徐卉：法院人案失衡，改革要动真格

    “案多人少”是中国法院的一个常态化现象，近年来，伴随着立案登记制和法官员额制改革在“案多”和“人少”两个方向上的同时作用，司法实践中的人案矛盾问题日益突出。要破解这一难题，相关配套改革需要动真格。
    法官员额制改革，在员额比例的设置上，是以改革方案所确定的基准时间点，根据司法辖区内的经济社会发展、人口数量(含暂住人口)、案件数量等基础数据，结合法官办案工作量和不同层级法院的功能定位、审判辅助人员配置等实际情况，依托“大数据”进行分析，依据案件权重以及今后案件的发展趋势等数据，以法院人员编制总数为测算基数，按照向审判工作倾斜的原则，设定法官与审判辅助人员、司法行政人员的员额比例。
    以上海法院为例，依照改革方案，设定了法官33%、审判辅助人员52%、司法行政人员15%的员额比例，其中，基层法院独任法官与法官助理、书记员配备比例不低于1：1：1，中级法院合议庭中法官与法官助理、书记员配备比例不低于3：2：1或3：1：2。即在员额制下，“一审一助一书”作为基础性配置，旨在通过加大司法辅助人员的配比，实现以法官为主体，由司法辅助人员负责完成案件信息录入、诉讼材料送达、开庭时间安排、卷宗整理归档等审前、审后的事务性工作的资源配置机制，将85%的审判资源配置到办案一线，使审判一线的法官实际人数较改革前增加，从而达到以审判为中心的资源优化配置。但目前在实践中，审判辅助人员不足的问题仍然相当突出，各地法院普遍反映，由于法官助理、书记员存在较大缺口，严重制约员额制改革的效能发挥。而且数量有限的法官助理往往身兼多职，不仅承担审判辅助工作，还要承担本业务部门的一些综合行政工作，此种状况影响了审判团队成员间的分工合作，致使审判效率低下。
    长期以来，我国法院法官实行的是阶梯制，即法官按照《法官法》分为四等十二级，而辅助人员则缺乏明确的等级制度，仅有不同编制的身份区分。从比较法的角度看，无论大陆法系还是英美法系国家，法院辅助人员普遍实行阶梯制。如德国《法官法》和《司法官法》对法官和司法辅助官的任职资格、法律地位和任务职责分别作出规定。司法辅助官不同于法官，其法律地位是高级公务员，在任职条件上也和法官完全不同。法官有单独的薪酬系列，普通法官薪酬级别为R1-R2，月薪3000至5500欧元左右，最高为R10级（如联邦最高法院法官），月薪可达1万多欧元。司法辅助官作为公务员，任职条件为必须经过三年高等专科学校教育和见习，并通过相应的考试。其薪酬体系为A9-A13，月薪约2000至3500欧元。在德国法院，正是这样一支由不同级别的公务员、雇员、法律实习生和见习生组成的辅助队伍，承担了次级司法事务和法院的行政事务，从而保证法院的良好运作，并为法官的审判工作提供各种支持，德国法官的高效完全有赖于这支队伍的存在。而这支队伍很大程度上是德国完备的公务员体制和职业教育体制作为社会相关配套制度的成果。
    另一方面，破解“案多人少”还应健全并完善院庭长办案制度。在员额法官的人员结构中，院庭长都占相当的比例，他们的办案数量和质量直接关系到“案多人少”矛盾的缓解。目前在落实各级法院院庭长办案制度时，往往侧重于防止院庭长办案走过场、走形式、委托办案、挂名办案、虚假办案等问题，强调院庭长通过分担审判工作任务，从而在一定程度上缓解办案一线的压力。但实际上，在法官员额制改革方案的设定中，39%的员额比例是以入额法官全员办案为前提所作的测算，即要求院庭长在充分完成办案任务的同时，把案件和其他人与事的管理职能充分履行好，这本身也是司法改革对院庭长提出的更高要求。毋庸讳言，目前院庭长办案的制度性约束不足，专业化、职业化建设长效机制缺乏，同时亟需对法庭内部行政事务实行集约化管理方式的整合，这些制度建设都应作为员额制相关配套改革措施进一步深化。
    员额制是推进法官队伍正规化、专业化和职业化的重要基础制度，也是实行司法责任制的前提，改革成果的巩固和可持续需要实质性展开对相关综合配套机制的深度改革与完善，如此，司法实践中人案失衡的矛盾才会有望得到缓解。
    作者：徐卉，中国社会科学院法学研究所研究员、博导，诉讼法研究室主任，最高人民法院执行咨询特邀专家。
    来源：《上海法治报》2022年12月9日。