肖京：《金融稳定法》立法中的三个基本问题

    导语： 2022年7月14日国务院办公厅公布的《国务院2022年度立法工作计划》中已明确确定提请全国人大常委会审议《金融稳定法》草案。这标志着我国《金融稳定法》的立法工作取得了重大进展，已经进入新阶段。本文认为，为确保《金融稳定法》立法进程的顺利推进，亟需对其中的三个关键性问题予以进一步明确。
    在当前复杂的国内国际背景下，金融安全与金融稳定问题尤为重要，中央对此也高度重视。习近平总书记在第五次全国金融工作会议上明确指出，“金融安全是国家安全的重要组成部分”，把金融安全上升到国家安全的高度，充分体现了中央对金融工作的高度重视。维护金融稳定与安全，防范金融风险，尤其是确保不发生系统性金融风险，是我国金融工作的重要任务。2022年4月6日，中国人民银行网站发布了《中华人民共和国金融稳定法（草案征求意见稿）》（以下简称《草案征求意见稿》），并向社会各界公开征求意见。2022年7月14日国务院办公厅公布的《国务院2022年度立法工作计划》中已经明确确定提请全国人大常委会审议《金融稳定法》草案。这标志着我国《金融稳定法》的立法工作取得了重大进展，已经进入新阶段。可以合理预见，接下来有关部门将会进一步加快《金融稳定法》的立法进程。考虑到《金融稳定法》的内容涉及的领域十分广泛，立法协调难度大，为确保《金融稳定法》立法进程的顺利推进，亟需对其中的三个关键性问题予以进一步明确。
    对《金融稳定法》立法的必要性与可行性进行更加充分的论证
    《金融稳定法》立法首先需要面对的问题就是立法的必要性与可行性。当前发生的一些影响金融稳定的事件，已经凸显了《金融稳定法》立法的必要性和可行性。当前，我国经济发展面临需求收缩、供给冲击和预期转弱的三重压力，部分行业的金融风险问题较为突出，并且存在外溢蔓延的可能性。例如，近期银行业领域出现的“村镇银行事件”以及房地产领域的“强制停贷”等典型金融风险事件，就很值得警惕。目前正在制定的《金融稳定法》，能够在一定程度上阻止金融风险的外溢，对于守着不发生系统性金融风险的基本底线、维护我国金融安全与金融稳定大局，具有重要的意义。
    从学理的角度来看，《金融稳定法》立法的必要性回应的是为什么需要制定这么一部法律，以及制定这部法律的理由是否充分，是从应然层面对《金融稳定法》立法需求的判断和认识。《金融稳定法》立法的可行性回应的是立法的时机是否成熟，以及制定这部法律的难度有多大，是从实然层面对《金融稳定法》立法是否具备现实条件的判断。从时间的先后顺序看，对《金融稳定法》立法必要性的判断应当先于对立法可行性的判断。因为只有在对立法必要性进行确定之后，才会涉及立法是否可行以及如何进行等后续问题。因此，对立法必要性的回答具有最直接的决定性作用。也正因为如此，《草案征求意见稿》起草说明主要对立法必要性进行了说明。当然，这并不是说《金融稳定法》立法的可行性问题就不重要，而恰恰说明《金融稳定法》立法必要性与可行性之间的密切关联性。《草案征求意见稿》的起草说明对此进行了一定的总结，但仍需进一步充实和完善。
    关于《金融稳定法》立法的必要性，起草说明中列举了三方面的理由：一是健全我国金融法治体系的迫切需要；二是为防范化解重大金融风险提供坚实的制度保障；三是及时总结重大风险攻坚战经验，提升系统性金融风险防控能力。可以看出，起草说明分别从金融法治体系的完善、重大金融风险化解的制度保障和系统性风险防控能力的提升三个角度，对制定《金融稳定法》的必要性进行了具体论证。应当说，这些理由分别对应着我国当前金融稳定与金融安全实践中的主要问题，是较为充分的。而且，起草说明还对以上理由作出了进一步的详细解释，分析了我国当前金融法治体系的现状与问题，阐明了防范化解金融风险尤其是防止发生系统性金融风险的重大意义，并从提升系统性金融风险防控能力的角度对实践中防范化解重大金融风险的经验与成果进行了总结。就目前社会各界的反响来看，虽然对于《金融稳定法》立法中的具体制度设置仍然存在一定的分歧，但对于《金融稳定法》立法的必要性这一关键性问题，则具有较多的共识。这也是《金融稳定法》的立法程序能够顺利推进的重要前提和基础。但同时需要注意的是，为了确保立法的科学性和完备性，需要根据中央最新战略部署对立法的必要性进行充实。例如，可以从构建新发展格局、完善社会主义市场经济体制、建立全国统一大市场等战略决策的角度，对立法的必要性作出进一步论证，这样显得理由更加充分。
