李昌庚：国有财产监管制度研究

    【摘要】只有在市场经济社会，在政府职能转型的背景下，以区别于高度集权社会的政府干预行为和市场经济社会的传统政府干预行为的政府干预行为，才有所谓的监管存在。监管与监督密切相关，但又不完全相同。这是国有财产监管制度构建的前提。以此为基础，分析了我国国有财产监管存在的问题，提出了国有财产监管制度构建的基本原则，并从国有财产监管机构设置、权力配置、职责、监管范围、内容、手段等方面阐述了国有财产监管的基本制度构建，进而提出了国有财产监管立法建议。
    【关键词】国有财产监管 基本原则 国资委 财政部门 监管立法
    一、国有财产监管涵义
    虽然监管（Regulation）一词与管理（Administration)和监督（Supervision）密切相关，但不能把“监管”理解为“管理”和“监督”的简单结合。“监管”一词来源于西方国家市场规制理论。所谓监管，是指在市场经济社会，政府为了弥补市场失灵和政府失灵而采取有别于传统政府干预行为的各种手段对市场或其他行为目标所采取的相对独立的主动干预和控制活动。只有在市场经济社会，在政府职能转型的背景下，以区别于高度集权社会的政府干预行为和市场经济社会的传统政府干预行为的政府干预行为，才有所谓的监管存在。[①]
    监管一般分为经济监管（又称为“经济性管制”）与社会监管（又称为“社会性管制”）。这也是学界共识。[②]所谓经济监管，是指在市场经济社会，政府为了弥补市场失灵和政府失灵，对诸如垄断和存在信息偏差等领域涉及市场秩序和经济价值的行为目标所采取的有别于传统政府干预行为的相对独立的主动干预和控制活动。比如电力监管、能源监管、金融监管等。所谓社会监管，是指在市场经济社会，政府为了弥补市场失灵和政府失灵，对诸如卫生健康、安全、环境保护等领域涉及社会价值的行为目标所采取的有别于传统政府干预行为的相对独立的主动干预和控制活动。[③]比如食品监管、药品监管、环境监管等。如果对监管再进一步划分的话，还包括行政监管（或称为“行政性监管”），即关注政府内部的规程与运行机制。[④]OECD组织即持此种观点。
    关于国有财产监管，学界和实务界往往将“监管”与“监督”混淆，以国有资产监督或国有财产监督加以论证和阐述。即便提及“国有资产监管”，也未明确“监管”与“监督”关系。比如有学者认为，国有资产监管是指监管者在多变的客观环境下设法运用各种资源来影响国有资产运作，以达到国有资产保值增值目标的各种活动和过程。[⑤]也有学者并未明确国有资产监管与总出资人监督职能关系，似有混同嫌疑。[⑥]其实，如前所述，“监管”与“监督”虽然有交叉，但并不完全相同。就我国目前国有财产而言，“监督”不仅涉及政府设立专门监督机构的监督，还涉及国有财产出资人或股东监督，如国资委、财政部等，以及人大、司法等国家机关监督和社会监督等。如日本、韩国等国在国有财产立法中提到的“会计检查院”、“监察院”以及咨询机构等均为一般意义上的国有财产监督。而“监管”往往特指政府设立相对独立的专门机构对市场或其他行为进行主动干预和控制的活动，以便于克服市场失灵和政府失灵。“监管”实际上是政府试图通过修正政府干预行为来强化对市场或其他行为的一种特殊行政监督。也有学者认识到了国有财产监管这一特性。比如有学者认为，国资监管是政府专门机构的监督管理职能、行政执法权力。[⑦]
    因此，笔者认为，国有财产监管，是指在市场经济社会，政府为了弥补市场失灵和政府失灵，对国有财产领域所采取的有别于传统政府干预行为的相对独立的主动干预和控制活动。
    国有财产监管主要具有如下几个特点：（1）由于国有财产监管是相对独立的特定行政机构的一种具体行政行为，理应受到行政法和经济法规制。（2）国有财产监管主体依据国际惯例，除了具有行政权外，还应当具有一定的准立法权和准司法权。这也应是我国监管机构所应追求的目标。之所以准立法权和准司法权，就在于其仍是以行政权为基础的权力运行机制的移植与借鉴，如行政裁决行为、行政立法行为等。（3）国有财产监管兼具经济监管、社会监管和行政监管多重特性。其中，企业性国有财产监管一般为经济监管，资源性国有财产监管则涉及社会监管和经济监管，而行政事业性国有财产监管一般为行政监管。（4）国有财产监管如同其他任何监管一样，监管功能具有相对性。因为政府监管也面临着政府失灵的可能性。因此，包括国有财产监管在内的任何监管制度离不开立法权、司法权的宪政安排等。
    二、我国国有财产监管制度现状分析
    1、从国家出资企业来看
    我国国有企业管理自从1949年以来主要经历了如下几个阶段：一是1949年至1988年的“多头管理”、“条块分割”阶段；二是1988年至1998年的专职国有财产管理机构阶段；三是1998年至2003年的“五龙治水”阶段；四是2003年以来的专职企业国有资本出资人阶段等。
