姜明安：如何修法“民告官”

    全国人大法工委已将修改《行政诉讼法》列入2012年的立法规划。
    《行政诉讼法》于1989年4月制定，1990年10月开始实施，其运作已逾20年。这部法律制定、实施之时，中国市场经济体制尚未正式确立，法治和人权尚未入宪。由于时代的局限，该法当时确立的规则、制度以及基于的理念与中国当下民主、法治和改革、发展的现实多有不适应之处，导致种种弊端，引发种种社会矛盾。因此，现在迅速启动对该法的全面修改，不仅必要，而且迫切。
    该法需要修改的规则和制度很多，北京大学宪法与行政法研究中心向全国人大法工委提交的修改建议稿共有93条之多，涉及对原法的修改和新增的条款即有71条。
    毫无疑问，这71项修改，都具有一定的必要性和迫切性。我个人认为，其中最具必要性和迫切性的修改有三处。这三处修改针对的是中国行政诉讼制度目前存在的关键和根本性问题。如果能解决这些问题，中国行政诉讼制度的运作将会大为顺畅，功效将会大为增加。反之，仅在枝节问题上修修补补，作用会非常有限。
    目前，行政诉讼制度在一些地方失灵，没有发挥出这个制度应有的作用，其原因是多方面的。主要原因是其受干扰太多，诉讼“门槛”过高，受案范围过窄，管辖设置不合理，使得人民法院难于独立、公正和权威地行使行政审判权。而要解决这些问题，必须对《行政诉讼法》做出重大修改，特别是在行政诉讼基本原则、受案范围和管辖三个方面实施大刀阔斧的变革。
    去掉第三条第一款的“尾巴”
    对于《行政诉讼法》的基本原则，应坚决去掉现行《行政诉讼法》第三条第一款的“尾巴”，即将 “人民法院依法对行政案件独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”的表述修改成“人民法院依法对行政案件独立行使审判权”。
    这是因为，这条“尾巴”给一些执掌公权力的地方当局干预行政审判留下了自由干涉的空间，使行政诉讼法第三条第一款主文确立的“法院依法独立审判”的原则在很大程度上被实际搁置、废除。因为，法律明确规定这里的“独立”只是“不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，那么，地方党委、地方人大常委会主任会议、政法委、综治委、协调办、土地储备中心等不是“行政机关、社会团体和个人”的机构，就意味着可以干涉。否则，法律就应规定“主要不受行政机关、社会团体和个人的干涉”或“不受行政机关、社会团体和个人等的干涉”。既然法律允许除行政机关、社会团体和个人以外，其他任何机关、政党、组织都可以对之干涉，司法的独立、公正和权威还如何保障？
    立法者当时为这个基本原则加这个“尾巴”，本意是要为“党的领导”和“人大监督”留下空间、余地。但是，立法者在这里混淆了“领导”和“监督”与“干涉”的区别。根据中国宪法、法律和中国共产党党内规章，中国共产党对国家各项事业（不仅司法）有权实行领导。这种“领导”是指：管方向、管政策、管干部，而不是“干预”，不是管法院具体案件的审判。根据中国宪法、组织法，中国各级司法机关均由人大产生，接受人大监督。这种“监督”是指对司法机关及其审判、检察人员执行和遵守法律的监督，而不意味着赋予人大或人大常委会主任会议干预法院具体案件审判的权力。“党的领导”“人大监督”的原则与人民法院依法独立审判的原则是一致的，与“干涉”完全是两回事。立法者完全没必要为“党的领导”和“人大监督”给人民法院依法独立审判原则加一个 “尾巴”。
    正是由于这个“尾巴”，一些地方党委、地方人大常委会主任会议、政法委、综治委、协调办、土地储备中心等，在涉及拆迁、土地征收、企业改制、政府滥用权力或不作为等行政案件的诉讼中，以所谓发展、改革、维稳、地方形象、地方政绩等种种需要为由，以各种方式和途径，如批示、指示、联席会议、会议纪要、约谈、电话、函件等，干预法院对这些案件的受案、审理、判决和执行。
