钟瑞华 李洪雷：全面建设面向新时代的法治政府

    党的二十大报告指出，法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程。进入新时代以来，党中央围绕法治政府建设加强顶层设计，推动依法行政进入“快车道”，法治政府建设取得历史性成就、发生历史性变革，为全面建成小康社会提供了重要保障。在迈向全面建设社会主义现代化国家的新征程中，要按照党的二十大报告的要求和中央有关决策部署，持续扎实推进依法行政，全面建设法治政府，把政府行为全面纳入法治轨道，为实现国家治理体系和治理能力现代化提供有力法治保障。
    新时代法治政府建设的战略性举措
    党的十八大以来，中央将法治政府建设纳入法治中国建设和国家治理现代化的全局中加以规划，深刻把握法治政府建设的独特性、科学性、规律性，坚持问题导向和系统观念，实施了一系列具有前瞻性、全局性、基础性的重大举措，为法治政府建设提供方向指引和战略支撑。
    2012年党的十八大将基本建成法治政府纳入全面建成小康社会的总体目标中加以部署。2013年党的十八届三中全会《决定》提出，建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，并将行政执法体制改革纳入全面深化改革的重要目标。2014年党的十八届四中全会《决定》以大篇幅对“深入推进依法行政，加快建设法治政府”进行重点安排。2015年中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》，对法治政府建设进行系统擘画。2017年党的十九大把法治国家、法治政府和法治社会基本建成作为基本实现社会主义现代化这一奋斗目标的重要内容，并决定成立中央全面依法治国领导机构，加强对法治中国建设的统一领导。2018年党的十九届三中全会《决定》提出，依法管理各类组织机构，加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，并要求加强和优化政府法治职能，推进法治政府建设。2019年党的十九届四中全会《决定》要求，构建职责明确、依法行政的治理体系，健全社会公平正义法治保障制度。2020年党的十九届五中全会要求加快转变政府职能，提高依法行政水平。
    2020年召开的中央全面依法治国工作会议，确立了习近平法治思想在全面依法治国工作中的指导地位，为新时代建设法治政府提供了根本遵循。在习近平法治思想指导下，2021年中共中央、国务院联合印发《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》，以健全八个方面体系、强化八个方面能力为着力点，为未来五年法治政府建设提供了总蓝图、路线图和施工图。在《法治中国建设规划（2020-2025年）》和《法治社会建设实施纲要（2020-2025年）》中，也包含法治政府建设方面的大量具体要求。2022年中央全面依法治国委员会印发《关于进一步加强市县法治建设的意见》，着眼于提升基层依法决策、依法行政水平和深化基层执法体制机制改革，提出了一系列任务举措。
    此外，2019年中办、国办印发《法治政府建设与责任落实督察工作规定》，中央全面依法治国委员会办公室印发《关于开展法治政府建设示范创建活动的意见》，构建起一手抓建设督查、一手抓示范创建的法治政府建设推进机制，强化法治政府建设的外在压力和内生动力。
    新时代法治政府建设的变革性实践
    为落实中央决策部署，解决法治政府建设的重点、难点和堵点问题，更好服务经济社会发展，各地区、各部门锐意进取，奋力推进一系列依法行政的变革性实践。
    推进“放管服”改革。把“放管服”改革作为全面深化改革的“先手棋”和“当头炮”，持续加以推进。把权力清单、责任清单、负面清单制度作为推进简政放权的重要抓手，进一步取消和下放行政审批事项，让“非行政审批许可”概念成为历史，开展证照分离等商事制度改革，推进投资审批制度改革，推行行政审批告知承诺制，实施相对集中行政许可权。加强事中事后监管，从“重审批轻监管”向“宽准入严监管”转变，健全以“双随机、一公开”监管和“互联网+监管”为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制，推进跨部门联合监管和各政府部门信息联通共用、打破“信息孤岛”，建立与创新创造相适应的包容审慎监管方式。优化政务服务，使行政审批更规范、更标准、更便利，建设全国统一政务服务平台，推动数据开放共享，为民众提供便捷高效、公平可及的公共服务。
