强力：经济转型升级背景下中国金融法制变革的思考

    【摘要】改革开放三十多年来，中国经济总量跃升至全球第二位，但与此同时，过度投资、出口依赖、生态破坏以及政府的过度干预导致资源配置的不公平与低效率却成为了经济高速增长的沉重代价。在转型升级背景下的金融深化改革，对金融法制提出了新的诉求。金融法律制度变革的方向应当是市场化，并在完善立法、严格执法、权威司法、强化守法、加强监督五个层面为经济的转型升级提供金融法制保障。
    【关键词】转型升级 金融改革 法制系统
    一、中国社会经济转型升级的历史考察
    改革开放三十多年来，中国经济保持年均近10%的持续高速增长，取得了举世瞩目的成就。2010年，中国超过日本成为世界第二大经济体。1979至2013年，中国国内生产总值年均增长9.7％。[1]2013年人均国内生产总值达到41908元，而1978年，中国人均国内生产总值仅有381元。这样的成就是历史上任何时期任何国家都不曾有过的。不过，这种经济的快速发展是建立在低廉的劳动力成本之上的，是以污染环境和浪费资源为代价的。盖源于改革开放初期我们依据比较优势理论，发展出口导向型经济，采用增量发展模式，进行大规模投资、进行基础设施建设。
    当前，人口红利、资源红利消耗殆尽，环境污染日益严重，贫富分化严重，[2]社会矛盾频发，经济快速增长难以为继。中国经济发展必须祭出“改革红利”的大旗，通过制度改革，改变经济增长方式，走经济转型升级之路。“转型”就是转变经济增长模式，“升级”就是提升经济发展。具体应该包括四方面的内容，第一，模式转换，变出口导向为内需导向，就是要增大内需，变投资拉动为消费拉动。第二，机制转变，应由计划为主调整为市场为主。第三，主体变革，改变国有经济为主的现状为民营为主。第四，改革突破口在于制度变迁与技术进步。
    二、经济转型升级的金融改革诉求
    （一）金融改革所面临的问题
    国务院发展研究中心金融研究所前所长夏斌指出，中国是一个经济大国，但同时也是一个金融弱国。[3]这恰如其分地描述了中国当前的经济和金融发展的现状。中国面临的问题就是经济总量上去了，金融却很弱。根据世界经济论坛2011—2012年的全球竞争力报告，中国的综合竞争力排第26位，金融市场发展水平却排名第48位，[4]经济发展与金融发展水平严重不匹配的原因不在于缺少资金，而在于金融服务总量不足和金融服务的结构不匹配。具体地讲，金融改革面临以下几个问题：
    第一，中国金融服务总量不足。金融业占国内生产总值的比重，中国上世纪90 年代和本世纪前10年平均分别为4.46%、4.42%，而美国上世纪50年代、80年代、本世纪前10年平均为3.22%、5.59%、8.01%，[5]远高于中国。中国的金融服务总量距离发达国家的水平仍有一定距离。
    第二，中国金融结构失衡。这表现在：（1）直接融资比例远低于间接融资。尽管直接融资比重一直有所提升，但即使在2012年社会融资总量中，也只有13.9%来自于债券和股票；（2）企业信用债券市场发展远滞后于股票市场发展，银行业占金融业资产总量的90%，保险业和证券基金业只占10%左右，金融风险过度集中于银行体系[6]；（3）股票市场层次较为单一，主板、中小板、创业板和代办转让系统呈不稳定的“倒金字塔”形。
    第三，金融市场二元化。转型时期，中国的金融市场不仅存在正规金融市场，同时也存在着大量的非正规金融活动，[7]形成了正规金融和非正规金融的分割。金融市场长期存在二元结构导致金融对实体经济的金融服务不足，民间资金多、投资难而中小企业多、融资难的矛盾非常突出，金融压抑现象严重。这不仅增加了中国金融监管的难度，还导致了利率市场化等改革措施难以推进。[8]
