标志着人类文明进入新纪元。
一、罗斯福的“四大自由”与联合国的诞生
自1939年9月1日第二次世界大战爆发后，在不到一年的时间内纳粹德国就已征服了欧洲大部分国家。1940年9月，德、意、日三国代表在柏林签署《三国盟约》，成立了以德、意、日为核心的军事集团——轴心国。与此同时，德国对英国城市已发动了大规模的、无节制的空中轰炸。在温斯顿·丘吉尔为首相的战时内阁领导下，英国成了欧洲唯一坚持抵抗纳粹德国的民主国家。
尽管美国当时尚未参战，但也面临着战争逼近的威胁。1941年1月6日，美国总统富兰克林·罗斯福在国情咨文中指出：“我们的国家及其民主制度的未来和安全，已不可抗拒地被牵入远离我们国境的许多事件了”；“以武力保卫民主生存的战争，现正在四大洲英勇地进行。如果这场保卫战失败，所有在欧洲、亚洲、非洲和澳洲的人口和一切资源，均将为征服者所控制。”“新情况不断地给我们的安全带来新的需要。……我还要求本届国会授权并提供足够的经费，以便制造更多种类的弹药和战争用品，供给那些现已与侵略国实际作战的国家。我们最有效和最直接的任务，是充当他们和我们自己的兵工厂。”[1]
可见，罗斯福在国会的演讲主要是希望说服分歧严重的美国国会支持他的提议，即增强军备，并向与侵略国实际作战的国家提供援助，从而让美国远离战争。为了捍卫民主生存和反对暴政，并回应希特勒为侵略英国而标榜的空洞和邪恶的“自由”，罗斯福提出了著名的“四大自由”原则。[2]罗斯福在演讲中这样说道：
在我们寻求确保安全的未来岁月里，我们期待一个建立在四项人类基本自由之上的世界。
第一是在全世界任何地方言论和表达的自由。
第二是在全世界任何地方，每个人以自己的方式崇拜上帝的自由。
第三是免于匮乏的自由——这种自由，意味着在全世界任何地方保证每个国家居民都过上健康与和平生活的经济融洽关系。
第四是免于恐惧的自由——这种自由，意味着世界性裁减军备进行到这样彻底的程度，以至于在全世界任何地方没有一个国家有能力对邻国进行武力侵略。”
这并非是对遥远的太平盛世的幻想。这是我们这个时代和我们这一代人可以实现的、有坚实基础的世界。这种世界与独裁者们寻求用炸弹来制造的暴政的所谓新秩序，是截然相反的。
自由意味着在任何地方，人权都是至高无上的。我们支持那些为取得和保持这种权利而斗争的人们。我们的力量在于我们的目标一致。[3]
通过将在欧洲的战争定位为权利与压迫、自由与暴政之间的冲突，罗斯福找到了他在大西洋彼岸的巨大冲突中支持一方的切实必要性和基本理由。这样，人权就成了美国战争与和平的核心议题。同时，罗斯福不顾一切地想要把美国从孤立主义中拉出来，他采取了公开支持英国的政策，与丘吉尔密切合作，形成反对德国的统一战线。为此，罗斯福运用他令人印象深刻的说服力描绘极权主义的危险，并提出了普世权利的积极愿景。[4]
虽然国情咨文的大部分是总统的写作班子完成的，但关于“四大自由”的那一段是由罗斯福自己动笔写的。在发表国情咨文6个月前（1940年7月5日）的新闻发布会上，当被问及他的长期和平目标时，罗斯福提到五项自由，其中两项在“言论自由”的标题下。罗斯福没有想出第三种自由的名称，尽管他清楚第三种自由的社会意义。《费城问询报》记者哈克尼斯（R. L. Harkness）建议把它称为“免于匮乏的自由”（Freedom from Want）。罗斯福接受了记者的建议并在国情咨文中将五项自由压缩为四项自由。“[5]四大自由”的范围很宽，其中，“言论和表达的自由”和“宗教信仰自由”属于民主国家传统的公民及政治权利；“免于匮乏的自由”则属于经济及社会权利，也是罗斯福在美国推行新政（New Deal）所提倡的“第二权利法案”的主要内容。罗斯福把新政改革与反抗法西斯主义联系起来。[6]“免于恐惧的自由”不是一项独立的权利，除了含有反对侵略战争的和平愿望外，同时含有个人的其他权利免受侵犯之意，因而在人权话语中具有中心地位。[7]罗斯福关于“四大自由”的国情咨文意义极其深远，这不仅表明了美国反对侵略和暴政的明确立场，而且日后成为反法西斯同盟国反侵略战争的重要目标。直到1945年4月12日病逝——反法西斯同盟国取得最后胜利的前夜，罗斯福一直把这场战争描述为一场“介于人类自由与人类奴役之间”的战争。美国参战后，“四大自由”成了罗斯福最钟爱的表述同盟国战争目的的语言。[8]
1941年3月11日，罗斯福总统签署了《租借法案》，为美国充当与轴心国作战的国家的“兵工厂”重任奠定了基础。1941年6月，德国撕毁《苏德互不侵犯条约》入侵苏联，把苏联也推向反法西斯同盟国一边。苏德战争爆发后，美国以及英国向苏联提供了大量的军事援助。1941年11月7日，罗斯福正式地把苏联包括在租借法物资接受者之列。1942年以后，美国向苏联提供了大量的战斗机、轰炸机、坦克、大炮、卡车、炸药、医药、谷物以及其他战时物资等，对苏联最后战胜德国起到重要作用。[9]
罗斯福提出的“四大自由”原则也在一系列反法西斯同盟国之间的国际文件中体现出来。1941年8月14日，罗斯福与英国首相丘吉尔在大西洋纽芬兰阿根夏湾的美国巡洋舰“奥古斯塔”号上签署了《美国总统和英国首相的联合宣言》，即著名的《大西洋宪章》。在双方起草过程中，罗斯福就认为联合宣言应当是对他早些时候关于“四大自由”演讲中概述的目标的共同认可。[10]《大西洋宪章》第6段宣称：“待纳粹暴政被最后毁灭后，两国希望可以重建和平，使各国俱能在其疆土以内安居乐业，并使全世界所有人类悉有自由生活，无所恐惧，亦不虞匮乏的保证。”[11]这里提到了免于恐惧的自由和免于匮乏的自由。《大西洋宪章》第5段提到的确保“改进劳动标准、经济进步和社会保障”目标，虽然是根据英国战时内阁的建议写进去的，也与“免于匮乏的自由”相联系。[12]
在讨论联合宣言的过程中，丘吉尔与罗斯福对战后建立国际组织问题存在分歧。在丘吉尔准备的原稿中提到“通过有效的国际组织，为所有国家和人民提供安居乐业的手段”。但“有效的国际组织”一词被罗斯福删去，因为他认为为时过早，担心这种说法会在美国引起怀疑和反对。但罗斯福同意将“建立一个更广泛和永久的普遍安全制度”的表述包括在联合宣言内。《[13]大西洋宪章》第8段关于建立“广泛而永久的普遍安全制度”这一提法，后来被战时同盟国普遍认为是未来国际组织的同义语。《大西洋宪章》各项规定也都为后来制定《联合国宪章》提供了思想依据。这是最初播下的联合国的种子。[14]
1941年12月7日，日本海军偷袭珍珠港，将美国卷入第二次世界大战。美国参战后在战略上采取了“先欧后亚”、优先打击德国的既定方案——彩虹5号（Rainbow 5）计划。[15]对此，1942年1月6日罗斯福在对国会演讲中解释说：“与希特勒及其纳粹的巨大野心相比，日本和法西斯领导人的帝国梦想就显得不太大了。甚至在1933年上台之前，纳粹的征服计划就已经制定好了。这些计划所定的最终统治，不是对世界任何一个地区的统治，而是对整个地球及其所有海洋的统治。”[16]在丘吉尔建议下，英、美两国首脑及三军参谋长于1941年12月22日至1942年1月14日在华盛顿举行代号为“阿卡迪亚”的会议。会议主要议题是全面商讨和制定两国联合作战的共同战略。在会议期间，美国倡议由所有对轴心国作战的国家签署一项共同宣言。[17]宣言文稿是由美国国务院起草的，最后一处改动由罗斯福作出，他将“参战国”（Associated Powers）一词替换为他引以为傲的名称——“联合国”（United Nations）。[18]这是在国际文件中首次出现“联合国”一词。据时任美国国务卿赫尔（Cordell Hull）回忆，1941年12月31日早上，罗斯福向住在白宫的丘吉尔建议将“联合宣言”的名称改为“联合国家宣言”，立即得到丘吉尔的赞同。1942年元旦，罗斯福、丘吉尔、苏联外长李维诺夫和中国外长宋子文在白宫签署了这份历史性文件。次日，其他22国代表在美国国务院助理国务卿办公室签署了《联合国家宣言》。[19]