    对于《金融稳定法》立法的可行性，起草说明中并未详细论证，但这并不是说《金融稳定法》的立法不具有可行性。一方面，《草案征求意见稿》的发布本身已经说明社会各界对于《金融稳定法》立法已经形成较多的共识，具有立法的可行性。另一方面，起草说明中对《金融稳定法》立法的必要性的具体阐释，也在一定程度上从侧面论证了《金融稳定法》立法的可行性。例如，起草说明中对防范化解重大金融风险实践经验的概括与总结，也反映出我国在金融稳定的法律实践方面已经取得了比较丰富的经验，为《金融稳定法》立法奠定了坚实的实践基础。从现实情况来看，《金融稳定法》的立法时机也已经基本成熟。这首先体现在中央对《金融稳定法》立法工作的高度重视。党的十八大以来，中央高度重视金融安全与金融稳定的问题。2017年7月召开的第五次全国金融工作会议上，习近平总书记强调，“金融是国家重要的核心竞争力”，把金融安全上升到国家安全的高度，把金融制度定位为经济社会发展中重要的基础性制度。2017年11月，国务院金融稳定发展委员会成立。2022年7月28日召开的中央政治局会议特别强调，“要保持金融市场总体稳定”。这些都充分体现了中央对《金融稳定法》立法工作的高度重视。另外，社会各界对于《金融稳定法》立法中的若干重大问题形成了较高程度的共识，也有助于《金融稳定法》的立法推进。此外，近些年来，我国在金融稳定的法律实践方面积累了一些宝贵的经验，也有力支撑了《金融稳定法》的立法推进。以上关于立法可行性的现实基础，如能在今后新的草案的起草说明中予以论证和说明，将会更有利于推进立法进程。
    力求《金融稳定法》的立法定位的准确性与制度设计的合理性
    在对《金融稳定法》立法的必要性与可行性进行明确之后，接下来最重要问题的就是对《金融稳定法》进行准确定位，以及对相关重要制度进行设计。《金融稳定法》的立法定位直接决定着《金融稳定法》调整的方向和范围，也直接关系到《金融稳定法》的具体制度的设计。当然，《金融稳定法》中相关制度的设计也应当具体体现并强化《金融稳定法》的立法定位。因此，《金融稳定法》的立法定位与相关制度设计二者之间关系十分密切，在立法中很有必要对其进行综合平衡，使二者之间相互协调、有机统一。
    《金融稳定法》的立法定位需要解决这样一个问题，正在制定的《金融稳定法》到底是一部综合性法律，还是仅仅聚焦于金融风险处置的专门性法律？社会各界对于这样一个关键性问题，仍然存在一定程度的不同认识。一种观点认为，《金融稳定法》应当是一部综合性立法，不仅应当包含金融风险处置的相关内容，同时还要突出金融风险的防范等方面的内容，需要在宏观的层面对金融稳定和金融安全进行法律规范。而另一种观点则认为，《金融稳定法》应当聚焦于金融风险的处置，理由是影响金融稳定与金融安全的因素过于广泛与复杂，很难在一部法律中对所有的问题进行规范。关于《金融稳定法》的立法定位，《草案征求意见稿》第一条规定，“为了健全金融风险防范、化解和处置机制，压实各方责任，完善处置措施，落实处置资源，维护金融稳定，制定本法”。可以看出，这一立法定位既不完全等同于综合性立法，也不同于专门性立法，大致可以认为是两种观点的折中。
    应当说，以上两种观点都具有一定的合理之处。笔者以为，把《金融稳定法》定位为综合性金融立法更为妥当，理由有三。第一，金融稳定与金融安全本身具有综合性，如果不进行综合性立法，难以协调金融稳定与金融安全中的各种复杂关系，不仅不利于对当前金融风险问题的解决，同时还会产生一些新的问题，也不利于法律适用的统一。第二，《金融稳定法》虽然无法完全解决涉及金融稳定与金融安全的所有问题，但这并不构成否定综合性立法的理由，因为任何一部法律都不可能详尽所有问题，都需要其他相关法律制度的紧密配合。第三，随着金融实践的发展，金融领域将会涌现各种新情况、新问题，《金融稳定法》也必须进行动态完善，而综合性立法具有较强的包容性，更有利于吸纳这些新情况和新问题。综合以上三方面的理由，笔者以为，应当制定一部综合性的《金融稳定法》，对于不同领域、不同行业的金融稳定与金融安全进行综合的法律调整与规范。