    第四，金融市场、机构运行行政化。中国的金融市场有一些不同于西方的特殊的现象，例如，中央银行指定利率、利率非市场化，外汇管理，上市审批等。同时，市场主体和监管主体之间的角色可以互换，市场和行政的界限不那么明显，市场行为就或多或少掺杂行政化的因素。此外，金融机构公司治理失范，股权结构不够合理。国有股“一股独大”现象依然突出。截至2010年底，中国银行业股权结构中，国家股占53.85%，国有法人股占6.81%，非国有股占比39.34%。[9]
    （二）金融改革的目标与措施
    面对以上诸多问题，金融改革要为中国经济转型升级铺平道路，做好铺垫就必须要实现以下目标：
    第一，提升金融服务总量，调整金融结构。增加金融服务总量，就是要提升金融服务业在国内生产总值中的比重。而对于金融结构，要改变直接融资和间接融资的失衡以及银行业与其他金融行业之间的失衡。
    第二，建立健全多元化、多层次化的金融市场。民间金融与正规金融不是替代关系，正规金融永远满足不了特殊主体零星的、应急的需要。[10]良好的经济形态应是是多元化、多层次的，这是由于各地自然条件不同，行业、部门存在差异，经济活动的各类主体的层次、偏好不同使然。因而，金融市场的形成和发展也应是多元化、多层次的，以满足不同主体对资金融通的需要。
    第三，打破垄断，在金融市场建立市场化运行机制。随着中国银行业股份制改革，股份制商业银行和城市商业银行迅速发展，虽然打破了垄断的市场结构，但国有银行仍占绝对垄断地位，形成寡头垄断的市场结构。
    第四，引入民间资本，让民营资本进入金融市场，参与金融活动。目前，民间资本进入金融业存在着诸多制度性障碍。[11] 金融改革就是要打破这些障碍，引入民间资本，通过市场竞争影响金融业的市场结构与行为，提升金融业的绩效。
    最后是要建立金融稳定机制，牢牢控制金融风险。正因为金融机构在现代经济中的核心地位和作用，所以，一旦金融的杠杆作用不能被正确运用，对于经济和社会所造成的影响就会更为恶劣，损失就会格外严重，因而要落实防范和化解金融风险的各项措施。
    在实践中，中国金融改革的动作频现，一系列金融改革政策措施的颁布使得经济转型升级背景下的金融改革稳中向好，但是我们仍然要认识到政策措施的暂时性和不稳定性。《孟子?离娄上》有曰，“徒善不足以为政，徒法不能以自行。”因此，需要将金融改革的理念和政策，转化为法律制度，用法制来稳步推进金融改革，进而实现经济的转型升级。
    三、经济转型升级背景下金融法制变革的对策
    金融法制要适应经济转型升级的需要，为转型升级提供制度性保障，就需要更新金融法制的理念和原则，以市场化为导向不断创新，大力服务实体经济。同时，在具体的法制体系各个部分，金融立法、执法、司法机关应自觉配合，相互协调，完善立法，严格监管，公正司法，同时还应加强投资者宣导教育，维护投资者利益，防范和控制金融风险。
    （一）转变与提升金融法制理念与原则
    金融法制的变革首先要树立适应当前经济变革要求的金融法治理念。
    第一，发展。发展是硬道理，中国的经济总量虽排名世界第二，但人均很低，目前中国并不富裕，仍然是发展中国家，因而我们要发展经济，尤其要发展落后的金融业，并以此促进实体经济发展。
    第二，市场。要把市场作为配置资源的决定性因素。推动经济转型，金融法制的变革方向无疑是应当逐步推进金融市场的市场化，经济体制和金融体制的市场化是经济转型成功必不可少的因素，因为市场化的经济和金融体制能够灵活高效的配置资源，能够促进产业整合和经济创新。
    第三，创新。金融创新的最终目的还是要服务实体经济，而当前具有增长潜力的产业集中在新型的高科技产业。要以优化金融组织结构和金融产品结构为重点，进一步加大对新兴产业、先进制造业、现代服务业等重点领域和关键环节的信贷支持，以促进产业结构的调整。
    第四，自律。以市场化为方向的改革会逐步放松管制，市场主体会有更大的活动空间、更多的自主权，金融创新会进一步提升，然而创新都会有一定的风险，[12]这时就要强调自律。中国人向来都有自律文化，孔子讲自我完善，孟子讲慎独，这就是自律，因而要把这种自律贯彻到金融和企业，自律是基础。