由于《大西洋宪章》没有提到“四大自由”中的宗教自由，被美国孤立主义者批评罗斯福和丘吉尔屈从于无神论的苏联。实际上，《大西洋宪章》未提宗教自由是疏忽，所以在起草《联合国家宣言》时，罗斯福仔细地确保宗教自由也被包括在内（也得到俄国人的同意）。[20]这样，《联合国家宣言》前言明确地表明：“深信完全战胜它们的敌国对于保卫生命、自由、独立和宗教自由并对于保全其本国和其他各国的人权和正义非常重要，同时，它们现在正对力图征服世界的野蛮和残暴的力量从事共同的斗争。”[21]这是在反法西斯同盟国文件中第一次直接提到人权。《联合国家宣言》标志着世界反法西斯同盟的形成。1942年1月6日，罗斯福在美国国会演讲中指出：“我们的目标很明确：就是粉碎军阀强加于被奴役人民的军国主义；解放被征服的国家；在世界各地确立和保障言论自由、宗教自由、免于匮乏的自由和免于恐惧的自由。”[22]在二战结束之前，又有21个国家加入了《联合国家宣言》。通过这个宣言，罗斯福确保人权在战争目标中占有很高的地位，并为同盟国广泛接受。[23]这导致人权条款在旧金山会议上被列入《联合国宪章》。[24]
第二次世界大战的战局经过中途岛战役（1942年6月）、阿拉曼战役（1942年10月—11月）、斯大林格勒战役（1942年7月—1943年2月）发生了重大转变。反法西斯同盟国开始进入战略反攻阶段，战后创建国际组织问题也被提上议事日程。作为一个现实主义政治家，罗斯福尤其强调大国在战后国际组织中的特殊作用。罗斯福不顾苏联和英国的反对，主张把正在艰难抗日并牵制着大部分日本陆上兵力的中国也列为大国。1943年3月，罗斯福在与英国外交大臣艾登（Robert Eden）两次会谈中都提到应把中国视为大国之一。罗斯福欲提升中国作为大国的地位至少有两个原因：一是中国在远东会成为一个非常有用的大国，可帮助监督日本，他希望用一切可能的方式来加强中国；二是牵制苏联，因为罗斯福感到在与苏联发生严重的政策冲突时，中国会毫无疑问地站在美国一边。罗斯福认为战后国际组织最后的真正决定应由美、英、俄、中作出，这四大国在未来的很多年里将监管世界。[25]
1943年10月19日至30日，苏、美、英三国外长及各自的政治、军事顾问在莫斯科举行会议。在此之前，美、英两国首脑在加拿大魁北克举行的会议上，美国国务卿赫尔将美国国务院起草的一份“四国宣言”草案提交给英国外交大臣艾登，
内容包括英、苏、中、美四大国共同处理战后事项，建立普遍性国际组织，四大国在国际组织成立前共同行动维持国际社会和平与安全。[26]在莫斯科会议期间的10月21日，赫尔建议会议通过“四国宣言”。英国外长艾登表示完全支持，但苏联外长莫洛托夫表示由于中国未参加这次会议，建议先通过三国宣言，在会议结束前若能获得中国同意可转变为四国宣言。赫尔表示如果把中国排除，会对联合国家的团结带来有害的心理影响。最后会议同意用四大国名义发表宣言。[27]10月30日，苏、美、英三国外长和中国驻苏大使傅秉常签署了《关于普遍安全的宣言》。该宣言表示“一致决心，遵照1942年1月1日联合国家宣言及以后历次宣言，对它们现正分别与之作战的轴心国继续敌对行动，直至各轴心国在无条件投降基础上，放下武器为止”。同时宣布：“他们承认有必要在尽速可行的日期，根据一切爱好和平国家主权平等的原则，建立一个普遍性的国际组织，所有这些国家无论大小，均得加入为会员国，以维持国际和平与安全。”[28]这是战时反法西斯同盟国的联合宣言中第一次明确提出建立一个普遍性国际组织。
1943年11月28日至12月1日，苏、美、英三国首脑斯大林、罗斯福和丘吉尔在伊朗首都德黑兰举行了四天会晤，史称德黑兰会议。这是二战期间三大国首脑讨论盟国战略及战后和平问题的第一次会议。会议议题主要包括开辟第二战场、苏联参加对日作战、战后处置德国以及波兰问题等事项。11月29日，罗斯福在与斯大林谈话中，提到战争结束后，应成立以《联合国家宣言》签署国为基础的、维持世界和平的国际组织构想。该组织有三个主要机构：第一是所有成员国的“大会”；第二是由苏、美、英、中，以及欧洲两名代表，南美洲、中东、远东、英属殖民地各一名代表组成的“执行委员会”，负责处理诸如经济、粮食、卫生等一切非军事性问题；第三是由苏、美、英、中组成的“四大警察”作为执法机构（法国后来成为“第五大警察”[29]），有权立即处理任何对和平的威胁或任何突发事件。[30]虽然德黑兰会议并未就成立国际组织达成正式的书面协议，但是罗斯福的上述构想，为构建联合国组织机构，即大会、经社理事会以及安理会提供了初步基础。1943年12月1日，苏、美、英三国首脑签署的《德黑兰宣言》明确宣布：“消除暴政和奴役、迫害和压制”是反法西斯战争的目的之一。[31]
1945年2月11日，在《苏英美三国克里米亚（雅尔塔）会议公报》中，三国领导人声明：“唯有我们三国之间以及一切爱好自由的各国之间，继续增进的合作与了解，才能够实现人类最崇高的愿望——一种安全而且持久的和平，用大西洋宪章的话来说，就是‘确保在所有一切土地上的所有一切人，都可以在不受恐惧、不虞匮乏的自由中度过一生’。”[32]
与第一次世界大战的性质不同，第二次世界大战从一开始就具有侵略和反侵略、法西斯主义和反法西斯主义的战争性质。正是在反法西斯同盟国取得决定性的胜利的背景下，1945年4月，50国代表在美国旧金山召开了成立国际组织的会议。由于“联合国”这一名称是美国总统富兰克林·罗斯福最早提出的，1945年6月7日，旧金山会议一致通过用“联合国”作为新成立的国际组织的名称，以纪念一个多月前病逝的罗斯福总统。[33]
罗斯福提出的“四大自由”原则对建立一个保障和平与人权的国际组织而形成协商一致意见发挥了重要作用，它们体现在《联合国宪章》《世界人权宣言》和其他联合国宣言和公约中。[34]所以，与1919年成立的国际联盟不同，由于反法西斯同盟国以“四大自由”作为反侵略战争的主要目的之一，二战后成立的联合国以尊重人权为宗旨有其历史必然性。然而，从“四大自由”的提出到《联合国宪章》人权条款的形成，又经过了一些曲折。
二、敦巴顿橡树园会议
（一）《敦巴顿橡树园建议案》
尽管反法西斯同盟国已有了建立在“四大自由”原则基础上的《大西洋宪章》《联合国家宣言》等一系列国际文件，但将人权引入国际话语中心的美国和英国，在人权方面采取了双重标准。[35]例如，美国不仅在国内继续维持对黑人及其他有色人种的歧视和南方各州的种族隔离制度，而且在军队中也实行种族隔离，直到1945年1月才宣布黑人军队与白人军队合编为一支部队到德国本土作战。对绝大多数黑人来说，美国用种族隔离的军队对抗实行种族灭绝的纳粹德国是苦涩的讽刺。[36]1942年2月19日，在《联合国家宣言》公布后不久，罗斯福总统还签署了第9066号行政命令，授权军方将居住在西海岸的日裔美国人强行转移到内陆16个拘留中心和10个集中营。二战期间，有12万名日裔美国人作为特定的少数人种群体遭到关押。[37]又如，英国无意废除他们的殖民帝国。1941年9月，丘吉尔对英国议会说，《大西洋宪章》第3段提到的自决权原则仅适用于欧洲被纳粹德国占领的国家，不适用于印度、缅甸以及大英帝国殖民地。[38]
到了二战后期，一些大国领导人关注的重点集中于战后建立集体安全新秩序以及大国的利益分配，而不是人权的国际保护。关于战后成立新的国际组织，几个大国考虑更多的是体现大国的特殊责任、投票程序以及防止侵略等问题。[39]这明显地体现在1944年四大国参加的敦巴顿橡树园会议上。
1944年5月，美国罗斯福政府邀请英国、苏联和中国赴华盛顿附近的敦巴顿橡树园开会，具体商讨筹建国际组织事宜，讨论拟定国际组织宪章草案。由于苏联与日本1941年4月13日在莫斯科签订《苏日中立条约》，其中声明“苏联政府和日本政府庄严地声明苏联保证尊重满洲国的领土完整和不可侵犯，日本保证尊重蒙古人民共和国的领土完整和不可侵犯”，[40]所以，在敦巴顿橡树园会议上，苏联以在对日战争中所处中立地位，拒绝与中国代表团坐在一起开会，为此安排了两个阶段的会议。[41]第一阶段会议美、英、苏三国参加，共五周（8月21日至9月28日）。第二阶段会议中、美、英三国参加，仅一周（9月29日至10月7日）。
实际上，美国国务院在1942年12月起草的国际组织章程草案中，曾根据罗斯福提出的“四大自由”原则含有一份权利法案，其中包括对“生命、自由、财产、企业和就业”的法律平等保障、良心和宗教信仰自由、言论和新闻出版自由、请愿权和集会权、人身自由、禁止酷刑和虐待、罪刑法定、公平审判权。但该权利法案较少提到经济和社会权利，没有反映出“免于匮乏的自由”原则。后来，作为一般性条款还增加了禁止“基于国籍、语言、种族、政治见解或宗教信仰”歧视条款。但在敦巴顿橡树园会议前，因考虑到与章程草案其他条款的关系以及实施的困难，权利法案被取消了。这样，美国政府为会议准备的有关人权的初步建议，主要集中于国际组织的大会有权对增进和遵守人权发动研究并作成建议。[42]但在敦巴顿橡树园会议上，苏联代表坚持新的国际组织应只处理国际和平与安全事项。后来在美、英两国坚持下，苏联同意新的国际组织的目的也可包括和平与安全以外的国际合作事项。但是，对于是否应包括人权事项，除了美国的建议案以外，其他三个国家都没有提交关于尊重人权的一般性建议（英国政府只提到消除社会弊端保障自由、中国政府只建议种族平等原则）。[43]美国政府关于大会有权建议遵守人权措施的建议，遭到苏联和英国的反对，认为这可能会赋予该组织干涉成员国内政的权力，从而侵犯国家主权。美国最后修改了建议，把促进人权置于处理经济和社会问题的条款，而不是原来所希望的国际组织的基本宗旨，这才得到英国和苏联的接受。[44]