    在一般情况下，对司法的干预主要来自行政机关，但是，在中国的特殊国情下，对人民法院依法独立审判的干涉很多时候并非来自行政机关，而往往来自地方党委及其政法委。某些不依法执政的地方党政领导干部，特别是“一把手”，往往通过党组织的渠道直接指示或间接影响法院的司法行为。这种干涉或影响大多是以“党的领导”的名义实施的，这却是与中国宪法、法律和中国共产党党章完全相违背的。宪法第五条明确规定，中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。《中国共产党章程》也明确规定，党必须在宪法和法律的范围内活动。中共要依法执政，中国要建设法治国家，而依法执政和法治国家的基本特征即是保障司法独立和司法公正。如果允许党的各级组织、党的政法委以“领导”的名义干涉、影响司法，干涉、影响法院的公正审判，那还叫“在宪法和法律的范围内活动”吗？还能叫“法治国家”或“社会主义法治国家”吗？
    有人可能认为，去掉现行行政诉讼法第三条第一款的“尾巴”可能有违现行宪法，因为现行宪法第一百二十六条在“人民法院依照法律规定独立行使审判权”的后面也保留着同样的“尾巴”：“不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。但是，宪法第一百二十六条的“尾巴”是因为当时“文革”刚结束，法治尚未入宪，加之立法者对“领导”与“干涉”词义的认识不清。当然，即使宪法第一百二十六条规定有那个“尾巴”，也不能从那个“尾巴”的文义解释中得出中国共产党的党组织可以干预人民法院依法独立行使审判权的结论。
    因此，去掉“尾巴”，保障人民法院真正依法独立行使审判权，不仅不违宪，而且恰恰是依据和维护宪法的基本原意和基本精神。依宪治国、依法治国，依的应该是宪法、法律的基本原意和基本精神，而不应是依有违宪法、法律的基本原意和基本精神的不当文字表述，依与宪法、法律的法条主文宗旨相矛盾、相抵触、相冲突的“尾巴”。
    目前，中国正在推进司法改革和政治体制改革，而司法改革和政治体制改革的最重要和最艰巨的任务是实现人民法院真正依法独立行使审判权，实现中国共产党领导下的司法独立。当下中国老百姓最痛恨的事和最希望解决的问题是腐败和司法不公，而导致腐败和司法不公的重要原因即是一些地方干预人民法院依法独立行使审判权。不解决这个问题，中国的法治就没有希望。长此以往，人民对党的信任就会受影响，党的执政基础就会受影响。中国在经济体制改革取得重大进展以后，司法改革和政治体制改革必须提上日程，其最佳突破口应该是保障司法独立，保障人民法院依法独立行使审判权。
    降低受案门槛 扩大受案范围
    《行政诉讼法》第二个重点应该修改之处是行政诉讼的受案范围。现在，行政诉讼受案门槛太高，范围太窄，不仅抽象行政行为进不了法院，大量的具体行政行为（如涉及受教育权、劳动权和政治权利等各种非人身权、财产权权利的具体行政行为）也进不了法院。至于涉及社会公权力组织（如律协、足协、高校、村民委员会等）的社会行政行为，更被行政诉讼法挡在法院门外。目前，全国法院有几千个行政审判庭，上万名行政法官，一年处理案件多时只有十二三万件，少时不到十万件，仅有信访案件的1%，甚至更少。
    老百姓受到行政侵权不能提起行政诉讼，就只能信访。信访往往是依领导人的批示、指示处理问题，其处理此案往往不考虑彼案，解决张三的问题往往不顾及李四的问题，一个人一个标准。这样，你把张三问题解决了，把他哄走了，李四、王五、刘六又找来了：“你为什么这么优待张三，我李四、王五、刘六比他张三可冤屈大咧！”从而问题越处理越多，矛盾越解决越大，平息一件信访案件有可能引发出十件、百件信访案件。因此，解决社会矛盾还是应该主要依靠法治渠道。