    第五，监管。市场不是万能的，市场也有失灵和偏离轨道的时候，因此不能放松监管，要进一步完善金融监管，时刻防范和化解金融风险。
    （二）完善金融法制体系
    从法制体系的角度看，金融法制应从以下五个方面予以完善：
    1、完善金融立法
    当前，中国基本构建起了以金融各领域基本法和监管法为主体，以配套行政法规和规章为补充，辅之以相关司法解释的金融法制体系。但法制体系仍需进一步完善。
    首先，填补空白。例如《期货法》、《金融控股公司法》、《存款保险法》、《金融机构破产法》、《金融消费者保护法》、《征信法》、《信用评级法》、《民间融资法》等。
    其次，梳理、整合现行法律法规，包括制定配套法规、规章自律规章，以实现立法统一。现行金融运行与监管的立法大多都停留在行政法规的层面，行政规章和部门在立法时又过分强调部门利益和监管权利，对社会公众利益关注不够，同时法律位阶不高，导致法规的实施效果不尽如人意。
    最后，加强与国际惯例和WTO规则的衔接，保持与国际规则的一致性，以便在国际贸易中逐渐增强话语权。
    2、建立健全金融执法的协调机制
    随着混业经营趋势迅速发展，原有的分业监管的监管体制逐渐显现出不足，难以适应现实要求。为加强监管部门之间的沟通协调，2013年8月，由中国人民银行牵头，银监会、证监会、保监会、国家外汇管理局等部门共同建立了金融监管协调部际联席会议制度。这是在不改变当前监管体制的前提下，为了适应金融机构混业化的趋势而对监管模式所做的有益尝试。
    在宏观经济的层面上，金融执法还涉及“一行三会”与财政部和发改委等部门的协调。中国人民银行承担着货币政策的制定和执行，而货币政策是宏观经济调控中的重要环节，这就需要建立健全央行和国务院其他部门的管理协调机制。笔者认为，可以尝试设立“国家金融监管协调委员会”，以综合化的大部制建立相关部门之间的金融监管协调机制。
    此外，金融执法还要协调中央和地方间的关系。由于中央金融管理部门更多的是强调防控风险，地方政府则更多关注经济总量的增长，而地方金融发展又缺乏长远风险防范机制，导致地方与中央的政策互动不到位，影响了监管效能的发挥。因此，要完善中央与地方的金融执法协调，构建以中央统一监管为主，地方金融监管为辅，有分工又有协作的金融管理格局，维护金融改革发展战略和监管规则与标准的一致性，有效防范金融风险。
    3、加强金融司法的专业化和多元化
    金融司法通过法律救济手段来定纷止争、解决纠纷，使违反秩序的行为恢复到正常状态。未来金融司法的改革方向应当定位于专业化和多元化两个方面。
    一方面，金融司法应当逐渐走向专业化。金融创新层出不穷，
        
    金融交易也越来越专业、复杂，而其中的金融风险也越来越隐蔽，这就决定了金融司法应当趋向专业化。为此，即要加强金融法的理念教育和法律教育，为遴选司法人员提供后备力量，也加强对金融司法人员的业务培训，保证金融司法人员的知识储备能跟上形势发展要求。[13]
    另一方面，金融纠纷的解决应当逐渐走向多元化。在ADR[14] 多元纠纷解决机制的大背景下，诉讼早已不是当事人解决纠纷的唯一手段和途径。从节约司法资源的角度上讲，应当充分利用其他社会资源，开辟出解决金融法律纠纷的其他途径。2007年12月18日成立的上海金融仲裁院，就是在诉讼之外通过仲裁手段解决金融法律纠纷的有益尝试。
    4、普及诚信守法
    要大力加强对全社会的金融法制教育，让每个人都知道，金融法制对于参与金融交易的主体就如同宪法对于公民一样重要，要让每个人都知道, 金融法制的精神对于经济秩序与政治稳定，就像精神文明对于人类一样重要。[15]而要实现这些目标, 就必须在全民普及金融知识和金融法律知识，树立金融法制观念, 提高每一个人的金融法律意识。
    5、加强法律监督
    首先，要加强各级人大及其常委会对金融执法的监督。国家权力机关监督金融行政执法时必须严格遵守监督标准，充分运用调查、质询、询问、视察等多种手段，细化监督程序，使监督落到实处。