    从前三个阶段来看，无论提到政府主管部门管理，还是专职的国有资产管理局管理等，都没有明确企业国有资本出资人是谁，也未明确是否国有企业监督，只是笼统地讨论国有企业管理体制。从第四个阶段来看，也就是目前阶段，虽然明确了国资委履行企业国有资本出资人职能，但金融类国家出资企业、新成立的中国铁路总公司以及中国邮政集团公司、中国烟草总公司和105家中央文化企业等企业国有资本出资人职能由财政部代表国务院履行。[⑧]
    从我国目前国家出资企业监督管理来看，主要存在如下不足：
    （1）企业国有资本出资人不统一，既有国资委，也有财政部，而且划分标准并不明确。从而导致出资人监督职能划分模糊和不统一等问题。
    （2）出资人职能与社会公共管理职能不分，无论理论界还是实务界往往把国资委的出资人监督理解为国有财产监管，从而混淆了出资人监督职能与国有财产监管的社会公共管理职能，而且还陷入自己监督自己的陷阱。
    （3）企业国有资本总出资人职能与具体出资人职能不分，导致国资委既是总出资人角色，又兼有经营者角色。在出资人监督与国有财产监管不分的情况下，进一步了凸显了自己监督自己的弊端。
    （4）由于出资人不统一，以及未区分出资人监督与国有财产监管或其他监督关系，导致国有企业监督机构设置紊乱。比如针对中央文化企业，财政部成立了中央文化企业国有资产监督管理领导小组办公室。照此逻辑推论，似乎在财政部或单独还要另设关于金融类国家出资企业的监督机构。对此，已有学者提出借鉴国资委做法，设立金融国资委的建议等。
    （5）由于上述原因，导致国家出资企业监督立法庞杂、紊乱和冲突等缺陷。主要包括如下：一是《企业国有资产监督管理暂行条例》并没有区分出资人职能与社会公共管理职能问题。二是虽然后来制定的《企业国有资产法》力求使国资委充当干净的出资人职能，但也存在社会公共管理职能嫌疑和越位可能性，而且在其第七章关于“国有资产监督”中并未明确哪个政府部门来监督出资人机构以及如何监督等。三是国资委和财政部涉及国家出资企业的部门规章能否适用非其管辖的国家出资企业，如若不能适用，不利于立法统一；如若能够适用，则国资委和财政部在国家出资企业方面又兼具了出资人职能和社会公共管理职能。四是我国还有《境外国有资产管理暂行办法》、《中央企业资产损失责任追究暂行办法》、《中央企业境外国有资产监督管理暂行办法》和《中央企业境外国有产权管理暂行办法》等若干立法，上述立法明显带有应急性和临时性特点，缺乏国有财产监督立法的通盘考虑。这也是整个国有财产立法的弊病。
    2、从行政事业单位来看
    我国行政事业单位国有财产管理自从1949年以来主要经历了如下几个阶段：一是1949年至1988年的无明确管理机构阶段；二是1988年至1998年的专职国有资产管理局阶段；三是1998年至今的财政部阶段等。
    长期以来，关于行政事业性国有财产一直理所当然地视为国家所有，并未深究谁来承担出资人职能。虽然早先颁布的《行政事业单位国有资产管理办法》以及新近颁布的《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》明确了各级财政部门是政府专司行政事业单位国有财产管理的职能机构，但并未明确是履行出资人职能，还是社会公共管理职能。因而在实践中导致财政部门与国资委之间、财政部门与政府机关事务管理局之间、财政部门与行政事业单位主管单位之间以及政府机关事务管理局与资产占有、使用的具体职能部门之间等存在着职能交叉与错位、职能冲突与模糊等问题。其结果是“多头管理”，却难以落实，无论是出资人的监督职能，还是作为社会公共管理职能的监督职能都未充分落实。
    3、从国有自然资源来看
    我国国有自然资源管理自从1949年以来主要经历了如下几个阶段：一是1949年至1991年的无产权意识的多部门管理阶段；二是1991年至1998年的有产权意识的多部门管理阶段；三是1998年至今的有产权意识的相对集中管理阶段等。
    长期以来，关于国有自然资源一直理所当然地视为国家所有，并未深究谁来承担出资人职能。虽然我国现有的《矿产资源法》、《土地管理法》、《森林法》、《草原法》等相关立法明确了国有自然资源的主管部门，如国土资源部、国家林业局、农业部等，但并未明确其是否履行资源性国有财产出资人职能，导致产权主体模糊。而且，上述政府主管部门也从来没有履行出资人职能的意识。即便从逻辑上推断上述政府主管部门具有出资人职能，但社会公共管理职能恰是上述政府主管部门设置的初衷，从而形成资源性国有财产出资人职能与社会公共管理职能不分的问题。国有自然资源的出资人监督职能与社会公共管理职能的监督职能并不明确，导致国有自然资源缺乏有效监管。