    对《金融稳定法》立法定位的不同理解，在很大程度上影响《金融稳定法》的具体法律制度的设计。如果把《金融稳定法》定位为综合性立法，就应当在具体制度设计的时候，特别注意相关规则的普适性与协调性。从综合性立法定位的角度看当前的《草案征求意见稿》，其中的具体制度设计固然不乏创新点，但仍有一些需要进一步完善的地方。《草案征求意见稿》的创新亮点多多，其中最吸引社会关注的是金融稳定保障基金的法律制度设计，金融稳定保障基金也将会在近期成立并实际运作。此外，《草案征求意见稿》中关于健全金融稳定工作机制的设置、压实金融稳定工作的主体责任的相关规定，以及建立处置资金池、建立市场化法治化的风险处置机制、对违法违规行为强化责任追究等方面具体法律制度设计方面，也都体现出较为明显的创新性，引发了社会各界的广泛关注和热情期待。以上具体制度的设计都体现出了对金融稳定进行综合立法定位的考量。当然，《草案征求意见稿》也仍需要完善相关制度设计，进一步增强金融稳定立法的科学性、综合性和包容性。例如，《草案征求意见稿》侧重于对银行业的规范，但对保险业、信托业、证券业等行业的相关规范并不多见，可以适当考虑对《金融稳定法》适用的行业和领域范围进一步拓展。再例如，关于中央和地方政府在金融稳定方面的权责关系也需要进一步理清和明确。此外，关于金融风险处置的透明度以及《金融稳定法》与其他相关法律之间的协调配合等问题，也都需要在制度设计时继续进行完善。
    妥善处理《金融稳定法》立法的域外经验与本土建构之间的关系
    《金融稳定法》立法中的第三个基本问题是如何处理域外经验与本土建构的关系问题。域外经验与本土建构的协调在《金融稳定法》的立法中十分关键，无论是立法理念的确立还是具体法律制度的设计都会直接或间接与这一问题紧密相连。从世界金融一体化的角度来看，我国在进行《金融稳定法》立法过程中，应当充分考虑《金融稳定法》与国外相关金融稳定法律制度的协调，但也要考虑到我国的具体国情和实际权益。从制度借鉴的角度来看，相关国家的立法确实在金融稳定与金融安全方面发挥着十分重要的作用。这些行之有效的宝贵经验，对我国当前正在制定的《金融稳定法》具有重要的借鉴意义，但如何把国际经验融入到本土法律制度之中，则考验着立法者的智慧。
    2008年席卷全球的金融危机之后，加强金融稳定立法已经成为国际通例。世界上主要发达经济体陆续出台专门立法，加强金融稳定与金融安全方面的法律制度建设。按照立法的时间顺序来看，德国于2008年10月通过了《金融市场稳定基金法》，通过市场化运作对金融机构实行援助；日本于2008年12月通过《金融机能强化法》修正案，进一步加强对银行业的援助；英国于2009年通过《银行法》，强化金融稳定，并授权中央银行负责金融稳定，加强中央银行宏观审慎监管能力，健全金融风险监测识别和处置机制；美国于2010年出台《多德—弗兰克法案》，设立由财政部长作为主席的金融稳定督察委员会负责系统性风险的识别与监管。此外，在国际层面的立法来看，2017年巴塞尔委员会修订后发布的《巴塞尔Ⅲ：后危机改革的最终方案》也从金融稳定的方面对相关制度进行了完善。以上关于金融稳定立法方面的域外经验和国际立法，对于我国当前的《金融稳定法》立法具有十分重要的参考价值和意义。
    同时需要注意的是，世界各国在金融稳定立法方面固然具有很多共同点，但也呈现出明显的国情特色。在《金融稳定法》的制定过程中，还需要充分结合我国金融领域的具体情况，在本土法律制度建构方面有所创新。例如，金融稳定必然涉及中央与地方之间权责的配置，而世界各国宪法在对中央与地方的关系认定方面，却存在明显的差异。这就要求，在构建金融稳定具体法律制度的时候，必须充分考虑不同国家相关制度下不同的权力分配与设置。再例如，世界各国在金融业的发展阶段、发展水平和体系结构等方面同样存在较大差异，因而在对于金融稳定问题上需要关注的重点和平衡点也会有所不同。事实上，即使是同为发达国家的美国、英国、德国，在金融稳定法的具体制度方面也存在明显差异。对于我国这样的发展中国家而言，这种差别将会更大。因此，在《金融稳定法》立法过程中，一定要特别注意域外经验的借鉴与本土建构的协调问题。
    由以上分析可以看出，《金融稳定法》作为一部广受社会关注的重要法律，其立法具有高度的复杂性。《金融稳定法》的立法涉及到多个领域，需要协调不同层面的多种关系。《金融稳定法》立法所涉及的问题绝对不限于以上三个方面。但是，以上三个基本问题是在制定《金融稳定法》时必须面对的，因而也是立法时需要重点进行考虑的内容。
    作者：肖京，中国社会科学院法学研究所副研究员。
    来源：《清华金融评论》2022年第8期。