    推进行政执法体制改革。在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。大幅减少市县两级政府执法队伍种类。推动执法重心向市县两级政府下移，充实基层执法力量。理顺城管执法体制和行政强制执行体制，健全行政执法和刑事司法衔接机制。
    推进行政裁决制度改革。将行政裁决作为建设高效法治实施体系的重要内容，充分发挥行政机关在解决特定民事争议方面的效率高、成本低、专业性强、程序简便等优势，促进矛盾纠纷的快速解决。2019年，中办、国办印发《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》，强调稳步扩大适用范围，重点做好自然资源权属争议、知识产权侵权纠纷和补偿争议、政府采购活动争议等方面的行政裁决工作，积极探索行政裁决工作队伍专业化、职业化发展模式，促进行政裁决与诉讼、调解等其他矛盾纠纷化解方式的衔接协调。
    推进行政复议体制改革。改革行政复议体制，健全行政复议案件审理机制，充分发挥行政复议作为解决行政争议主渠道的作用。2020年，中央全面依法治国委员会审议通过《行政复议体制改革方案》，这一《方案》总结之前相对集中行政复议权和建立行政复议委员会试点改革经验，对新时代行政复议体制改革的指导思想、目标任务和改革措施作出了全面部署。各地落实《方案》要求，在集中行政复议职权、健全高效便民工作机制、开展流程规范化建设、打造复议专门队伍、推动复议工作信息化智能化方面进行了积极探索。
    推进行政审判制度改革。完善行政诉讼体制机制，开展行政案件跨区域集中管辖改革，设立跨行政区划法院，切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题。在改革试点基础上全面推行检察机关提起行政公益诉讼制度，不断完善办案规则，监督行政机关依法履行法定职责。
    新时代法治政府建设的突破性进展和标志性成果
    在党中央的坚强领导和各方面的共同努力下，法治政府建设取得突破性进展和标志性成果，职责明确、依法行政的政府治理体系更加成熟更加定型，人民群众对法治政府建设的满意度和获得感不断增强。
    一是制定《优化营商环境条例》，纵深推进“放管服”改革，持续打造稳定公平透明、可预期的国际化、法治化、便利化营商环境，营商环境大幅优化。根据世界银行发布的2020年《营商环境报告》，我国营商环境总体评价在全球190个经济体中已经跃居第31位，是营商环境改善最大的经济体之一。
    二是发布《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》，加强行政规范性文件监督管理，建立行政法规、规章和规范性文件清理长效机制，依法行政制度体系不断完善。
    三是制定《重大行政决策程序暂行条例》，健全专家论证、公众参与、风险评估、合法性审查和集体讨论决定等重大行政决策程序，行政决策的科学化、民主化、法治化水平和公信力得到很大提高。
    四是全面推行“行政执法三项制度”（即行政执法公示制度、行政执法全过程记录制度和重大行政执法决定法制审核制度），修改《行政处罚法》、完善行政处罚制度，发布《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》，健全行政裁量权基准制度，创新行政执法方式、落实宽严相济执法原则，推进行政执法信息化建设、建设数字法治政府，落实行政执法责任制，加强行政执法人员管理制度，行政执法机制更加健全。
    六是修改《行政诉讼法》《政府信息公开条例》，通过人大监督、党内监督、监察监督、司法监督、审计监督和政务公开等方式，及时纠正查处违法行政行为，提高政府工作透明度、保障人民群众知情权，保证行政权在制度的轨道上运行，行政权力制约和监督机制更加健全。
    七是完善行政争议预防化解机制，中央深改组通过《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，党中央、国务院印发《信访工作条例》，完善行政调解等多元化纠纷解决机制，改革信访工作制度，行政矛盾纠纷的依法化解更加有效。