    综上， 我国缺乏现代意义上统一的国有财产监管制度。一是无论理论界还是实务界往往将监督与监管混为一谈，将国资委的出资人监督视为国有财产监管；或将国资委的出资人监督职能与社会公共管理职能的监督混淆，并理解为国有财产监管。至于财政部门或其他政府主管部门有无资产监督职能以及如何设置等，并未引起人们关注。二是我国国家出资企业、行政事业单位和国有自然资源等缺乏统一的监督制度，更缺乏统一的监管制度，从而导致机构设置及其立法紊乱、冲突等缺陷。
    在国有财产比重较高、人大监督和司法审查等宪政体制又不是很完善的制度环境下，企业国有资本出资人职能不明确，以及出资人职能与社会公共管理职能混淆的现象，将会进一步导致国家所有权弊端凸显。而这在国有财产比重较低、议会监督和司法审查等宪政体制又较为完善的制度环境下，则国家所有权问题并不凸显。也就不难理解许多发达国家并无讨论专门构建国有财产监管制度的必要性。而这恰在我国很长一段时期内显得尤其必要。不管以前国有资产管理局还是现在的国资委角色如何，对此的讨论都显得很有现实意义。由此也可以推论，我国很有必要构建国有财产监管制度。
    三、我国国有财产监管制度构建
    （一）国有财产监管制度构建的基本原则
    1、分别监管原则
    我国国有财产在中央与地方关系方面，目前实行国家统一所有、地方分别管理的模式。笔者主张我国国有财产采取分别所有原则，
    并在中央级、省级和市县级实行三级所有的观点。[⑨]因此，笔者建议，我国国有财产实行中央级、省级和市县级三级监管体制。相应的，2011年新近颁布的《地方国有资产监管工作指导监督办法》也需修订。实行分别所有、分别监管原则的最大优点在于：有助于中央与地方财权与事权合理划分，有助于缓解并降低国家所有权弊端，使国有财产所有权主体相对明晰化，减少委托代理链过长和信息不对称问题，降低监管成本，提高监管效率。
    2、出资人职能与社会公共管理职能分离原则
    虽然国有财产出资人职能和社会公共管理职能最终都归属到政府身上，但在具体履行职能的机构设置上，要采取分离原则。作为履行社会公共管理职能之一的国有财产监管者不能同时履行国有财产出资人职能，国有财产监管不同于国有财产出资人的监督职能，否则便导致职能冲突与角色错位，陷入自己监督自己的陷阱。
    3、政府的决策、执行与监督职能分离原则
    政府的决策、执行和监督职能要有不同的机构或部门行使，这是产生监管的直接动因之一，也是绩效政府的必然要求。具体到国有财产而言，国有财产监管机构仅仅代表政府履行监管职能，充当干净的监管角色。如果国有财产监管机构又履行或部分履行政府的决策和执行等职能，如国有企业改革、国有经济战略重组等，而上述决策与执行等社会公共管理职能也不仅限于国有财产，同样对私有财产等产生影响，则容易发生同是社会公共管理职能的监督职能与决策、执行等职能的冲突与角色错位。一方面，国有财产监管机构难以平衡监督和决策、执行等职能，进而难以有效监督国有财产；另一方面，国有财产监管机构难以平衡决策和执行等社会公共管理职能能否中立、公平对待公私不同财产类型，进而影响监管成效。
    4、统一原则
    无论企业性国有财产，还是行政事业性国有财产和资源性国有财产等，国有财产监管机构既有必要也有能力统一行使全部国有财产的监管职能。其理由主要在于如下几点：一是企业性国有财产、行政事业性国有财产和资源性国有财产界限并非截然分明，仅是相对划分而已，尤其在国有财产市场转型过程中；二是随着出资人职能与社会公共管理职能分离，以及国有财产市场转型而致国有财产比重逐渐降低等因素，具有统一监管的能力；三是无论企业性国有财产，还是行政事业性国有财产和资源性国有财产等，虽然存在国家公私产或类似划分的区别法律规制，但国有财产公权力属性决定了国有财产在监管等方面具有更多共性等。
    5、相对独立原则
    如前所述，监管行为有别于传统的政府干预行为，也只有在行政系统内模拟权力制衡原理，保持监管机构的相对独立性，才能发挥监管成效。因而，监管机构有别于传统的政府部门，往往属于政府直属特设机构或政府直接授权的事业组织，不仅具有行政权，还应当具有准立法权和准司法权。为了确保监管机构相对独立性，监管机构不仅要有相对独立的人事编制、财政预算，而且要有相对独立的责任负责制。国外许多国家和地区的监管机构行政长官往往直接由国家元首任命，议会审批。比如英国的食品标准局就是一个相对独立机构，只对议会负责。这是避免监管“俘获”和监管权力寻租的重要基础。因而，监管机构在西方国家往往又被称为除立法机关、行政机关和司法机关之外的“第四部门”；监管机构所享有的权力往往被称为除立法权、行政权和司法权之外的“第四种权力”。[⑩]
    6、分类监管原则
    分类监管是在确保国有财产监管机构统一行使监管职能的前提下，应当考虑到国家出资企业、行政事业单位以及国有自然资源的国家公私产或类似划分的财产特点和法律规制差异性，国有财产监管机构应当对此采取分类、有区别的监管。即使在国家出资企业、行政事业单位和国有自然资源内部，也存在分类区别监管问题。比如金融类国家出资企业、文化类国家出资企业和其它国家出资企业之间的分类区别，竞争性国家出资企业与非竞争性国家出资企业之间的分类区别等。以瑞典为例。瑞典工业部将市场化国有企业（即竞争性国有企业）明确为股权价值最大化目标，将特殊社会责任的国有企业（即非竞争性特殊国有企业）明确为股权价值和社会利益的双重目标。[11]因而，两者监管必然存在差异。
