莫纪宏：坚持依法立法，最根本的是坚持依宪立法

    习近平总书记在《谱写新时代中国宪法实践新篇章——纪念现行宪法公布施行40周年》一文中，全面和系统地阐述了谱写新时代中国宪法实践新篇章五个方面的要求，其中一项重要要求就是“坚持依法立法，最根本的是坚持依宪立法”。习近平总书记上述重要论断，为“科学立法”以及开创我国立法工作新格局指明了继续前进和发展的方向。
    对立法工作提出明确的原则要求，始于党的十七大报告。党的十七大报告明确规定：“要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系。”“科学立法”“民主立法”作为立法工作的原则，体现了我国立法制度的进步。“依法立法”作为一项立法原则正式进入党的文件是党的十九大报告。党的十九大报告指出：“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。”可以看出，党的十九大报告是在“良法善治”意义上郑重推出“依法立法”这一立法工作的重要原则的，并且将“依法立法”与“科学立法”“民主立法”两项原则有机地结合在一起。
    值得注意的是，党的十九大报告提出的“依法立法”原则中的“法”并不是指狭义上的由全国人大及其常委会制定的基本法律和基本法律以外的其他法律，而是泛指中国特色社会主义法律体系中可以作为下位法立法依据的上位法，其中包括作为根本法的宪法、全国人大及其常委会制定的基本法律和基本法律以外的其他法律、国务院制定的行政法规、地方人大制定的地方性法规、地方人民政府制定的地方政府规章等等，因此，“依法立法”原则在指导具体立法工作的过程中，实际上可以合理地分解为依宪立法、依法立法、依规立法、依章立法等不同类型的下位法必须依据上位法来制定的立法要求。“依宪立法”作为依法立法原则的最重要内涵，是立法工作必须遵循的基本原则。
    依宪立法，顾名思义，就是依据宪法来制定法律法规。从法理上来看，要全面和准确地理解“依宪立法”的逻辑内涵和制度要求，必须要对依宪立法中的“宪”作出逻辑上更加精确的内涵界定。毋庸置疑，“依宪立法”中的“宪”是指一个主权国家作为根本法的宪法。但宪法既可以是一种法现象，也可以仅仅表现为冠以“宪法”名称的法律文本。在具体立法过程中，要成为立法依据必须要有立法工作的具体“抓手”。《中华人民共和国立法法》第3条规定：“立法应当遵循宪法的基本原则。”该条规定为立法工作提供了“依宪立法”意义上的立法依据，但“宪法的基本原则”如何界定，如何在立法工作中不发生歧义，这是立法实践中经常遇到的难题。2014年10月23日党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，又对立法工作提出了“依宪立法”的明确要求，规定“使每一项立法都符合宪法精神”。由此可见，“宪法的基本原则”“宪法精神”都可以视为“依宪立法”中“宪”的内涵。然而，“宪法的基本原则”“宪法精神”在作为具体立法工作的宪法依据时如何保证自身的确定性，通过什么样的法律程序来判明“宪法的基本原则”“宪法精神”真实和有效的存在，这是既往立法工作中未能完全得到有效解决的立法难题。
    习近平总书记在《谱写新时代中国宪法实践新篇章——纪念现行宪法公布施行40周年》一文中强调“坚持依法立法，最根本的是坚持依宪立法”，将“依宪立法”作为立法工作的重要原则的同时，也对“依宪立法”中的“宪”作了精确的分类，为具体的立法工作中贯彻“依宪立法”原则提供了有效的制度“抓手”。习近平总书记明确指出：“坚决把宪法规定、宪法原则、宪法精神贯彻到立法中，体现到各项法律法规中。”上述论断从“宪法规定”“宪法原则”“宪法精神”三位一体的宪法依据出发，为具体的立法工作遵循“依宪立法”原则提供了实实在在的制度“抓手”。基于习近平总书记对作为立法工作的宪法依据的阐释，具体的立法工作遵循“依宪立法”原则，应当首先遵循“宪法规定”，即一切法律法规规章都不得与宪法文本的规定相抵触，在“宪法规定”不清晰的地方，应当从宪法原理出发，寻求“宪法规定”背后的“宪法原则”“宪法精神”。所以，三位一体的宪法依据真正在立法工作的实践层面解决了“依宪立法”的制度“抓手”问题，体现了中国宪法实践的新探索、新经验，值得立法机关认真加以研究，切实予以贯彻落实。
    作者：莫纪宏，中国法学会学术委员会委员、中国社会科学院法学研究所所长、中国社会科学院大学法学院院长。
    来源：《民主与法制》周刊2023年第1期。