    八是各级行政机关工作人员带头尊法学法守法用法，法治意识显著增强，依法行政能力明显提高，行政执法队伍专业化职业化建设持续加强，“谁执法谁普法”机制更加完善。
    贯彻党的二十大报告对法治政府建设的新部署
    党的二十大报告以专章形式对坚持全面依法治国、推进法治中国建设进行擘画，强调必须在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，全面推进国家各方面工作法治化。党的二十大报告还明确提出要扎实推进依法行政，并就法治政府建设的重点难点问题进行了部署和安排，为新阶段法治政府建设提供了重要遵循。
    党的二十大报告强调，要转变政府职能，优化政府职责体系和组织结构，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，提高行政效率和公信力。转变政府职能是深化行政体制改革的核心，职能科学是建设法治政府的基础和前提。改革开放以来，我国政府职能发生深刻转变，为市场经济和现代化建设提供重要保障，但总体上看，政府职能转变的步伐仍然滞后于经济社会的发展和国家治理现代化的需要。要适应新发展阶段的新要求，进一步转变政府职能，优化政府职责体系，深入推进“放管服”改革，厘清政府和市场、政府和社会的关系，推动有效市场和有为政府更好结合，既要解决“越权、越位”问题，又要解决“缺位、不到位”问题。要坚持优化政府组织结构与促进政府职能转变、理顺部门职责关系统筹结合，使机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同。要按照职权法定、权责统一的要求，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，全面实行政府权责清单制度，推动各级行政机关高效履职尽责。要精干设置机构、简化中间层次、推行扁平化管理，优化行政流程、简化繁琐程序、缩短办事时限，整合行政资源、共享信息数据、增强功能联动，大力运用互联网、大数据、云计算、人工智能等技术手段，着力实现政府治理信息化与法治化深度融合，大力提高行政效率。要健全政府守信践诺机制，建立健全政府失信责任追究制度，加大失信惩戒力度，深入治理债务融资、政府采购、招标投标、招商引资等领域的失信行为，以保护市场主体的合理信赖和正当预期，提高政府公信力。在我国，事业单位是指为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办，从事教育、科技、文化、卫生等活动的公共服务组织，属于广义行政组织范畴，事业单位改革是行政管理体制改革的重要组成部分。2012年《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》发布，就事业单位改革作了整体部署。2020年中央全面深化改革委员会会议审议通过，其后由中办、国办印发《关于深化事业单位改革试点工作的指导意见》，要求坚持优化协同高效，改革事业单位机构设置和职能配置，探索实行政事权限清单、机构编制职能规定、章程管理等制度。党的二十大报告指出，要深化事业单位改革。要持续推进政事分开、事企分开、管办分离，着力优化事业单位机构功能，推动优化机构重组，科学配置机构编制。推进市县事业单位改革，创新基层机构设置，推动编制下沉。
    党的二十大报告要求，要深化行政执法体制改革，并特别强调要完善基层综合执法体制机制。行政执法体制是行政体制的重要组成部分，也是法律实施体制的关键环节，行政执法体制是否健全直接关系到依法行政能否真正落到实处。要以完善权责清晰、运转顺畅、保障有力、廉洁高效的行政执法体制机制为目标，持续深化行政执法体制改革。在横向上，要继续推进综合行政执法，进一步整合精简执法队伍。大力推进跨领域跨部门联合执法，实现违法线索互联、执法标准互通、处理结果互认。推动具备条件的地区探索跨领域跨部门综合执法。明确综合行政执法部门与业务主管部门等其他行政机关的职责范围，建立行政执法全流程信息互联互通、协同配合工作机制，健全审批、监管、处罚衔接机制，防止相互脱节。加强综合执法、联合执法、协作执法的组织指挥和统筹协调。完善行政执法与刑事司法衔接机制，加强“两法衔接”信息平台建设，推进信息共享机制化、案件移送标准和程序规范化。在纵向上，要减少执法层级，进一步推动执法重心下移，积极稳妥、因地制宜、科学合理地将基层管理迫切需要且能有效承接的行政执法事项下放给乡镇（街道）。依法委托或授予乡街行政执法权的同时，在编制、人员、资金、技术等方面予以配套保障，让基层有人干事、有权管事、有钱办事，确保“放得下、接得住、管得好、有监督”。强化乡街在执法中统一指挥和统筹协调职责，赋予其在工作考核、人员管理等方面更大权限。建立健全乡镇（街道）与上一级相关部门行政执法案件移送及协调协作机制。