1944年10月7日，敦巴顿橡树园会议最终拟定的《关于建立普遍性的国际组织的建议案》，即《敦巴顿橡树园建议案》，在有关“国际经济及社会合作”的第9章A节第1项规定：“为造成国际间之和平友好关系所必要之安定及福利条件起见，本组织应设法便利国际间经济、社会及其他人道问题的解决，并促进对人权及基本自由的尊重。履行此项职能的责任，应授予大会及大会权力下的经济及社会理事会。”[45]这实际上是一种妥协规定，因为在国际组织建立有效的人权保障制度会对同盟大国提出挑战性问题：斯大林的极权统治和古拉格劳改营、英国的殖民地体系、美国对黑人的种族隔离制度。[46]尽管如此，当时在听到苏联代表团同意接受这一至关重要的规定的消息后，罗斯福表达了高兴和惊讶的心情。[47]
虽然《敦巴顿橡树园建议案》只有一个条款提及人权，但在重要的国际文件中首次使用“促进对人权及基本自由的尊重”这一英文为八个单词[48]的表述，意义极其深远。对此，美国国际人权法的代表性学者路易斯·亨金（Louis Henkin）在20世纪末这样指出：“由此就产生了这样一种理念，即一个国家如何对待自己的居民——在原则上，作为一个原则问题——是每个人的事情，是国际制度、国际政治和国际法的事情。我认为，这八个词是对人权思想的承诺，是对处理任何地方严重侵犯人权行为的国际责任的承诺。我认为，把过去半个世纪建立的整个人权大厦归结为这几个字并不牵强。”[49]
由于敦巴顿橡树园会议未能解决联合国安理会表决程序以及创始会员国资格问题，1945年2月4日至2月11日，美、苏、英三国首脑在苏联的克里米亚半岛上的雅尔塔皇宫举行了会议，解决了这两个问题。2月11日，《苏英美三国克里米亚（雅尔塔）会议公报》声明：“我们决定尽可能从速和我们的邦盟建立一个一般性的国际组织，以维持和平与安全”；“我们已商得同意：当于1945年4月25日在美利坚合众国旧金山召开联合国会议，以便依照在敦巴顿橡树园非正式会议中建议的方针准备这一个组织的宪章。”[50]
（二）中华民国国民政府提出“承认种族平等”建议
1944年7月至8月，中华民国国民政府在参加敦巴顿橡树园会议前曾提出“承认种族平等”的建议，但没有被接受。在参加敦巴顿橡树园会议的四大国中，中国作为最弱的一方，也是唯一的亚洲国家。在接受参加敦巴顿橡树园会议邀请后，中华民国国民政府外交决策层就成立新的国际组织提出了多个方案。蒋介石收到军委会参事室主任王世杰和外交部长宋子文的方案后，将其批转给国防最高委员会秘书长王宠惠，嘱其将这两个方案与国防最高委员会属下的国际问题讨论会1942年6月递交的方案一起“合并研议”。王宠惠于1944年7月24日向蒋介石递交了题为《我方基本态度与对重要问题之立场》的方案，其中包括“承认种族平等”的建议。[51]蒋介石对王宠惠所提方案，认为除其中承认种族平等一项不必提出外，“其余均属可行”，并于7月29日分电宋子文和在美国的行政院副院长孔祥熙，将王宠惠方案及前述三个方案一并送寄中国出席敦巴顿会议的代表。[52]8月22日，即在中国被排除在外的第一阶段会议开始的第二天，孔祥熙将拟就的《国际组织宪章中之要点》送交美、英代表团团长斯退丁纽斯（Edward Stettinius）和卡多根（Alexander Cadogan），基本综合了王宠惠和外交部方案的要点，并保留了已被蒋介石否定的“种族平等”的内容。这份文件阐述了中国对建立世界和平机构所持的基本观点，其中在“（一）一般原则”之下的第2项提到“各国应确认国家平等与种族平等之原则”。[53]
对于中华民国国民政府在国际组织章程中加入“种族平等”的建议，美国代表斯退丁纽斯主张在宪章中加入尊重“人权和基本自由”，但不采用“种族平等”的措辞；苏联代表葛罗米柯认为人权与国际安全组织的任务无关；英国代表卡多根认为宪章加入人权内容会导致对会员国国内政策的批评因而违反了主权原则。[54]中华民国国民政府的“种族平等”建议，在一定程度上是对澳大利亚、新西兰和美国的种族主义移民政策的回应。但这造成了一个潜在的困难局面，因为反法西斯同盟国战争时期关于平等、自由和人权的言论会让拒绝这样的条款变得非常尴尬。
相比较于苏联和英国，美国更不愿意支持“种族平等”建议，这除了美国存在种族隔离制度外，美国还担心重演日本在巴黎和平会议上建议种族平等的失败，也不愿冒参议院反对的风险，于是说服中国放弃这一提议。[55]这样，在中国政府参加敦巴顿橡树园第二阶段会议之时，关于种族平等的提案已被削除。在由顾维钧率中国政府代表团参加第二阶段会议期间，没有再提种族平等方面的建议。[56]中国代表团在会议上提出了另外的三点建议：第一，在宪章中应特别规定调整或解决国际争端时，应对正义及国际法原则加以应有的注意；第二，大会应具有进行调查与作出建议的任务，以发展并修改国际法的规范与原则；第三，经社理事会应具有在教育以及其他一些文化问题上促进合作的特殊任务。这三点建议得到美、英、苏三国同意，被补进会议的《决议案》。1945年5月5日，《敦巴顿橡树园建议案》作为四大国一致同意的提案，提交旧金山制宪会议审查。[57]
虽然1944年中华民国国民政府建议的“种族平等”是人权的一项基本原则，但如前所述，蒋介石认为种族平等一项不必提出，表明国民党最高领袖对此项建议并非重视。中华民国国民政府对美国关于人权的建议案没有表示过支持的态度。联合国成立后不久，对全美有色人种协进会（NAACP）控诉美国对黑人的种族隔离制度而向联合国提出的请愿，中华民国国民政府代表也没有表示明确支持的立场。[58]与此同时，提出种族平等建议也不意味着当时的中华民国国民政府尊重人权。事实上，自1928年后，中国国民党政权长期维持一党独裁的“训政”体制。日本侵华期间，处于战时体制下的国民党政府，通过强化秘密警察组织即“中统”和“军统”来强化国民党专制。[59]对此，1944年前后即二战后期曾在中国工作过的两位美国人士对国民党政府的观察，应该是比较真实和客观的。
一位是美国著名中国问题专家费正清（John King Fairbank）。他根据切身体会对1942年—1943年的中国情况这样写道：“展现出来的事实是，凡是国民党本来可以做到的那些事在中共统治区都一件件地做到了——识字运动、小手工业生产合作社、农村动员、妇女解放等等，当然，所有这些事情都是在革命的名义下进行的。相比之下，蒋介石信赖的只是他的组织——CC系统和戴笠的军统这批人，指望用压制异己的手段来维护自己的一统，但结果并不如愿。政治手腕和恐吓手段极大地损害了政府在上层爱国者们心目中的合法性，腐败的官僚体制并不能赢得腐化了的投机官僚分子的忠诚。这是一个带有悲剧性的历程，中国的内部已失去了控制，而外部的力量又无能为力。”[60]
另一位是美国驻华外交官约翰·谢伟思（John Service）。1944年6月20日，谢伟思在向美国国务院汇报所写的备忘录中指出：“国民党正在加紧致力于‘一个民族、一个国家、一个领袖’的运动”；“国民党表明，一点也不大打算放松它现在的权力所赖以保持的一党独裁的控制。它不仅不想抛弃或减少警察国家——形形色色、无所不在的秘密警察组织、宪兵等等——的形象，而且在继续加强它们，作为维持国内治安的最后手段。（不幸，对这些重要组织，如借鉴德国的盖世太保之类的组织的加强，我们也许承担一定责任）。”[61]由于谢伟思试图说服美国政府放弃蒋介石并称“共产主义是中国最好的希望”，这成了美国参议员麦卡锡（Joseph McCarthy）1950年攻击诬陷美国国务院的“把柄”，并由此掀起了歇斯底里的麦卡锡主义反共狂潮。[62]谢伟思因此遭到迫害并被解职。[63]