    （二）国有财产监管制度构建
    1、国有财产监管机构设置[12]
    有一种误区，即监管机构的独立性要求其设置独立于政府部门。其实不然。因国情差异、监管对象及政府部门差异等因素，监管机构既可以设置在原有行政部门内，也可以独立于原有行政部门设置。关键在于制度设计要保证监管机构的相对独立性。这也是国际惯例。
    从我国来看，凡是能够独立于原有行政部门设置监管机构的，尽量独立设置。这也是国际发展趋势。对于关系到国计民生的监管领域，并且在条件成熟的情况下，尽量采取独立设置，比如食品、药品、环境保护等。对于协助独立监管机构进行多部门分工监管的有关行政部门，或在条件不成熟的情况下，可以考虑在行政部门内设立相对独立的监管机构，比如农业部、卫生部等内设的监管机构。对此，应有法律规定。
    政府监管的属性决定了监管机构一般都是政府特设直属机构，但在特殊情况下也可以是事业组织，但须是依法行政授权的事业组织，从而具有行政主体资格。也有一种误区，即认为监管机构都成为非政府法定机构，[13]或事业组织，取消了行政级别，也就容易实现监管机构的相对独立性。[14]其实不然。政府监管的属性决定了监管机构一般都具有相应的行政级别，除非依法授权的事业组织。就“行政级别”问题而言，监管机构的行政级别并不是问题，而是监管机构的职能转型及其监管职能到位以及监管对象所涉及的企事业单位需要取消行政级别的问题。
    监管机构无论独立原有行政部门设置，还是在原有行政部门内设置，或是依法授权的事业组织，能否保证其相对独立性，关键在监管制度设计上要做到如下几点：一是要按照决策、执行与监督职能分离的原则，设置监管机构；二是要有独立的人事编制；三是要有独立的财政预决算；四是直接由政府或行政部门的首长任命，并有所在地人大审批，并对所属人大负责。
    关于国有财产监管机构设置，有学者认为，既然立法希望国资委充当干净的出资人，那么就让国资委充当出资人角色，在监察部下设一个专司国有资产监管的机构。[15]笔者以为，国资委不适合担当出资人；而且监察部也不适合担当国资监管机构，因为监察部的主要职责是对政府及其政府官员的行政监督，对应于纪委的党员监督。也有学者认为，将国有财产监管机构设置在人大。[16]这实际上混淆了行政权与立法权的关系，以及政府监管与人大监督的关系。
    从目前来看，国资委定位于出资人角色，但又兼有资产监管职能；而且国资委仅仅管辖部分国家出资企业。因此，目前的国资委不适合担当监管机构，必须对此改革。笔者主张，按照国有财产的中央与地方分别所有原则，由各级政府财政部门统一担当所属国有财产总出资人角色，国资委不再履行企业国有资本出资人职能，将其改造为纯粹的全部国有财产的监管机构，仅仅履行监管职能，[17]不再另设国有财产监管机构。同时，将财政部的中央文化企业国有资产监督管理领导小组办公室职能并入国资委。笔者建议，将“国有资产监督管理委员会”改为“国有财产监督管理委员会”；将其简称为“国监会”，不宜简称为“国资委”，如同证监会、保监会和银监会等。[18]国监会作为独立的政府特设直属机构，要有独立的人事编制、财政预决算；国监会负责人由国务院总理或国家主席提名，报请人大审批；国监会对政府和人大负责等。[19]根据分别监管原则，地方政府也应据此作出相应的监管制度安排。相对而言，这是改革成本最低的一个选项。
    2、国有财产监管机构权力配置及其监管职责
    （1）国有财产监管机构权力配置
    监管的专业性、相对独立性等特殊性要求决定了监管机构不是一般意义上的行政机构，监管权不是一般意义上的行政权，有别于传统行政干预行为。国有财产监管权也不例外。具体来说，国有财产监管权应当具有如下几个方面：①享有准立法权，即国监会可以提请人大立法建议，有权制定行政规章或规范性文件等。②享有特别行政权，即国监会行使监管权是建立在决策、执行与监督分离基础上的，具有较强独立性，有着严格的程序要求，包括听证程序等，只对政府首长或国家主席负责，随时接受人大问责。③享有准司法权，即国监会依法有权处理一定授权范围内的争议与纷争，可以比照司法审查程序，有独立的行政检查权、行政裁决权等。这也是监管机构的国际惯例。许多发达国家和地区大多数法院已经尽量限制它们的司法审查范围，留下更多的行政争议给行政机关自己解决。[20]之所以如此，行政机构的长处在于它们收集、储存和使用的信息。为了有效地履行职责，行政机构必须获得重要信息来帮助它们执行指派的监管任务。[21]这并非是权力制衡的否定或司法倒退，而是不仅源于立法机关的授权，而且也是权力分工与制衡在更高阶段的优化配置。唯此，监管及其国有财产监管制度构建才有现实意义。
