黄益平：《中国人民银行法》修订稿的亮点与具体问题

    中央银行制度的演变
    现代中央银行制度是一步一步演化而成的。
    世界上最早的中央银行是瑞典国家银行（1668年）和英格兰银行（1694年），二者最初的功能和现在不同：瑞典国家银行的主要功能是发钞，英格兰央行的主要功能是帮助筹集资金、购买国债。
    英国大宪章限制了国王征税的能力，在由于战争等原因需要用钱的时候，英国只能通过发债筹集资金。也有人认为，这就是英国金融发展壮大而其他皇权强势的国家的金融体系没有发展起来的原因。
    如今我们讲的中央银行体系及其发挥的主要功能，事实上是从美联储开始的。
    美国历史上曾经几次尝试建立中央银行，但都没有成功，第一国民银行、第二国民银行都没有持续下去。美联储建立的重要背景是1907年经济危机。大危机发生后，由于没有办法完全应对自由市场的情况，J.P.摩根的创始人摩根自己站了出来，召集华尔街大鳄，要求大家出资以稳定发生问题的金融机构，这一举动最早实现了“最终贷款人”的功能。
    当一家机构出现问题时，如果没有人施救，危机会很快传染，金融危机将越来越严重。摩根作为私人机构，召集华尔街金融家筹资稳定金融机构，稳定住了整个金融系统。
    美国国会注意到了这一举动，并且认为最终贷款人的功能对稳定金融体系至关重要，但是不能指望每次金融危机发生时，都有类似摩根的银行家组织救市，因此有必要建立中央银行。
    由此可见，中央银行的功能在设立之初就是为了稳定金融体系。
    如今美元成为全世界最重要的货币，或许起点就是美联储的建立——美联储保证了美国金融体系相对稳定，这是第一步。
    第二步发生在1929年大萧条时期。弗里德曼的《美国货币史1867-1960》对大萧条时期美联储的政策提出了猛烈的批评，其中最重要的一条批评是，当国家走入大衰退时，如果货币政策不作为，将会造成货币供应量M1收缩。但当时仍处于金本位阶段，美联储作为央行，扩张货币政策空间非常有限，难以进行宽松。
    弗里德曼所提问题的本质是，当经济收缩时，央行应该有作为，不作为是不对的。当代货币政策体系就是在大萧条之后慢慢建立的，央行在原先避免金融危机功能的基础上，增加了货币政策的功能，大部分相关功能在此后慢慢演变而成。
    第三步是1971年美元和黄金脱钩。美元与黄金脱钩后，货币政策变得更加灵活，但问题也变得更多。从原先的金本位走向灵活的汇率体系和信用体系之后，央行发放货币的决策空间增大，其好处是便于根据经济发展的条件决定货币发行量，而缺点在于，人都是“缺钱”的，机构也是，货币超发的冲动总是存在。
    事实上，摆脱金本位后很多国家都酿成了大幅通胀的问题，70年代后期形成了高通胀的局面。保罗·沃克在美联储的主要工作是降低通胀水平，他将政策利率提高到前所未有的水平，形势严重到有人悬赏他的脑袋，认为他打掉了别人的饭碗。
    这在货币政策上提出了一个新的问题：走向信用货币以后，如何保证币值稳定？现代中央银行的货币政策框架的形成过程中，最重要的支撑就是将价格稳定作为政策目标，更多使用价格型的工具，例如说利率调控工具。
    此时，央行的独立性变得尤为重要，如果总是受政府决定影响，政府总有需要花钱的时候，货币超发的冲动难以避免。现代中央银行制度也是从这一时期开始慢慢成型的。
    2008年全球金融危机后，央行的功能又增加了新的内容。原先美联储货币政策宽松，金融行业发展良好，且通胀温和，所以大家觉得非常好。但宽松货币政策在促进经济活跃、就业高涨的同时，导致了金融风险的累积。怎么解决这些金融风险呢？最初的思路是，在货币政策目标中添加金融稳定的目标，但这在操作层面上比较困难，后来转向建立宏观审慎政策。
    中国走向现代中央银行制度
    中国改革开放40多年以来，也在逐步走向现代中央银行制度，但我国央行和全球央行发展脉络存在差别。