所以，中华民国国民政府对国际组织宪章草案提出种族平等建议，与其说是为了尊重个人的基本人权，莫如说主要是从国际社会的国家之间关系角度考虑的。因为参加敦巴顿橡树园会议的四大国中，中国是唯一的非白种人国家。这与1919年在巴黎和会期间日本政府对国联盟约提出废除种族歧视建议案类似。1919年2月在巴黎和会起草国联盟约时，日本作为五大国中唯一非白种人大国，除了保护日本人移民在外不受歧视，更需要在与西方大国的关系中确保种族平等，因而提出了“种族平等”建议。[64]日本政府全权代表牧野伸显男爵建议，在盟约草案第21条中加入所有国际联盟成员国负有不得基于种族和国籍歧视外国人的义务。由于英国和澳大利亚的强烈反对，日本的建议遭到拒绝。[65]在巴黎和会上，日本政府的主要着眼点是获取德国在中国山东租借地的权益和要求割让德国在南太平洋的重要岛屿。日本历史学者今井清一认为，日本政府对成立国际联盟态度消极，是作为一种对策而提出了种族平等的建议。[66]因此，1919年日本政府和1944年中华民国国民政府关于种族平等的建议，虽然都有关注本国人移民在外受到歧视待遇的因素，但主要都是寻求不同种族国家之间的平等，尤其是寻求提高作为非白人大国的国际地位。
三、旧金山会议上《联合国宪章》人权条款的确立
（一）中小国家（尤其是拉美国家）的突出贡献
1945年4月25日至6月26日，50个国家的代表在美国旧金山召开了联合国国际组织会议。在这个会议上，参会各国可分为三组国家：第一组由拉美国家、少数西方国家（如澳大利亚、新西兰、挪威）以及印度等第三世界国家组成。这组国家提出了很多尊重人权的修正案。第二组由以美国为首的几个大国组成，这组国家虽然支持促进人权，但反对尊重人权的确定义务和扩大联合国行动范围。第三组由以苏联为首的东欧社会主义国家组成。这组国家大体支持第二组国家的限制性意见，但强调人民自决权的重要性。[67]
在旧金山会议最初阶段，主要是第一组国家代表团批评《敦巴顿橡树园建议案》缺乏人权条款，因而提出很多修正案，主张在宪章中更加明确和详细地规定尊重人权和基本自由的条款。其中，巴西、多米尼加和墨西哥还联合提案建议在宪章第1、5、9、10章中加入人权条款。[68]在会议期间，印度、菲律宾、巴西、多米尼加、巴拿马、墨西哥等国代表团都特别强调种族平等的重要性，最终导致联合国宪章第1条和第2条都含有禁止种族歧视的内容。[69]
尤其值得一提的是，在旧金山会议上，巴拿马政府代表团长、外交部长阿尔弗雷多·阿尔法罗（Alfredo Alfaro）提出修正案，主张在规定联合国宗旨的宪章第1章中设置“基本人权宣言”。这个宣言详细列举了各项具体个人权利和自由，包括宗教信仰自由、发表意见自由、言论自由、集会自由、结社自由、受教育权、工作权、社会保险等共18条。[70]但由于在旧金山会议上没有足够的时间来讨论上述提案的内容，会议第一委员会没有采纳提案。但委员会在6月13日的报告中指出，一旦联合国组织成立，可由一个特别委员会或其他方式来处理这一提案。同时委员会建议联合国大会考虑这一提案，使其产生效果。[71]
从各国在旧金山会议的提案情况来看，拉丁美洲国家对促成宪章草案加入人权条款起了非常突出的作用。这主要有以下一些原因。首先，长期遭受外国剥削、殖民主义统治、美国及一些欧洲国家以保护这些国家在外居民为由干涉的历史，促使拉美国家的法学者和外交官意识到对外国人与本国国民平等管辖的国际承认的必要性。著名的智利国际法学者阿尔瓦雷斯（Alejandro álvarez）自20世纪初就开始建立关于承认的“拉丁美洲国际法”，并对个人权利的国际承认进行概念化。1945年阿尔瓦雷斯向在圣地亚哥召开的第四次美洲律师会议提交的一份“个人权利和义务国际宣言草案”，成为1948年拉美国家通过的《美洲人的权利和义务宣言》的基础。[72]
其次，由于上述原因，美洲国家较早通过了一些有关人权的宣言和决议。例如，早在1938年，美洲国家在秘鲁首都利马举行的第八届会议上就通过了《捍卫人权宣言》，同时还通过了谴责种族和宗教迫害的决议、支持妇女权利的决议以及关于工人结社自由的决议。[73]
再次，二战末期在一些拉美国家出现了人民阵线运动，工会组织、共产党和其他社会主义政党的力量迅速增大。[74]拉丁美洲国家出现了前所未有的民主化浪潮，出现了被亨廷顿称为“第二波”的民主化。[75]部分拉美国家由受到工会坚决支持的中左翼政治力量执掌政府。[76]这又恰好赶上了联合国的成立和《世界人权宣言》的起草时期。
此外，当时拉美国家普遍感到受到美国的怠慢，因为美国政府曾承诺在成立新国际组织问题上与西半球同盟国协商，但拉美国家完全被排除在敦巴顿橡树园会议之外。所以，在旧金山会议之前，自1945年2月21日至3月8日，20个美洲国家在墨西哥城召开了关于战争与和平问题的特别会议，逐段落地审议了《敦巴顿橡树园建议案》，寻求在联合国宪章中加入人权条款。会议最后通过了一系列决议，强调人权国际保护的重要性，其中一个决议专门处理国际人权保护事项。[77]会议还要求美洲司法委员会继续进行《美洲人的权利和义务宣言》草案起草工作。[78]在旧金山会议上，占与会国五分之二的拉美国家单独或联合提出了许多包含人权条款的修正案，并得到了其他国家的支持，最终促成《联合国宪章》加入七项人权条款。[79]如果没有拉美国家的集体努力，很可能《联合国宪章》就不会增加到七项人权条款了。[80]
然而，20世纪40年代中期，多数拉美国家仍然是压制性的右翼政权，很难称得上是人权保护的典范。二战期间，阿根廷公开推行法西斯政策。战争后期，拉美七国政府仍拒绝与纳粹德国断交。直到战争的最后几个月，斯大林在雅尔塔下了最后通牒，如果它们不与德国断交，将没有资格成为联合国的成员。这些国家和其他拉美国家更关心的是对抗苏联的影响和镇压国内的反对派，而不是认真实现人权。[81]拉美国家的“民主化”也都十分短暂并很脆弱。冷战开始后不久的1948年至1954年，在美国政府的认可或支持下，一些拉美国家如委内瑞拉、秘鲁、古巴、危地马拉等相继发生推翻民选政府的军事政变，建立了军事独裁统治。[82]
（二）美国非政府组织的作用
在旧金山会议上，美国非政府组织对《联合国宪章》中加入人权条款也起到了重要的促进作用。在旧金山会议召开之前，美国一些宗教团体和非政府组织就对《敦巴顿橡树园建议案》感到非常失望，他们希望国际人权法案能成为《联合国宪章》的一个组成部分，建议成立一个人权和基本自由委员会，其首要任务是起草国际人权宣言。[83]为了平息非政府组织对《敦巴顿橡树园建议案》的不满，美国国务院依靠通过以往的人权规划工作在非政府组织内部建立的广泛联系网，安排与各主要组织举行会议。美国政府代表团同意公开邀请非政府组织以观察员身份参加旧金山会议。罗斯福支持这一想法，建议邀请挑选出来的团体，并给予其作为美国代表团顾问的半官方地位。出席旧金山会议的美国代表团团长、国务卿斯退丁纽斯挑选了42个非政府组织参加美国代表团。[84]
这样，美国有色人种协进会、美国犹太人委员会等来自美国宗教组织、工会、教育、法律、妇女等各界42个非政府组织的代表，作为美国代表团的顾问被允许参加旧金山会议。在这些非政府组织中，犹太教和基督教团体是组织最完善、资金最充足、声音最响亮的，尤其是考虑到公众对纳粹德国大屠杀及其他暴行的愤怒反应。他们的重点是促进人权和宗教权利以及平等和不歧视，并提出多项建议，最普遍的要求是成立一个人权委员会，以促进全世界的承认，并制定一项可执行的人权法案，以保证得到具体的保护。代表40个国家的世界犹太人大会联合委员会与美、英犹太人组织向会议提交了一份备忘录，呼吁制定一份可强制执行的人权法案。[85]
在旧金山会议上，对《敦巴顿橡树园建议案》提交正式修正案的截止日期是5月4日。由21个美国非政府组织组成的一个顾问小组起草了一封信，敦促美国政府代表团支持关于增加人权条款的修正提案。
5月2日，这封信被送交给美国国务卿斯退丁纽斯。国务卿答应当晚就将此事项提请美国代表团注意。此前，在人权事项上，美国政府代表团存在明显分歧，但现在取得了一致，同意支持非政府组织对《敦巴顿橡树园建议案》提出的人权修正案。[86]5月3日，美国代表团又说服了另外三大国英国、苏联和中国的代表团，一致赞同在联合国目的中加入增进人权和在经社理事会下设立人权委员会的修正案。[87]5月5日，美国国务卿斯退丁纽斯公开宣布，非政府组织的倡议获胜。美国将代表欧洲主要大国正式向旧金山会议提交非政府组织的建议，他承认，“非政府组织对美国代表团的帮助和建议是无价的”。[88]
（三）纳粹暴行的揭露对《联合国宪章》增加人权条款的影响