    党的二十大报告强调，要全面推进严格规范公正文明执法，要加大关系群众切身利益的重点领域执法力度，完善行政执法程序，健全行政裁量基准。其一，全面推进严格规范公正文明执法。严格规范公正文明执法是执法工作的生命线，要紧紧围绕促进社会公平正义、维护社会和谐稳定这一着眼点、着力点，进一步转变执法理念、改进执法方式。严格规范公正文明执法是一个整体，要准确把握、全面贯彻，不能畸轻畸重、顾此失彼，把打击违法同保障人权、追求效率同实现公正、执法目的同执法形式有机统一起来，努力实现最佳的法律效果、政治效果、社会效果。严格执法不等于严厉执法，要努力做到宽严相济、法理相融，让执法既有力度又有温度。其二，加大重点领域执法力度。有效合理配置执法资源，统筹用好“集中式”与“常态化”执法机制，加大食品药品、公共卫生、自然资源、生态环境、安全生产、劳动保障、城市管理、交通运输、金融服务、教育培训等关系群众切身利益的重点领域执法力度。对潜在风险大、可能造成严重不良后果的，加强日常监管和执法巡查。提高违法成本，建立完善严重违法惩罚性赔偿和巨额罚款制度、终身禁入机制，让严重违法者付出应有代价。其三，完善行政执法程序。全面严格落实行政执法三项制度。统一行政执法案卷、文书基本标准，完善行政执法文书送达制度。创新行政执法方式，综合运用“威慑式”和“合作式”执法模式，全面推行轻微违法行为依法免予处罚清单。按照行政执法类型，制定完善行政执法程序规范。其四，健全行政裁量基准。针对行政执法该严不严、该宽不宽、畸轻畸重、类案不同罚等问题，全面落实行政裁量权基准制度，保证制定主体明确、制定程序规范、裁量幅度合理。防止裁量基准阻碍行政裁量权积极发挥作用、在保证普遍公正的同时保证个案公正，适用基准可能出现明显不当、显失公平，或者行政裁量权基准适用的客观情况发生变化的，应当经审批程序后调整适用。
    党的二十大报告指出，要强化行政执法监督机制和能力建设，严格落实行政执法责任制和责任追究制度。加快建设省市县乡全覆盖的行政执法协调监督工作体系，充分发挥行政执法监督统筹协调、规范保障、督促指导作用。开展行政执法协调监督工作体系建设试点工作，探索构建制度完善、机制健全、监督有力、运转高效的行政执法协调监督工作体系，推动行政执法协调监督实现行政职权、执法领域、执法主体、执法人员、执法行为“五个全覆盖”。严格按照权责清单分解执法职权、确定执法责任，全面落实行政执法责任。加强和完善行政执法案卷管理和评查、行政执法考核评议、行政执法机关处理投诉举报等制度建设。坚决防范和克服执法工作中的利益驱动、杜绝逐利执法，严禁下达或者变相下达罚没指标，严禁将罚没收入同作出行政处罚的行政机关及其工作人员的考核、考评直接或者变相挂钩。加强对行政执法的社会监督，建立并实施行政执法监督员制度，明确行政执法社会监督员的聘请范围、选聘与管理程序、职责与义务以及履职方式。
    一分部署，九分落实。下一步，要以习近平法治思想为指导，切实贯彻党的二十大报告和《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》等安排部署，不断探索和发展符合我国实际、体现法治规律的法治政府建设新模式新路径，牢固树立依法行政意识、大力提高依法行政水平，提升政府立法、政府决策、行政执法、政务公开、行政复议等质量，全面建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意的法治政府，以高水平法治政府建设助力和保障经济社会高质量发展。
    作者： 中国社会科学院国际法研究所副研究员 钟瑞华；中国社会科学院法学研究所副所长、研究员 李洪雷  来源： 《中国发展观察》2023年第1期