    世界上很多投资者难以理解中国的货币政策，周小川行长在2016年IMF米歇尔·康德苏中央银行讲座中解读到，在理解中国独特的货币政策时，需要考虑到中国是一个大型的转型经济国家，是新兴市场经济。新兴市场经济和成熟市场经济的情况不同，因此央行做法也不一样。
    我国中央银行的做法与上述背景紧密相关。例如，中国现在依然采用许多非价格型的政策工具。有些工具在成熟市场中或许不是理想的，但是在转型经济中可能是有效的。单纯使用价格型的工具来进行调控不一定适用于中国国情。如果国有企业对利率不敏感，仅仅调控利率难以取得理想的效果，数量工具和价格工具相结合的效果更好。即使人民银行完全独立，如果无法对经济主体产生约束力的话，许多政策工具也是无效的。
    目前我国许多独特现象是基于现存的经济和政策背景的，虽然看上去不太完美，但很多不完美的背后是有道理的，不是毫无道理地出现。
    近期，人民银行提出双支柱宏观调控框架，其实就是现代中央银行制度的内核，其最终目标是两个稳定：币值稳定、金融稳定。
    《中国人民银行法》修订稿的亮点
    在此背景下，近日《中国人民银行法》的修订稿有如下六大亮点：
    第一，明确央行牵头重大金融法规、政策的制定与系统性金融风险的防范与处置。
    第二，建立宏观审慎政策框架、明确宏观审慎政策目标。
    第三，明确负责金融控股公司等金融集团和系统重要性金融机构基本规则制定、监测分析与并表监管，牵头交叉性金融业务的基本规则制定和监测评估。
    第四，坚持央行不直接认购、包销国债和其他政府债券，不向地方政府提供贷款的原则。这一点在原则层面上意义重大。
    第五，规定人民币包括实物形式和数字形式，为发行数字货币提供法律依据。数字货币在修订稿中有所体现，这是非常重要的一点。
    第六，加大对金融违法行为的处罚力度，规定对情节严重的违法行为可以加重处罚。
    我国金融监管体系已经初步完成框架的搭建，但具体的市场监管明显不足，其主要原因是处置不力，违规违法的成本太低，以至于金融系统中的很多问题一直难以治理。修订稿提出增加处罚的力度非常重要。
    央行独立性是现代中央银行制度的重要部分
    在后布雷顿森林体系中，央行能够自由发行信用货币，政策灵活性提高，经济发展也需要货币政策随时调控。但问题在于，超发的冲动难以避免，怎么解决这一问题？
    设立明确的货币政策规则非常重要，例如盯住通胀的货币政策——将来无论发行多少货币都无所谓，但要保证不发生恶性的通胀。货币政策的相对有效性，对于宏观经济稳定也有积极作用。但为了实现这一点，央行需要具有一定的独立性，如果整天听从于国王的安排，就很难保证自身的独立性。
    央行的独立性一般分为两类，一类是目标的独立性，一类是工具的独立性。目标的独立性是指央行能否设立自身未来一年的目标。在大多数国家，央行都没有这种目标独立性。工具独立性较为普遍，美联储、欧洲央行基本上能够实现工具层面的相对独立。
    独立性是在过去四五十年中才被提出的问题。尤其在大多数新兴市场国家中，央行过去根本没有独立性，日本央行在很长时间内也归属于财政部。
    独立性确实对于保证货币政策、稳定币值的目标十分重要，但独立性是一个相对的概念。伯南克、保尔森、盖特纳合著的《灭火》一书，详细介绍了三个人是如何协商讨论、联合处置金融危机的过程。事实上，美联储主席、美国财长每周都会举行一次早餐会，双方时常进行大量的协调沟通。由此可见，独立是相对的概念。
    最有意思的独立性的案例，是保罗·沃克拒绝里根总统停止加息的要求。沃克在自传中写到，自己可以不受总统的指令，他作为美联储主席，对于货币政策的目的和工具都很明确，并且最终向国会负责。
    在一次大选前，里根总统把他召到白宫，和幕僚长特别交代不要在总统办公室（oval office）开会。在阅览室中寒暄后，幕僚长从口袋里拿一张纸，上面写着总统命令他大选以前不许再加息。