二战期间纳粹德国对六百万犹太人大屠杀（the Holocaust）的事实被揭露，对《联合国宪章》增加人权条款也产生过直接的影响。在旧金山会议召开前夕的4月19日，盟军在欧洲的最高指挥官艾森豪威尔（Dwight Eisenhower）将军因收到许多被解放的纳粹集中营恐怖场面的报告，打电报给华盛顿和伦敦，要求美国和英国派议员和记者代表团前来参观这些集中营。于是，在5月的头几周，美国、英国的报纸、杂志、广播、海报、小册子和电影充满了有关集中营暴行的内容。此前，由于担心家属对被俘士兵待遇日益增长的焦虑，盟国政府不愿证实有关纳粹集中营暴行的报告，现在已展开全面的官方公关运动。[89]
由于纳粹集中营暴行被媒体曝光，再加上受到旧金山会议上各国代表团提交修正案的影响，5月4日，对宪章草案的重要的修正已被美国、苏联、英国、中国列入议事日程。5月5日，敦巴顿橡树园会议四个参加国——美、苏、英、中共同提出对《敦巴顿橡树园建议案》的修正案。其中在《联合国宪章》草案第1章关于联合国的“目的”部分、第5章关于联合国大会的职能和权限部分增加了人权条款，同时在宪章草案第9章关于国际经济和社会合作事项原有的人权条款中加进了平等原则、人民自决权原则以及种族、语言、宗教和性别的不歧视原则。这样，《敦巴顿橡树园建议案》从原来仅有的一个人权条款增加到三个条款。[90]
在旧金山会议辩论期间的5月7日（德国投降前一天），一份在美国家喻户晓的著名周刊杂志《生活》（Life）刊登出以“暴行”（Atrocities）为题的图片报道，刊出了许多纳粹集中营惨不忍睹的幸存者、堆积的尸体的照片。报道指出：“上周即将胜利的喜悦被盟军所揭露的遍布德国之暴行的残忍事实所刺醒。自从纳粹夺取政权的12年来，美国人已听说德国无情残暴的指控，由于第一次世界大战‘暴行宣传’产生的怀疑，许多美国人拒绝相信有关纳粹非人道地虐待俘虏或囚犯的故事。”“上周，美国人不再怀疑纳粹残忍的故事了。当前进中的盟军占领了堆满了政治犯、奴隶劳动者、生者和死者的集中营后，首次呈现出无可辩驳的证据。”[91]虽然此前美国报纸等媒体已有纳粹暴行的报道，但5月7日《生活》杂志以图片形式报道出来的纳粹德国死亡集中营大屠杀暴行，引起了旧金山会议各国代表团的强烈震撼，对推动在《联合国宪章》中最终加进七个人权条款产生了重要的影响。人权史学者保罗·劳伦（Paul G. Lauren）指出：“第一次广泛了解大屠杀及其传递的信息——如果某些人或国家完全不受制约就可能对其他人犯下难以想象的暴行——正好在创建一个旨在创造和维持和平与安全的一个新国际组织的机会中进入公众的意识。这种特殊的结合将人权的愿景与和平、安全与正义不可分割地联系在一起。当对《敦巴顿橡树园建议案》进行增加、更改已处于各国政府的修正案、非政府组织的建议以及提出这些建议的人士和国家的压力之下时，在接下来几周的旧金山会议上，它大大加剧了政治和外交的混合易变性。”[92]6月9日，旧金山会议负责联合国组织宗旨、原则以及《联合国宪章》修正案等事宜的第一委员会的初步报告也指出：“特别是（人的尊严）信念在欧洲被纳粹主义和法西斯主义践踏之后，更有必要在我们的宪章中重申这一信念。战争以来的压迫是人类的灾祸，压迫是与我们所重申的信念不相符合的。”[93]
正如1948年《世界人权宣言》主要起草人之一、29位亲人死于纳粹集中营的犹太裔法国法学者勒内·卡森（René Cassin）所述，在旧金山会议的辩论中，由于对纳粹德国集中营特别是灭绝营的发现和随之产生的影响，在参会国的共同努力下，英、美、苏、中四大国拟定的《敦巴顿橡树园建议案》得以修改，增加了人权保护条款。[94]奥斯威辛集中营的幸存者、美国国际人权法学者托马斯·伯根索尔（Thomas Buergenthal）也指出：“我们今天所知道的国际人权法，始于《联合国宪章》。按照其第1条第3款，联合国的宗旨之一是‘促成国际合作，……且不分种族、性别、语言或宗教，增进并激励对于全体人类之人权及基本自由之尊重’。考虑到《联合国宪章》是在第二次世界大战对犹太人的大屠杀和对数百万无辜人类的屠杀之后起草的，因此将这一主题列入联合国宗旨并不令人意外。”[95]
四、《联合国宪章》的人权条款及其意义
（一）《联合国宪章》有关人权规定
在旧金山会议上，与会的各国代表团以及非政府组织之所以那样强烈地要求在宪章中明确规定尊重人权的内容，实际上是反映出当时世界许多国家的政府和人民具有这样一种共识，即第二次世界大战的历史教训告诉世人：国际和平与国家之间的友好关系在很大程度上倚赖于对基本人权的尊重。1945年6月25日，50个国家代表在旧金山会议上签署了《联合国宪章》。波兰代表10月15日签署了宪章，因而联合国创始会员国为51个。10月24日，《联合国宪章》生效，联合国正式宣告成立。
《联合国宪章》序言开宗明义地宣布：“我联合国人民同兹决心欲免后世再遭今代人类两度身历惨不堪言之战祸，重申基本人权，人格尊严与价值，以及男女与大小各国平等权利之信念。”
《敦巴顿橡树园建议案》由于第1、2条规定了国际组织的目的和原则，因此没有设置序言。在旧金山会议之前，英联邦国家在伦敦开会。二战期间被委任为英国陆军元帅的南非总理扬·斯马茨（Jan Smuts）坚持主张增加一个表明国际组织基本目的和原则的序言，获得会议一致支持。[96]1945年5月7日，在旧金山会议上，经讨论，原则上同意以南非代表团的草案作为序言部分的基础。[97]南非的序言草案在英联邦会议和旧金山会议上已被相当大程度地修改，序言中最值得纪念的表述主要来自美国以及拉美国家代表团。[98]宪章序言有关人权的表述，实际上是对1942年《联合国家宣言》以尊重人权作为抵抗轴心国侵略战争目标的重申。[99]不过，宪章序言提到的“基本人权，人格尊严与价值，以及男女与大小各国平等权利”只是宣言性质的，并未提出会员国的基本义务。[100]
在《联合国宪章》文本中，有以下七个条款涉及到人权：
（1）宪章第1章第1条规定了“联合国宗旨及原则”，其中第1条第2款规定：“发展国际间以尊重人民平等权利及自决原则为根据之友好关系，并采取其他适当办法，以增强普遍和平。”
第1条第2款以往不被视为人权条款，因为从宪章起草背景来看，第1条第2款提到“人民的平等权利及自决”不特指殖民地人民，而更多地意味着“民主”。战后非殖民化是世界政治和力量对比变化的结果。自1966年联合国两项人权公约都提及后，人民自决权已被承认为集体人权。[101]
宪章第1条的主要人权条款是第3款，即“促成国际合作，以解决国际间属于经济、社会、文化及人类福利性质之国际问题，且不分种族、性别、语言、或宗教，增进并激励对于全体人类之人权及基本自由之尊重。”
在旧金山会议上，一些拉美国家如巴拿马代表曾建议此条款修改为“……增进和保护人权及基本自由”，但英国和美国代表反对这种改变，他们认为这一修正将提出本组织是否应在个别国家内积极推行人权和自由的问题，还会导致世界上许多人对本组织的期望超过它所能成功实现的程度。[102]尽管“增进并激励对……人权及基本自由之尊重”这一表述显得较微弱，但第1条第3款被认为对会员国规定了义务并为联合国行动提供了法律基础。[103]
（2）宪章第4章第13条第1款（丑）项规定联合国大会的职权包括发动研究，并作成建议“以促进经济、社会、文化、教育及卫生各部门之国际合作，且不分种族、性别、语言、或宗教，助成全体人类之人权及基本自由之尊重”。
在敦巴顿橡树园会议上，由于苏联和英国的反对，美国建议草案中有关大会有权增进国际合作的各种事项中，人权内容曾被略去。[104]在旧金山会议上，人权条款得到广泛支持的结果，不仅体现在宣布国际经济和社会合作的条款中，而且也体现在该组织的目的和大会权力的条款中。[105]在制订包括《世界人权宣言》和其他国际人权条约方面，联大起到了主导作用。[106]不过，大会的权力很有限，被委托的任务仅限于讨论、建议和起草条约。[107]
（3）宪章第9章第55条规定：“为造成国际间以尊重人民平等权利及自决原则为根据之和平友好关系所必要之安定及福利条件起见，联合国应促进：……（寅）全体人类之人权及基本自由之普遍尊重与遵守，不分种族、性别、语言或宗教。”
宪章第55条（寅）项取自《敦巴顿橡树园建议案》，但增加了“不分种族、性别、语言或宗教”和“遵守”两处。在宪章促进经济社会合作和尊重人权项目中，第55条具有中心地位。[108]第55条是宪章有关人权保护的关键性条款，不仅要求联合国组织自身，也要求会员国尊重和保护人权。[109]