    这种特殊的权力配置及其专业化监管，必然要求国监会工作人员要有较强的专业背景，比如资产管理、财会、金融、税务、法律等；要有相对独立的财政经费支持和薪酬激励机制等，从而确保监管成效。
    （2）国有财产监管机构职责
    国有财产监管机构（即国监会）仅仅履行监管职责，不再履行出资人职责，也不承担涉及政府的包括国有财产在内的决策和执行等职责。具体而言，国监会的监管职责主要包括如下几点：①起草国有财产监管相关立法草案，制定国有财产监管的部门规章和规范性文件；②对政府投资和采购、资源开发等进行风险评估审批监督，并定期进行国有经济风险评估；③制定国有企业行业准入标准，对政府投资和采购、资源开发等实行审批监督制度；④制定国有企业高级管理人员从业资格标准，审查、认定国有企业高级管理人员的任职资格；⑤协助并指导国有企业、国有自然资源使用单位和行政事业单位建章立制，完善治理结构，加强自身监督和资产流失风险防范机制；⑥对国有财产取得、界定、登记、使用、处分和收益等若干行为进行全过程监管；⑦对国有财产出资人履行出资人职责进行监管；⑧编制国有财产统计数据；⑨依法对国有财产流失等违法违规行为进行调查和处置，依法对国有财产领域纠纷进行裁决等；⑩代表政府依法对导致国有财产流失的相关责任人员进行责任追究，并有权提请司法审查等。
    国监会职责设计还要考虑如下两个因素：一是国监会与发改委等部门的协调与配合，发改委职责需要改革，发改委权力过大也一直遭受诟病；二是国监会与财政部门的协调与配合，要将财政部门下设的国有财产管理机构准确定位于出资人职责，而国监会专司监管职责。
    3、国有财产监管范围、内容及其手段
    （1）国有财产监管范围
    从监管范围来看，一方面，国监会不仅监管企业性国有财产，还监管行政事业性国有财产和资源性国有财产，从而也解决了行政事业性国有财产和资源性国有财产监管机构设置问题，并使原先的国资委名符其实。另一方面，国监会不仅监管境内国有财产，还监管境外国有财产。过去我们一直忽视境外国有财产监管，随着国家出资企业境外投资加大，我国需要加强境外国有财产监管，尤其国家出资企业境外间接上市监管，防止财富外流。为此，一方面要求放松外汇管制，另一方面要求加强间接海外上市的国内企业相关立法规定，以避免“真空”。[22]
    （2）国有财产监管内容
    从监管内容来看，主要包括如下几个方面：一是国有财产取得监管；二是国有财产界定监管；三是国有财产登记监管；四是国有财产使用监管；五是国有财产处分监管；六是国有财产收益及其分配监管；七是对国有财产出资人履行出资人职能的监管等。
    监管重点应当是国有财产使用、处分、收益及其分配等领域。
    （3）国有财产监管手段
    从监管手段来看，包括但不限于财务会计、资产评估、资产统计、审计、税制、法律等手段。关于会计、评估、统计、审计和法律等手段在相关论著多有阐述，但关于税制手段则较少涉及。这在以规则之治为价值核心的西方国家体现较为明显。比如税收也是对政府征收取得国有财产监管的一种有效手段。一旦税收、监管和责任规则的修订被确认为社会控制的可互换手段，那么整个政府控制财产的占有、使用和处置就必须在征收补偿条款的严格审查范围内。[23]同样，财政部门在行使国有财产出资人职能时也可能或多或少使用到上述监管手段。
    4、国有财产监管机构与其他机构的关系
    作为行政序列的国监会与人大、政协、司法机关等关系无需阐述。国监会与同样处于行政序列的相关机构如财政部门、审计部门、监察部门以及证监会、银监会、保监会等关系有必要加以分析，以便更好地理解国监会在我国较长时期内构建的必要性以及国监会与其他相关机构的关系。
    （1）国监会与财政部门关系
    财政部门主要有财政收支、预决算、国库管理等若干职责。如前所述，从财政部门职责来看，笔者建议由财政部门充当国有财产总出资人角色。财政部门履行国有财产出资人职能时，也涉及到出资人监督职责，但这仅限于出资人的监督职责，并且是通过财政部门下设的国有财产管理机构履行公权力性质的总出资人职责和若干国有控股公司或特定机构履行私权利性质的股东权利实现的。而国监会则是政府特设相对独立机构对国有财产实行全方位的监管，而且还要对财政部门履行国有财产出资人职责进行监管。
    （2）国监会与审计部门关系
    审计部门是政府相对独立的机构，主要是对国家财政收支进行专项审计监督，以确保财政资金合法、有效使用，其中也涉及到国有财产领域。国监会仅仅负责国有财产监督，但对国有财产监督是全方位的，而不是仅限于审计监督。审计部门涉及到国有财产领域审计时，审计部门与国监会在各自职权范围内开展工作，但也存在协调与配合问题。国监会根据工作需要，在必要时，可以邀请审计部门或社会审计、会计师机构等开展国有财产审计监督。