    为什么要这样？从特朗普在过去一年中不断指责美联储加息的过程中，我们就可以看出，总统总是希望货币政策宽松，经济形势向好，因为这样能够加大总统连任的可能性。
    据说，沃克当时一言不发，站起来就走了，这在一定意义上反映了他的个性。从这一案例中，我们也能够看出，美联储具有相对较强的独立性。
    修订稿对人民银行定位的具体表述
    我国央行的独立性怎么样？此次修订稿对相关问题进行了界定，相关内容有如下几条。
    第二条（职责定位）中国人民银行是中华人民共和国的中央银行。
    中国人民银行在国务院领导下，制定和执行货币政策、宏观审慎政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定。
    第六条（货币政策）中国人民银行就利率、汇率和国务院规定的其他重要事项作出的决定，报国务院批准后执行。
    中国人民银行就前款规定以外的其他有关货币政策事项作出决定后，即予执行，并报国务院备案。
    央行可以提出决策，但需要经过国务院批准才能实施，重大的货币政策决定确实如此。第六条的后半部分指出，中国人民银行就前款规定以外的其他有关货币政策事项作出决定后，即予执行，并报国务院备案。这表明，一部分政策需要批准，一部分不需要批准，这是不是意味着人民银行获得了一半的独立性？
    有意思的是，今年央行没有过多地调整利率，也没有过多地调整汇率。我猜想，这是不是意味着人民银行近期没有向国务院申请批准，相关的流动性管理都是央行自行决定实施的？
    第七条（工作报告制度）中国人民银行应当向全国人民代表大会常务委员会提出有关货币政策情况和金融业运行情况的工作报告。
    这一条有些像美联储需要向美国国会报告。但问题在于，人民银行向人大报告的目的是什么？是通过报告让人大知会一下，还是在向其述职？这一点还不太清楚。
    第八条（独立性）中国人民银行在国务院领导下依法独立执行货币政策，履行职责，开展业务，不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人的干涉。
    第三十二条（贷款禁止）中国人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券。
    中国人民银行不得向地方政府、各级政府部门提供贷款，不得向非银行金融机构以及其他单位和个人提供贷款，但国务院决定中国人民银行可以向特定的非银行金融机构提供贷款的除外。
    中国人民银行不得向任何单位和个人提供担保。
    这些都是修订稿对于央行独立性的表述。
    第十条（协调机制）国务院金融稳定发展委员会统筹协调金融改革发展和稳定工作。国务院金融稳定发展委员会办公室设在中国人民银行，协调建立中央与地方金融监管、风险处置、金融消费权益保护、信息共享等协作机制。
    第十条指出，国务院金融稳定发展委员会统筹协调金融改革发展和稳定工作，国务院金融稳定发展委员会办公室设在中国人民银行。但是，金稳委与人民银行的关系到底是什么，目前也还不太清楚。
    第三十五条（系统重要性金融机构监管）中国人民银行牵头评估和识别系统重要性金融机构，组织制定实施系统重要性金融机构恢复和处置计划，对系统重要性金融机构实施监测分析和并表监管。
    第三十五条明确央行牵头重大金融法规、政策的制定与系统性金融风险的防范与处置。
    此外，第三十七条针对金融稳定，第三十八条明确金融市场管理，第三十九条针对金融基础设施监管，第四十三条明确金融科技管理，谈到了人民银行牵头的一系列政策功能。
    人民银行定位仍然不够清晰
    综合上述条款的表述来看，目前人民银行的定位仍然不够清晰。
    第一，央行似乎在货币政策方面获得了部分“独立性”。但在货币政策上，目前国务院决定一部分，央行决定一部分，如果未来货币政策出现问题，最终承担责任的是谁？这其中存在追责的问题。此外，人大在这一过程中扮演怎样的角色？这一问题也有待厘清。