    因此，这次行政诉讼法修改应该大大降低行政诉讼受案范围的门槛，扩大行政诉讼的受案范围，废除只有人身权、财产权才能告的限制，只要是合法权益受侵犯，当事人都应该可以向法院提起行政诉讼。而且，行政诉讼的受案范围不应限于具体行政行为，抽象行政行为也应有限纳入。对此，有人主张只纳入“规定”（红头文件），有人主张“规定”和“规章”都纳入。北京大学这次向全国人大法工委提交的修改建议稿是将“规定”和“规章”都纳入。之所以将“规章”也纳入，是因为规章的违法侵权与规定的违法侵权没有特别重大的区别，而且规章不同于行政法规，有《立法法》第九十条和第九十一条规定的审查监督途径，规章违法侵权的可能性要比行政法规大得多，审查监督途径反而相对缺乏。有人可能担心将规章纳入，受案范围“口子”会开得太大，法院难于承受。其实，这只要在抽象行政行为“准入”方式上适当设卡，即主要采取“附带诉”的方式，案件量就会大大减少，不会增加法院太重负担。
    与将抽象行政行为有限纳入行政诉讼受案范围相联系的另一个问题是，相对人对抽象行政行为怎么起诉？是直接诉，还是只能采用现在《行政复议法》确立的附带诉？即只有相对人在起诉具体行政行为时，才能一并对抽象行政行为提起诉讼。北京大学修改建议稿提出，主要采取“附带诉”的方式，但不完全排除“直接诉”，如果相应规章、规范性文件不经具体行政行为即可造成相对人合法权益损害，相对人则可直接对该规章、规范性文件提起诉讼。有这样一个案例：某商品包装箱有中英两种文字，其英文字体稍大于中文字体。某日，一行政机关发布规范性文件，规定商品包装箱上的英文字体必须小于中文字体，否则，每件商品罚款若干。对于这种抽象行政行为，如果采用“附带诉”的方式，只有当商店购买或出售商品被行政机关发现其商品包装箱上的英文字体大于中文字体并对之课以罚款时，商店方可对该规范性文件起诉。但是，如果该规范性文件一经发布，所有商店即不进这种包装箱的商品了，致使生产该商品的企业大量商品积压而卖不出去，不得不把这些商品的包装箱全部重做和更换，企业损失巨大。但是，该企业却因没有受到行政处罚（没有具体行政行为）而不能提起行政诉讼。尽管该规范性文件明显违法：其没有让相对人卖掉原有商品就生效，违反了规范性文件不得溯及既往的法律原则，从而导致相对人的巨大损失。这次北京大学向全国人大法工委提交的建议稿对这种情形为相对人提供了一个救济途径，即“直接诉” ——相应抽象行政行为不经具体行政行为即造成相对人合法权益损害，相对人可直接对该抽象行政行为提起诉讼。
    将一审行政案件交由中级法院管辖
    《行政诉讼法》第三个重要的应该修改之处是，现行行政诉讼法关于行政诉讼管辖的规定。现在，一般行政案件特别是涉及县级政府、县级公安机关等的案件，均由被告所在地的基层法院管辖，这就难于摆脱干预，难于公正。但是，怎么修改呢？大家意见不一：有的主张，改由不同基层法院交叉管辖；有的主张，涉及县级政府的案件提高一个审级，由中级人民法院管辖。
    北京大学建议稿建议，所有一审行政案件全由中级法院管辖，基层法院不设行政审判庭，不审理行政案件。这样修改的主要理由有三：其一，区县级法院审理涉及所在区县级政府及其部门的案件难于摆脱干预，难于公正。即使如现在许多地方所实行的，将涉及县级政府的案件提高由中级法院管辖，也不能从根本上解决问题。因为涉及公安的案件比涉及县级政府的案件多得多，而公安局长往往是县政法委领导，其对法院的干预可能性比县级政府还大；其二，基层法院行政案件太少，全国基层法院每年受理行政案件不到40件，有的基层法院一年受案仅三五件。受案这样少，行政法官很难积累行政审判经验；其三，由于基层法院行政案件太少，一些行政法官无活干而被借调去搞民诉或非诉执行，使老百姓更失去了对“民告官”诉讼的信任和信心。
    因此，撤销基层法院的行政审判庭，将一审行政案件全部集中由中级人民法院管辖是解决上述问题的最佳方案。对此，也许有人担心，提高管辖级别会给诉讼当事人带来不方便。其实，这种担心完全不必要，因为今后中级法院集中管辖一审行政案件，会设置多个巡回审判庭，而且，受案审案主要在区县基层法院。当事人仍在基层法院起诉，基层法院受案后将案件转送中级法院，然后由中级法院的巡回审判庭到区县基层法院去开庭审理，甚至到原告所在的乡、镇、村去开庭审理。这样运作不仅会在很大程度上解决干预的问题，而且会比现行制度更方便当事人。
    笔者认为，这三项修改，应该是这次《行政诉讼法》修改的重点，尤其第一项，应该是重中之重。