    笔者建议，条件成熟时，审计部门可以纳入人大系统内，在人大系统设立专门的审计委员会或将审计部门并入人大财经委员会。[24]这既能确保审计监督的独立性和中立性，也能使人大监督更富成效。作为政府特殊机构的国监会理所当然要接受人大的审计监督，从而更好地多重监管国有财产。若此，人大就没必要再设立有关国有财产的专门委员会，建议在人大审计委员会或财经委员会下设国有财产的专门机构负责履行人大的国有财产监督职能。
    （3）国监会与监察部门关系
    监察部门主要是对行政机关及其行政公务人员的行政违纪行为进行监督检查。其中，涉及到国有财产领域中比照公务人员对待的相关责任人员时，则与国有财产监管存在关联。但监察部门侧重于对相关责任人员行政违纪行为的监督，而国监会则是侧重于资产监管。
    （4）国监会与证监会、银监会、保监会等关系
    证监会、银监会、保监会等主要是对证券业、银行业、保险业等进行行业业务监管，规范市场秩序。其中，涉及国有金融类企业的行业业务监管，则与国有财产监管存在关联。但上述监管机构主要从事行业业务监管，规范市场秩序；而国监会则主要从事资产监管，避免资产流失，保障国有财产的保值增值和发挥社会利益。
    国监会与财政部门、审计部门、监察部门以及证监会、银监会、保监会等在各自监管领域涉及与对方职责有关的重大信息都应提供给对方，进行协调与配合，实现监督资源信息共享。
    5、国有财产监管的问责制度
    既然赋予监管机构如此特殊的权力，就要设计有别于传统行政部门的问责制度，以免导致所谓的“第四部门”滥用其所谓的“第四种权力”。国有财产监管的问责制度设计至少包括如下几个方面：
    （1）在行政系统内，首先，国监会从中央层面来看要对政府首长或国家主席负责，并接受其问责与监督；其次，国监会虽对审计部门和监察部门也行使国有财产监管职责，但审计部门和监察部门在各自权限范围内也有权对国监会行使审计监督和行政监察。除此以外，在我国还有纪委的党纪监督。
    （2）在人大系统内，国监会除了对政府首长或国家主席负责外，还需对人大负责，并接受人大的问责与监督。主要包括如下：人大对国有财产监管进行立法；国监会要定期向人大汇报工作；国监会的重大事项需由人大审批；人大根据需要可以设立有关国有财产事项的常设或临时委员会；人大有权组织有关国有财产特定问题的调查委员会进行调查；人大在必要时可以委托审计部门或社会审计、会计师机构等对国监会进行审计等。
    （3）在司法系统内，国监会要接受法院和检察机关的司法审查。一方面，国监会尤其国监会行使的准司法权事项等都要接受法院和检察机关的最终司法审查；另一方面，考虑到国有财产公益性特点，有必要构建国有财产公益诉讼制度。
    （4）国监会如同其他机构一样，除了要接受一般意义上的社会团体、社会公众及其新闻媒体等社会监督外，还要立法赋予其相应的公益诉讼权，以体现国有财产的全民性和社会公益性。
    四、国有财产监管立法
    1、国有财产监管立法理念
    国有财产监管立法是国有财产监管制度构建的重要环节。国外虽较少有国有财产监管制度，但国有财产监督法治化程度以及国有财产监督的社会公共利益目标实现应当值得我国学习与借鉴。鉴于我国立法传统和现实国情，国有财产监管立法主要遵循如下立法理念：
    （1）国有财产监管立法要与整个国有财产立法衔接与配合。鉴于我国目前国有财产市场转型改革尚未到位，国有财产立法较为紊乱，单纯考虑国有财产监管立法是不现实的。单个的国有财产监管立法必然与国有财产相关立法发生冲突与协调问题。因此，应将国有财产监管立法置于整个国有财产立法中通盘考虑。
    （2）国有财产监管立法要实行统领性立法与单行、配套立法相结合。首先，我国要有一部统领性国有财产监管立法；其次，国家出资企业、国有自然资源和行政事业单位等根据实际情况需要，要有相应的单行立法及其实施细则；再次，某些特殊国有企业、某些自然资源如土地、水资源等，要有专门立法配套实施监管。如同美国通过《标准分区授权法案》等来加强土地使用监管一样。[25]除此以外，美国还有《联邦清洁水法》、《濒危物种法》等若干立法。
    （3）国有财产监管立法要体现社会公共利益目标。国有财产监管立法是为了实现国有财产监管法治化，其目的在于避免或减少国有财产流失，实现国有财产保值增值，进而达至国有财产的社会公共利益的最大化。这也是国有财产作为公共财产属性存在的根本宗旨。国有财产监管理应体现这一价值理念。这在许多发达国家和地区表现的较为充分。比如美国地方土地征收中所涉及的不动产税等，绝大多数用于州和县（市）政府及其中小学教育。而且，适用各种人的住房供给条款是绝对必要的，这也是所有地方土地使用监督制度所要求的公共福利提升。[26]这也是我国国有财产监管立法乃至整个国有财产立法应当学习和借鉴的。
    2、国有财产监管立法