    第二，从金融监管的角度看，我国似乎是走向了不是“大央行制”的“大央行制”。所谓“大央行制”，是2015年时一部分专家提出的重要观点，认为我国将走向“大央行制”，所有的金融机构、金融监管部门都在央行框架下。目前，修改稿中设立了金融委，金稳委是国务院的机构，但金融委的秘书局在央行。同时，央行承担了大量的政策功能，特别是银保监会合并后，很多政策功能都放在央行。这究竟是转型过程中的体系，还是将来长期的框架？
    第三，人民银行和金融委之间是怎样的关系？金融委重在协调机制，那么具体功能是由金融委协调、人民银行代表金融委协调还是人民银行直接牵头协调？牵头协调涉及大量同级别的机构，如何保证相关监管部门的积极配合？
    关于人民银行应当如何定位，修改稿中确实做出了大量改进，但依然有不明晰的地方，将来有可能引发一系列问题。而司法最有智慧的地方是，在目前许多不详尽、不完整的地方，总在其后附加一条“国务院批准的其他处置措施”留出空间，这一点非常重要。
    《灭火》和伯南克自传都曾提到，2008年金融危机后需要稳定金融体系，美联储一般只向银行类金融机构实行最后贷款人功能，但当时发生问题的是非银行金融机构。当时律师翻阅了《联邦储备法》，发现其中第13款第3条留出了空间：对于非银行类金融机构，如果特别需要，美联储也可以提供流动性。
    这或许也意味着，在一般情况下，人民银行需要按照常规法律规定行事；但如果将来面临特殊情况，无法通过常规政策解决，人民银行也能够通过向国务院申请，留出相对灵活的政策空间。
    关于修改稿的几个具体问题
    第一，“货币政策目标是保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长”，这是《中国人民银行法》一直以来的规定，也是国际标准说法。
    但实际中，央行具有多重目标，如经常提到的增长、就业、通胀、国际收支四大目标，还有加上调结构、促改革、惠民生后的七大目标。
    虽然法律规定央行的目标是保持货币稳定，但实际上政策目标非常多，未来法律的权威性如何？
    事实上，这是一直以来存在的问题，会在一定程度上导致市场理解货币政策的难度加大。
    第二，央行是否还要管信贷政策？修订稿第五条提出“制定和执行货币政策、信贷政策，负责宏观审慎管理”，具体到底管什么？
    将来信贷政策的管理需要细化到哪一层面，是不是每一个分行、支行都要管理？信贷政策无非就是贷款额度和利率的问题，央行将来要管到什么样的程度？这和过去常说的结构性货币政策是什么样的关系？
    第三，修订稿第十三条提出“中国人民银行货币政策委员会应当在国家宏观调控、货币政策制定和调整中，发挥重要作用。”货币政策委员会在实际当中应发挥怎样的作用？目前的货币政策委员会正在发挥什么样的作用以及怎样发挥作用，都不太好理解。
    第四，修订稿第五十五条提出，系统性金融风险处置包括提供流动性支持和发放金融稳定贷款。在系统性金融风险处置的过程中，央行的目标将是哪些类型的机构？是否可以对所有类型的机构都提供流动性支持？
    第五，在第八章“法律责任“的部分，有很多非常具体的处罚规定，我对此非常赞成。在法律处罚的条款中，确实需要加强惩罚力度，提高违约成本，巩固市场严肃性。
    但是，其中关于具体金额的规定，例如“五十万元以上二百万元以下”的表述，是否需要如此详细的数字形式呢？
    通胀随时发生，20年前的五十万元和今天的五十万元相比，就没有什么意义了。建议从其他角度设立规则，例如“涉及金额的5倍以下”等。特别具体的数字在经历通胀后可能就会失去意义。
    作者黄益平系CF40学术委员会主席、北京大学国家发展研究院副院长，本文系作者在2020年11月20日的CF40双周内部研讨会上发表主题演讲的整理稿。