（4）宪章第56条规定：“各会员国担允采取共同及个别行动与本组织合作，以达成第55条所载之宗旨。”
《敦巴顿橡树园建议案》没有关于第56条的相应条款，在旧金山会议上，加拿大、澳大利亚代表团先后提出了建议条款，最后由澳大利亚、苏联和美国代表组成的小组委员会最后敲定了第56条的规定。[110]在旧金山会议上，乌拉圭以及挪威、新西兰代表团曾建议宪章明确规定会员国负有尊重基本人权的义务，但未能得到三分之二的多数票的支持。[111]因此，关于宪章第56条是否产生会员国直接义务的效力问题，各国政府以及国际法学者之间长期存在不同的见解。[112]由于尊重和遵守所有人的人权和基本自由是联合国的主要宗旨之一，因此，按照《联合国宪章》第56条，联合国会员国不仅有在人权领域的国际合作义务，也有通过本国司法机关和其他机关的开明行为，支持联合国这一关键性宗旨的道德义务和法律义务。[113]
（5）宪章第10章第62条第2款规定：作为经社理事会的职权之一，该理事会“为增进全体人类之人权及基本自由之尊重及维护起见，得作成建议案”。
在实践中，经社理事会在人权领域发起研究并提出报告的一个特殊重要方面，是受理涉及严重侵犯人权的个人来文。经社理事会逐渐发展了有关受理个人来文的程序。[114]如1967年经社理事会第1235号决议、[115]1970年经社理事会第1503号决议（1503程序）。[116]
（6）宪章第68条规定：“经济及社会理事会应设立经济与社会部门及以提倡人权为目的之各种委员会，并得设立于行使职务所必需之其他委员会。”
《敦巴顿橡树园建议案》第9章D节第1项只提到了两个委员会，即“经济委员会”和“社会委员会”。[117]在旧金山会议上，有些国家代表建议在名单中列入一个促进基本人权委员会，但也有国家代表主张让经济及社会理事会有一定的自由裁量权，
因为无法预见所有具体的需要。作为一项折衷办法，会议同意将一个促进人权委员会列入设立委员会的名单，它的设立是强制性的，并授权经济及社会理事会设立为履行其职能可能需要的其他委员会。[118]第68条成为经社理事会1946年2月设立人权委员会（CHR）的法律基础。经社理事会还设立了其他一些与人权有关的委员会，如1946年6月21日成立了妇女地位委员会，[119]1985年5月28日设立了经济、社会和文化权利委员会负责监督《经济、社会及文化权利国际公约》执行情况。[120]
（7）宪章第12章第76条规定了联合国托管制度的基本目的。其中（丑）项规定：“增进托管领土居民之政治、经济、社会及教育之进展；并以适合各领土及其人民之特殊情形及关系人民自由表示之愿望为原则，且按照各托管协定之条款，增进其趋向自治或独立之逐渐发展”；（寅）项规定：“不分种族、性别、语言或宗教，提倡全体人类之人权及基本自由之尊重……”；（卯）项规定：“于社会、经济及商业事件上，保证联合国全体会员国及其国民之平等待遇，及各该国民于司法裁判上之平等待遇……”。
联合国托管制度虽然是对国际联盟委任统治制度的继承，但有了明显的改进。按照第76条，不仅应根据托管领土“人民自由表示之愿望”走向“自治或独立”，而且重申了宪章第1条第3款关于尊重基本人权的规定。托管协定无一例外地包括有旨在实施第76条的规定。大多数托管协定还规定，管理当局有义务保证托管领土的居民享有思想、言论、出版、集会、请愿、宗教、移居和迁徙等方面的自由。[121]但是，没有证据表明联合国机构曾处理过会员国涉及国民平等待遇原则的实际问题。[122]
（二）《联合国宪章》人权条款的意义
第二次世界大战以前，虽然在国际社会已有某些涉及个人或群体权利保护的条约，但仅限于个别的领域或较为狭窄的范围，缺乏全面保障基本人权和自由的规范性文件。1919年《国际联盟盟约》也缺乏对基本人权的规定。[123]国际联盟少数群体的条约保护体制也因缺乏一般适用性而失败。[124]总体而言，在二战之前，个人的权利或人权一直被认为纯粹的国内管辖事项，很少受到国际法的制约。二战后成立的联合国明确宣布以尊重“全体人类之人权及基本自由”作为该组织的宗旨之一，这表明联合国与第一次世界大战后成立的国际联盟有本质上的区别。
虽然在1945年，《联合国宪章》人权条款对国家仅创设了较弱和含糊的义务，但其意义却非常巨大。如英国国际法学者、国际人权法的先驱赫希·劳特派特（Hersch Lauterpacht）所说：“正是在《联合国宪章》中，个人首次以被赋予基本人权和自由的完整形象出现。”[125]联合国秘书处人权司的首任司长约翰·汉弗莱（John Humphrey）也指出：《联合国宪章》人权条款的“影响是使促进人权成为国际关注事项，而传统上它们被认为属于一个国家国内管辖事项。这是国际法和国际关系史上最彻底的发展。将《联合国宪章》与《国联盟约》加以比较，就足以认识到其革命性质了。”[126]正是根据《联合国宪章》人权条款，经社理事会设立人权委员会及其他与人权相关的委员会，先后起草了《世界人权宣言》和其他许多人权条约。所以，具有里程碑意义的《联合国宪章》人权条款奠定了国际人权保护的政治和法律基础，世界也因此进入“权利的时代”（age of rights）。[127]
联合国成立以来的国际实践表明，尊重人权越来越得到国际社会的广泛关注，联合国也在人权的国际保护方面发挥了越来越重要的作用。人权同和平与安全、发展并驾齐驱，已成为联合国系统的三大支柱。[128]除了人权条约以外，有关人权保护的习惯国际法规则和强制性规范也在增加。[129]在这种情况下，宪章第56条的法律约束性质已经得到各国的承认。联合国会员国为了履行《联合国宪章》，有义务严格遵守已批准和加入的人权条约，尊重联合国各机构有关人权方面的决议，并积极批准尚未参加的人权条约。因此，尊重人权已成为联合国会员国的一项基本义务。《联合国宪章》人权条款将曾经只是国内关注事项的人权转变为国际条约义务的主题。同样地，人权在概念上不再被认为是联合国会员国排他性的国内管辖事项了。[130]
《联合国宪章》人权条款不仅具有前所未有的历史意义，而且也为战后联合国在人权领域的活动奠定了重要基础。尊重和保护人权已成为联合国最重要的职能之一。《联合国宪章》第103条规定：“联合国会员国在本宪章下之义务与其依任何其他国际协定所负之义务有冲突时，其在本宪章下之义务应居优先。”《联合国宪章》第103条是《国际联盟盟约》第20条的延续，但盟约第20条仅限于国联成员国之间的协定义务，而宪章第103条还包括会员国与非会员国之间的义务。[131]据此，《联合国宪章》被认为是国际强行法（jus cogens）的基石，其规定优先于所有其他国际条约。如果国家订立了构成严重侵犯人权的条约，这项条约显然无效，因为它违反了宪章基本的和最重要的准则。[132]因此，正如德国国际法学者巴多·法斯本德（Bardo Fassbender）所说，宪章第103条强烈地暗示了《联合国宪章》的宪法性质，作为几乎涵盖世界所有国家的政府间国际组织的章程，《联合国宪章》可以被视为“国际共同体的宪法”。[133]
结束语
《联合国宪章》的人权条款较为笼统，缺乏对人权具体内容的界定和列举。对此不足的弥补，是由根据宪章第68条成立的人权委员会起草、1948年12月10日联大通过的《世界人权宣言》完成的。《世界人权宣言》是对《联合国宪章》人权条款的权威解释。[134]正是在《世界人权宣言》的基础上，由联合国主持制定、各国缔结了一系列具有法律拘束力以及实施机制的国际人权条约。人权的国际保护成为战后国际法上最为引人注目的发展领域。[135]《联合国宪章》人权条款是战后形成的国际人权法的第一块奠基石，同时也标志着人类文明进入新纪元。
从1941年罗斯福提出“四大自由”原则，到1945年《联合国宪章》人权条款的产生，是改变当代人类命运的重要时刻。我们可以设想一下：假如《联合国宪章》没有这些人权条款，联合国就不可能马上建立人权委员会并迅速起草《世界人权宣言》，也不可能较早形成一个比较完整的国际人权条约体系。如果是那样的话，那么二战后的当代世界史很可能被改写了。
【注释】
[1] Franklin D. Roosevelt, Development of United States Foreign Policy: Addresses and Messages of Franklin D. Roosevelt, U. S. Government Printing Office, 1942, Paper XXII, p.82, 84.