    基于上述立法理念，国有财产监管立法应当置于国有财产市场转型改革发展趋势以及国有财产立法通盘考虑的背景下进行。鉴于此，与国有财产监管有关的国有财产立法具体包括如下几个方面：
    （1）国有财产基本法
    笔者先前谈到我国有必要制定《国有财产法》，作为国有财产基本法。在此不再论证。[27]笔者认为，关于国有财产的出资人以及出资人监督职能等均在拟将制定的《国有财产法》中加以规定。具体来说，拟将制定的《国有财产法》主要包括如下内容：一是总则部分，包括但不限于国有财产范围、分类、市场定位、价值目标、国有财产的中央与地方关系等；二是基本制度部分，包括但不限于国有财产取得、出资人、界定、登记、使用、处分、收益和监管等；三是法律责任及其救济等。其中，包括监管制度在内的所有国有财产法基本制度均做原则规定。
    （2）国有财产监管法
    一旦我国关于国有财产出资人和监管职能改革到位，笔者建议，我国有必要制定《国有财产监管法》。拟将制定的《国有财产监管法》内容主要包括如下：一是国有财产监管范围、目标、基本原则等；二是国有财产监管主体及其监管权力配置和职责，以及监管主体与其他相关机构之间的关系和职责配合与协调等；三是国有财产监管内容，主要包括国有财产取得、界定、登记、使用、收益、处分监管，以及对出资人的监管；四是国有财产监管程序；五是国有财产监管法律责任及其救济等。
    （3）相关单行立法
    对于国家出资企业、行政事业单位和国有自然资源等具体国有财产，根据自身特点可以通过单行立法加以规范。具体包括如下：①国家出资企业在拟将制定的《国有财产法》原则规定的基础上，其中国家私产性质的国家出资企业与私有企业一样适用《公司法》等普通商事企业法；国家公产性质的国家出资企业可以采取“一特一法”或“一类一法”立法模式，比如对中国投资有限责任公司单独立法等。笔者建议财政部国有财产管理局下设的若干国有控股公司或特定机构均应单独立法。[28]②行政事业单位在拟将制定的《国有财产法》原则规定的基础上，可以制定实施细则等。③国有自然资源在拟将制定的《国有财产法》原则规定的基础上，可以就土地、森林、草原等单行立法，但应与承担社会公共管理职能的资源性立法加以区别。而这是我国目前《土地法》、《森林法》等资源立法所未能做到的，出资人职能与社会公共管理职能不分。这与我国现有自然资源基本全部国有有关，但难以适应未来自然资源产权多元化发展趋势。总之，上述相关单行立法在规范各具体国有财产的同时，也是加强自身监管的需要。
    综上，笔者认为，一旦上述立法逐渐成为现实，那么《全民所有制工业企业法》、《企业国有资产法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》、《中央企业境外国有资产监督管理暂行办法》、《中央企业境外投资监督管理暂行办法》、《中央企业资产损失责任追究暂行办法》、《行政单位国有资产管理暂行办法》、《事业单位国有资产管理暂行办法》、《境外国有资产管理暂行办法》以及若干资源性立法等均要废止或重新修订。其中，涉及出资人职能包括出资人监督职能的内容，纳入拟将制定的《国有财产法》中，并由财政部作为总出资人再颁布若干实施细则；涉及监管职能的内容，纳入拟将制定的《国有财产监管法》中，并由国监会作为监管机构再颁布若干实施细则；另外再辅以国家立法机关单行立法等。
    五、余论
    国有财产监管制度研究不仅有助于解决国资委和财政部门在涉及国有财产方面的职能定位问题，而且还有助于理顺国有财产出资人职能与社会公共管理职能的关系。这不仅有助于国有财产监管制度有效构建，而且还因为监管制度原理和运行机制的相通性，本文关于国有财产监管制度的论述，也可以作为我国其他监管制度构建的参考。
    【注释】
    * 李昌庚主持的教育部规划基金项目“国家公私产法律制度研究”（项目编号：13YJA820022）和江苏省法学会项目“国有财产法基本制度研究”（课题编号：SFH2013D16）阶段性成果之一。
    同时，本文得到江苏省高校优秀中青年教师和校长境外研修计划和江苏省“333”工程项目资助。
    [①] 李昌庚：《社会监管：国际经验与中国选择》，《南京社会科学》2013年第4期，第81页。
    [②] 参见都玉霞：《完善食品安全中的政府监管法律责任》，《政法论丛》2012年第3期，第3页。
    [③] 李昌庚：《社会监管：国际经验与中国选择》，《南京社会科学》2013年第4期，第82页。
    [④] OECD, The OECD Report on Regulatory Reform: Synthesis,OECD,1997,2002。转引自：马英娟：《监管的语义辨析》，《法学杂志》2005年第5期，第112页。
    [⑤] 谢雄军：《国有资产会计监管问题研究》，《财会月刊》2012年第2期（上旬），第18页。