    其次，完善国家司法机关的监督。增强司法人员对金融行政执法活动的监督意识，及时办案，准确结案，在保护执法相对人的合法权益的同时，加强对金融行政执法的监督。
    最后，应大力发挥金融消费者、社会团体和媒体的监督作用，通过批评、建议、申诉、控告、检举、起诉等方式实现金融法制监督。
    结语
    市场经济条件下，金融改革的复杂性对金融法的变革提出了新的要求，要更新观念也要符合现实，要维护创新又要防范风险，要打破常规也要尊重规律。法律总是会面对稳定性和适应性的矛盾，修改频繁伤害了法律的稳定性，但滞后的规定又无法适应变化，这一点在金融法领域表现的尤为突出，因为几乎时刻都在发生的金融创新便是对既有规则的突破。在经济转型大潮之下，金融法制也面临从理念到制度的深入革新。市场在发展，改革在进行，金融法制变革的脚步也不会停歇。
    【注释】
    [1]基于国家统计局发布数据推算。
    [2]2012年12月初，西南财经大学中国家庭金融调研中心发布的《中国家庭金融调查》报告显示，2010年中国家庭的基尼系数为0.61，大大高于0.44的全球平均水平。
    [3]夏斌：《金融改革应聚焦“金融滞后”与“金融弱国”》，载《金融经济》，2011年第1期。
    [4]数据来源：凤凰财经：《全球竞争力排名中国升至26，金融市场不尽如人意》，http://finance.ifeng.com/news/macro/20110908/4557586.shtml，访问日期，2014年5月20日。
    [5]数据来源：中国金融新闻网：《金融业增加值占GDP比重5%意味着什么》，http://www.financialnews.com.cn/yw/gd/201209/t20120929_17389.html，访问日期，2014年5月23日。
    [6]胡润峰：《为何要提升直接融资比重》，载《第一财经日报》，2012年09月18日。
    [7]非正规金融，或者成为民间金融，是相对于国家有权机关依法批准设立的金融机构融资活动而言的，是正规金融体系之外所发生的金融交易关系的总和。
    [8]关于二元金融结构对利率市场化的影响可以参见金雪军，蔡健琦：《金融市场研究范式的二元化及其互补性》，载《经济学家》2004年第3期。
    [9]数据来源：黄金老：《银行产权多元化改革时不我待》，载《中国改革》，2011年第9期。
    [10]参见强力：《我国民间融资利率规制的法律问题》，载《中国政法大学学报》，2012年第5期。
    [11]例如，为了解决农村地区金融供给不足的问题，银监会于2006年底确立农村银行业对民间资本放开，并且降低准入门槛，鼓励民间资本参与设立农村银行业金融机构，但同时却规定必须以现有银行业金融机构参股并作为大股东，制约了民间资本发展的积极性。
    [12]以衍生品为例，金融衍生品主要包括期货、远期协议、期权、互换协议等，这些产品具有减少未来不确定性，降低预期风险的作用。但是这些利率衍生工具通常具有很高的杠杆比例，高杠杆之下也蕴含着巨大的风险。
    [13]朱大旗，危浪平：《关于金融司法监管的整体思考——以司法推进金融法治为视角》载《甘肃社会科学》2012年第5期。
    [14]ADR是Alternative Dispute Resolution的首字母缩写，意为“解决争议的替代方式”，或者翻译为“非诉讼纠纷解决程序”。由于它没有复杂的程序，且不伤当事人之间的合作关系，被很多西方国家采用。
    [15]吴志攀：《我国金融法制改革面临的几个问题》，载《中国金融》2001年第2期。
    【作者简介】强力，西北政法大学经济法学院院长、教授，西北政法大学金融法研究中心主任，陕西省法学会金融法研究会会长，中国法学会银行法研究会副会长。
    备注：原文载于《经济法学家》(第11卷)