[2] Jeffrey A. Engel, The Scene, the Phrase, and the Debate, in Jeffrey A. Engel ed., The Four Freedoms: Franklin D. Roosevelt and the Evolution of an American Idea, Oxford University Press, 2016, p.17-18.
[3] Franklin. D. Roosevelt, Development of United States Foreign Policy: Addresses and Messages of Franklin D. Roosevelt, U. S. Government Printing Office, 1942, Paper XXII, p.86-87.
[4] Roger Normand & Sarah Zaidi, Human Rights at the UN: The Political History of Universal Justice, Indiana University Press, 2008, p.89-90.
[5] Robert E. Sherwood, Roosevelt and Hopkins: An Intimate History, Revised Edition, Harper & Row, 1950, p.231.
[6][美]凯斯·R.桑斯坦：《罗斯福宪法：第二权利法案的历史与未来》，毕竟悦、高瞰译，中国政法大学出版社2016年版，第73—79页。
[7] James Spigelman, The Forgotten Freedom: Freedom from Fear, 59 International and Comparative Law Quarterly 543, 545(2010).
[8][美]埃里克·方纳：《美国自由的故事》，王希译，商务印书馆2002年版，第314页。
[9] Robert E. Sherwood, Roosevelt and Hopkins: An Intimate History, Revised Edition, Harper & Row, 1950, p.394-397, 496, 568-579, 639-641.然而，在很长时期，斯大林及其他苏联领导人都不对苏联民众提及美国、英国战时对苏联军事援助的事情。参见《赫鲁晓夫回忆录》，张岱云等译，东方出版社1988年版，第320—324页。
[10] M. Glen Johnson, The Contributions of Eleanor and Franklin Roosevelt to the Development of International Protection for Human Rights, 9 Human Rights Quarterly 19, 22(1987).
[11]《国际条约集（1934—1944）》，世界知识出版社1961年版，第338页。
[12] Matthew Jones, Freedom from Want, in Jeffrey A. Engel ed., The Four Freedoms: Franklin D. Roosevelt and the Evolution of an American Idea, Oxford University Press, 2016, p.128.
[13] Ruth B. Russell, A History of the United Nations Charter: The Role of the United States, 1940-1945, Brookings Institution, 1958, p.37-39; Robert E. Sherwood, Roosevelt and Hopkins: An Intimate History, Revised Edition, Harper & Row, 1950, p.360-361.
[14]李铁城主编：《联合国的历程》，北京语言学院出版社1993年版，第31页。
[15] Stephen E. Ambrose, Grand Strategy of World War II, 22 Naval War College Review 22-26(1970); Robert E. Sherwood, Roosevelt and Hopkins: An Intimate History, Revised Edition, Harper & Row, 1950, p.445-446.
[16] Franklin D. Roosevelt, Development of United States Foreign Policy: Addresses and Messages of Franklin D. Roosevelt, U. S. Government Printing Office, 1942, Paper XXXV, p.136.
[17]王绳祖主编：《国际关系史》（第6卷），世界知识出版社1995年版，第144、146页。
[18] Robert E. Sherwood, Roosevelt and Hopkins: An Intimate History, Revised Edition, Harper & Row, 1950, p.453.
[19] Cordell Hull, The Memoirs of Cordell Hull, Vol. II, The Macmillan Company, 1948, p.1124.
[20]Robert E. Sherwood, Roosevelt and Hopkins: An Intimate History, Revised Edition, Harper & Row, 1950, p.361; M. Glen Johnson, The Contributions of Eleanor and Franklin Roosevelt to the Development of International Protection for Human Rights, 9 Human Rights Quarterly 19, 22-23(1987).
[21]《国际条约集（1934—1944）》，世界知识出版社1961年版，第342—343页。
[22] Franklin D. Roosevelt, Development of United States Foreign Policy: Addresses and Messages of Franklin D. Roosevelt, U. S. Government Printing Office, 1942, Paper XXXV, p.138.
[23] M. Glen Johnson, The Contributions of Eleanor and Franklin Roosevelt to the Development of International Protection for Human Rights, 9 Human Rights Quarterly 19, 23(1987).
[24] Egon Schwelb, The United Nations and Human Rights, 11 Howard Law Journal 356, 359(1965).
[25] Robert E. Sherwood, Roosevelt and Hopkins: An Intimate History, Revised Edition, Harper & Row, 1950, p.716-718.
[26] Cordell Hull, The Memoirs of Cordell Hull, Vol. II, The Macmillan Company, 1948, p.1238-1239.
[27] Cordell Hull, The Memoirs of Cordell Hull, Vol. II, The Macmillan Company, 1948, p.1280-1283.
[28]《国际条约集（1934—1944）》，世界知识出版社1961年版，第403页。
[29] 1944年《敦巴顿橡树园建议案》第6章A节建议在适当时候（in due course），法国应有常任理事国席位。 Documents of the United Nations Conference on International Organization[hereinafter referred to as U. N. C. I. O. Docs.], Vol.3, UN Information Organization, 1945, p.8.在1945年旧金山会议上，法国被确定为安理会五大常任理事国之一。Ruth B. Russell, A History of the United Nations Charter: The Role of the United States, 1940-1945, Brookings Institution, 1958, p.642.
[30]《德黑兰、雅尔塔、波茨坦会议文件集》，三联书店1978年版，第68—71页；Robert E. Sherwood, Roosevelt and Hopkins: An Intimate History, Revised Edition, Harper & Row, 1950, p.785.
[31]《国际条约集（1934—1944）》，世界知识出版社1961年版，第408页。
[32]《国际条约集（1945—1947）》，世界知识出版社1959年版，第7—8页。
[33]U. N. C. I. O. Docs., Vol.6, p.318.
[34] Alfred de Zayas, The Relevance of Roosevelt’s Four Freedoms Today, 61 Nordic Journal of International Law 239(1994).
[35] Roger Normand & Sarah Zaidi, Human Rights at the UN: The Political History of Universal Justice, Indiana University Press, 2008, p.93-94.
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[38] Ruth B. Russell, A History of the United Nations Charter: The Role of the United States, 1940-1945, Brookings Institution, 1958, p.75-76.
[39] Winston Churchill, Report to the House of Commons, London, February 27, 1945, 23 International Conciliation 295-296, 302(1945).
[40]《国际条约集（1934—1944）》，世界知识出版社1961年版，第303—305页。直到1945年4月5日，苏联政府才发表声明废除《苏日中立条约》。
[41]李铁城主编：《联合国的历程》，北京语言学院出版社1993年版，第47—48页。
[42] Ruth B. Russell, A History of the United Nations Charter: The Role of the United States, 1940-1945, Brookings Institution, 1958, p.323-329.
[43] Ruth B. Russell, A History of the United Nations Charter: The Role of the United States, 1940-1945, Brookings Institution, 1958, p.422-424.
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[45]U. N. C. I. O. Docs., Vol.3, p.18.
[46] Bruno Simma, Daniel-Erasmus Khan, Georg Nolte & Andreas Paulus eds., The Charter of the United Nations: A Commentary, 3rd Edition, Oxford University Press, 2012, p.1569.