    [⑥] 参见张金鑫：《国有资产监管的模式与演进》，《战略研究》2010年第2期；吕晓华：《企业国有资产监管制度变迁研究及评析》，《行政事业资产与财务》2012年第3期；邵春保：《现行国有资产监管体制的发展趋势》，《中国行政管理》2011年第4期等。
    [⑦] 顾功耘：《国资监管难题剖解》，《上海市经济管理干部学院学报》2010年第2期，第1页。
    [⑧] 以上数据统计截止于2013年5月20日。
    [⑨] 具体论证参见李昌庚：《国有财产法原理研究---迈向法治的公共财产》，中国社会科学出版社2011年版，第199-211页。
    [⑩] 不同的视角，有不同的表述。从新闻舆论监督的威力来看，在西方社会，新闻权往往又被称为除立法权、行政权和司法权之外的“第四种权力”。
    [11] 张景瀚、张明之、王维：《从经营国有企业到管理国有企业》，社会科学文献出版社2005年版，第250页。
    [12] 本单元部分内容参见李昌庚：《社会监管：国际经验与中国选择》，《南京社会科学》2013年第4期，第85页。
    [13] 参见魏杰：《动摇不得：中国经济改革若干问题》，中国发展出版社2007年版，第204页。
    [14] 参见周汉华：《监管制度的法律基础》，http://www.serc.gov.cn/jgyj/zcyj/200802/t20080220_5858.htm ， 2013年9月2日访问。
    [15] 李曙光：《论<企业国有资产法>中的“五人”定位》，《政治与法律》2009年第4期，第28页。
    [16] 参见蔡红：《企业国有资产监管行为外部性的法治规则》，《开放导报》2005年第3期，第82页。
    [17] 此时，国资委就不会如同现在一味地喜欢说国有企业好话了，而会真正履行国资监管功能，勇于揭露国企阴暗面。这不仅符合监管的功能定位，也有助于国企改革和国企治理等。
    [18] 具体论证参见李昌庚：《企业国有资本出资人：国际经验与中国选择》，《法学论坛》2014年第2期。
    [19] 关于政府直属的各种监管机构，笔者认为，条件成熟时，不妨可以考虑直接隶属于国家主席办公室；监管机构负责人由国家主席提名，人大审批；监管机构对国家主席和人大负责。一旦如此，监管机构的独立性就更加凸显，监管功能就更为明显。这要取决于我国政治体制改革及其行政机构改革。
    [20] See Kenneth F. Warren, Administrative Law in the Political System, Fourth Edition, Westview Press, 2004, p443.
    [21] See Kenneth F. Warren, Administrative Law in the Political System, Fourth Edition, Westview Press, 2004, p527.
    [22] See FU Jun, SHI Wei, Wealth Outflow of Indirect Listing Overseas and Government Supervision, Front. Law China, Vol.4 No.1, 2009, p148-162.
    [23] See Richard A. Epstein, Constitutional Protection of Private Property and Freedom of Contract, Garland Publishing, Inc., 2000, p312.
    [24] 李昌庚：《人大监督制度的反思与重构》，《朝阳法律评论》第2期，华侨出版社2009年版，第224页。
    [25] See Paul Goldstein, Barton H. Thompson, Jr., Property Law: Ownership, Use, and Conservation, Foundation Press, 2006, p981.
    [26] See Paul Goldstein, Barton H. Thompson, Jr., Property Law: Ownership, Use, and Conservation, Foundation Press, 2006, p1059, 1061.
    [27] 具体论证参见李昌庚：《国有财产法原理研究---迈向法治的公共财产》，中国社会科学出版社2011年版，第235-239页。
    [28] 一旦由财政部门统一履行企业国有资本出资人职能时，笔者建议财政部国有财产管理局下设若干国有控股公司或特定机构，由其对企业国有资本履行具体出资人职能。具体论证参见李昌庚：《企业国有资本出资人：国际经验与中国选择》，《法学论坛》2014年第2期。