[47] Edward C. Luck, Change and United Nations Charter, in Ian Shapiro & Joseph Lampert eds., Charter of the United Nations: Together with Scholarly Commentaries and Essential Historical Documents, Yale University Press, 2014, p.127.
[48]英文为以下八个单词：“promote respect for human rights and fundamental freedoms”。
[49] Louis Henkin, Human Rights from Dumbarton Oaks,
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[50]《国际条约集（1945—1947）》，世界知识出版社1959年版，第4页。
[51]秦孝仪主编：《中华民国重要史料初编——对日抗战时期·第三编战时外交（三）》，中国国民党中央委员会党史委员会，民国70年（1981年）版，第822—823页。
[52]金光耀：《国民政府与联合国的创建》，载《中国社会科学》2003年第6期，第179—180页。
[53]金光耀：《国民政府与联合国的创建》，载《中国社会科学》2003年第6期，第181页；秦孝仪主编：《中华民国重要史料初编——对日抗战时期·第三编战时外交（三）》，中国国民党中央委员会党史委员会，民国70年（1981年）版，第875页。
[54] Paul G. Lauren, First Principles of Racial Equality: History and the Politics and Diplomacy of Human Rights Provisions in the United Nations Charter, 5 Human Rights Quarterly 1, 10-11(1983).
[55] Roger Normand & Sarah Zaidi, Human Rights at the UN: The Political History of Universal Justice, Indiana University Press, 2008, p.110-111.
[56]《顾维钧回忆录》（第5分册），中国社会科学院近代史研究所译，中华书局1987年版，第407—422页。
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[58] 1947年12月13日，在防止歧视与保护少数者小组委员会会议上，苏联代表关于调查美国种族主义的提议被以4比1、7票弃权的表决结果否决。UN Doc. E/CN.4/Sub.2/SR.14(1947).
[59]张宪文等著：《中华民国史》（第3卷），南京大学出版社2005年版，第266—271页。
[60][美]费正清：《费正清对华回忆录》，陆惠勤等译，知识出版社1991年版，第334页。
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[62] William T. Walker, McCarthyism and the Red Scare: A Reference Guide, ABC-CLIO, 2011, p.39, 139.
[63]直到1957年美国联邦最高法院裁定谢伟思被解职非法无效。Servicev. Dulles et al., 354 U. S.(1957), p.365-389.
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[78]《关于重组、巩固和加强美洲国家间的体系的协议》（1945年3月8日），载《国际条约集（1945—1947）》，世界知识出版社1959年版，第15页。
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[89] Jane Caplan & Nikolaus Wachsmann eds., Concentration Camps in Nazi Germany: The New Histories, Routledge, 2010, p.188.
[90]U. N. C. I. O. Docs., Vol.3, p.622-628.
[91] www.oldlifemagazines.com/may-07-1945-life-magazine.html/，2020年2月7日访问。
[92] Paul G. Lauren, First Principles of Racial Equality: History and the Politics and Diplomacy of Human Rights Provisions in the United Nations Charter, 5 Human Rights Quarterly 1, 183(1983); Mary A. Glendon, The Forgotten Crucible: The Latin American Influence on the Universal Human Rights Idea, 16 Harvard Human Rights Journal 27, 29(2003).
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[99] Leland M. Goodrich & Edvard Hambro, Charter of the United Nations: Commentary and Documents, 2nd and Revised Edition, World Peace Foundation, 1949, p.90.
[100] Bruno Simma, Daniel-Erasmus Khan, Georg Nolte & Andreas Paulus eds., The Charter of the United Nations: A Commentary, 3rd Edition, Oxford University Press, 2012, p.103, 105.
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[102]U. N. C. I. O. Docs., Vol.6, p.324-325.
[103] Leland M. Goodrich, Edvard Hambro & Anne Patricia Simons, Charter of the United Nations: Commentary and Documents, 3rd and Revised Edition, Columbia University Press, 1969, p.35.
[104] Ruth B. Russell, A History of the United Nations Charter: The Role of the United States, 1940-1945, Brookings Institution, 1958, p.423.
[105] Leland M. Goodrich, Edvard Hambro & Anne Patricia Simons, Charter of the United Nations: Commentary and Documents, 3rd and Revised Edition, Columbia University Press, 1969, p.373.
[106] Bruno Simma, Daniel-Erasmus Khan, Georg Nolte & Andreas Paulus eds., The Charter of the United Nations: A Commentary, 3rd Edition, Oxford University Press, 2012, p.551.
[107] Antonio Cassese, The General Assembly: Historical Perspective 1945-1989, in Philip Alston ed., The United Nations and Human Rights: A Critical Appraisal, Clarendon Press, 1992, p.27.
[108] Leland M. Goodrich, Edvard Hambro & Anne Patricia Simons, Charter of the United Nations: Commentary and Documents, 3rd and Revised Edition, Columbia University Press, 1969, p.372-373.
[109] Bruno Simma, Daniel-Erasmus Khan, Georg Nolte & Andreas Paulus eds., The Charter of the United Nations: A Commentary, 3rd Edition, Oxford University Press, 2012, p.1570.
[110]Ruth B. Russell, A History of the United Nations Charter: The Role of the United States, 1940-1945, Brookings Institution, 1958, p.786-788; Leland M. Goodrich, Edvard Hambro & Anne Patricia Simons, Charter of the United Nations: Commentary and Documents, 3rd and Revised Edition, Columbia University Press, 1969, p.380-381.
[111]U. N. C. I. O. Docs., Vol.6, p.629-633.
[112]田畑茂二郎『国際化時代の人権問題』（岩波書店，1988年）33—36頁。
[113] Robert Jennings & Arthur Watts eds., Oppenheim’s International Law, 9th Edition, Vol.1-Part 2, Longman, 1992, p.989.
[114] Bruno Simma, Daniel-Erasmus Khan, Georg Nolte & Andreas Paulus eds., The Charter of the United Nations: A Commentary, 3rd Edition, Oxford University Press, 2012, p.1684.
[115]UN Doc. E/4393(1967), p.17-18.
[116]UN Doc. E/4832/Add.1(1970), p.8-9.
[117]U. N. C. I. O. Docs., Vol.3, p.20.
[118]Leland M. Goodrich & Edvard Hambro,
Charter of the United Nations: Commentary and Documents, 2nd and Revised Edition, World Peace Foundation, 1949, p.374.
[119]UN Doc. E/2/110.
[120]UN Doc. E/1985/17.
[121]许光建主编：《联合国宪章诠释》，山西教育出版社1999年版，第525页。
[122] Bruno Simma, Daniel-Erasmus Khan, Georg Nolte & Andreas Paulus eds., The Charter of the United Nations: A Commentary, 3rd Edition, Oxford University Press, 2012, p.1860.
[123]《国际联盟盟约》仅在第23条提到各缔约国“确保公平和人道之劳动条件”以及“承允委任统治地内土著人之公平待遇”。《国际条约集（1917—1923）》，世界知识出版社1961年版，第275页。
[124]田畑茂二郎『人權と國際法』（日本評論新社，1952年）65—69頁。
[125] Hersch Lauterpacht, The Subjects of the Law of Nations, 64 Law Quarterly Review 97, 101(1948).
[126] John Humphrey, Human Rights, the United Nations and 1968, 9 Journal of International Commission of Jurists 1, 2(1968).
[127] Louis Henkin, The Age of Rights, Columbia University Press, 1990, Preface ix.
[128]例如，2016年12月19日联大通过的71/189号决议《和平权利宣言》，A/RES/71/189。
[129] Case Concerning the Barcelona Traction, Light and Power Company, Limited (Belgium v. Spain), Judgment, I. C. J. Reports 1970, paras.33 and 34.
[130] Thomas Buergenthal, International Human Rights Law and Institutions: Accomplishment and Prospects, 63 Washington Law Review 1, 4(1988); Bruno Simma, Daniel-Erasmus Khan, Georg Nolte & Andreas Paulus eds., The Charter of the United Nations: A Commentary, 3rd Edition, Oxford University Press, 2012, p.1573.
[131] Bruno Simma, Daniel-Erasmus Khan, Georg Nolte & Andreas Paulus eds., The Charter of the United Nations: A Commentary, 3rd Edition, Oxford University Press, 2012, p.2115.
[132] Louis B. Sohn, The Human Rights Law of the Charter, 12 Texas International Law Journal 129, 131-132(1977).
[133] Bardo Fassbender, The United Nations Charter as the Constitution of the International Community, Martinus Nijhoff Publishers, 2009, p.90-94, 104, 148.
[134]UN Doc. A/C.3/SR.92(1948), p.61.
[135] Arthur H. Robertson & J. G. Merrills, Human Rights in the World: An Introduction to the Study of the International Protection of Human Rights, 3rd Edition, Manchester University Press, 1989, p.1-3.
龚刃韧，北京大学教授、中国政法大学特聘教授。
本文原载《人权研究》2020年第1期。
