熊秋红：全面准确实施香港国安法的基本遵循
熊秋红2022年12月30日，全国人大常委会作出了《关于〈中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法〉第十四条和第四十七条的解释》。2023年1月13日，在“保证香港国安法准确实施”专题研讨会上，全国政协副主席、国务院港澳办主任夏宝龙作了题为“全面准确贯彻实施香港国安法”的致辞。该致辞指出要确保香港国安法得到全面准确、不折不扣的贯彻实施，首先要深刻领会香港国安法的立法要旨和原意。对于如何更好地发挥香港国安法保驾护航作用，夏宝龙副主席提出要把握好中央主导与特区主责、香港国安法的凌驾地位和优先适用效力、特区层面的维护国家安全体系、维护国家安全人人有责、正确看待发展与安全的关系等五个重点问题。
致辞为全面准确贯彻实施香港国安法提供了基本引导，对于致辞中的核心要义，可从法理层面做如下解释和分析。
第一，关于香港国安法制定与实施的关系。从香港国安法的出台背景看，制定香港国安法的原因有二：一是根据香港基本法第二十三条，中央授权香港特区就维护国家安全问题自行立法，但长期以来香港特区并未完成这一宪制责任，导致香港特区维护国家安全长期处于“不设防”的状态，需要填补这一制度漏洞。二是香港修例风波使香港社会陷入混乱状态，国家安全受到严重威胁，亟需中央立法解决“一国两制”面临的重大危机。在此背景下，全国人大通过决定授权全国人大常委会制定了香港国安法，该法融组织法、实体法、程序法于一体，为在法治轨道上解决香港乱局、维护国家安全提供了基本依据。中央及时制定出台香港国安法固然重要，在法律付诸实施后，保障法律的全面准确实施尤为重要，因为“法律的生命在于实施”，如果法律出台后得不到全面准确实施，将会严重损害法律的权威性，导致立法目的落空。对于香港国安法而言，如果得不到有效实施，将会直接危及“一国两制”行稳致远。
中央主导特区主责的结合
第二，关于香港国安法法律解释与实施的关系。香港国安法是一部综合性的法律，涵盖了香港特区维护国家安全的法律制度和执行机制。该法仅规范了香港特区维护国家安全方面的重大事项和重要制度，对于执法司法机构办案中可能涉及的诸多具体问题只做了较为原则的规定，所以在执法司法过程中对于一些法律条文具体含义的理解，需要结合立法宗旨和基本原则加以把握；有时需要通过体系解释达成对相关法律条文的准确适用。在实施香港国安法的过程中，如果遇到法律规定的具体含义不明确或者处理新情况新问题时的法律依据不明的情况，有必要提请全国人大常委会作出法律解释。此次全国人大常委会释法即是如此。针对香港国安法实施中的重大争议问题，全国人大常委会严格依照香港国安法的立法要旨和原意释法，明确了解决争议问题的方式和路径，尊重了香港特区行政长官和国安委在国安事项上的判断和决定权。
第三，关于中央执法与香港特区执法的关系。在维护国家安全领域，香港国安法将中央主导和特区主责作为处理中央与香港特区关系的基本原则。一方面，由于维护国家安全属于中央事权，因此中央人民政府承担根本责任和兜底责任，以体现中央的全面管治权；另一方面，授权香港特区承担处理有关维护国家安全具体问题的主要责任和宪制责任，以体现对香港特区高度自治权的尊重，这是落实“一国两制”方针的具体体现。香港国安法所建立的“双执行机制”及其相互关系，体现了中央主导和特区主责的结合。一是在案件管辖上，除了香港国安法第五十五条规定的情形之外，由香港特区执法司法机构对该法规定的危害国家安全的犯罪案件行使管辖权，即绝大多数的案件由香港特区管辖和办理。在“双执行机制”中，香港执法司法机构和中央执法司法机构各负其责。二是在实际履职上，香港特区维护国家安全机构和中央驻港维护国家安全机构在分工负责的基础上又存在着互补、协作和配合关系，如驻港国安公署对香港特区维护国家安全工作给予监督、指导、协调和支持；中央执法司法机构办案，香港特区政府有关部门提供必要的便利和配合。三是在法律适用上，香港国安法具有凌驾和优先适用的法律效力，在香港本地法与香港国安法不一致时，应当适用香港国安法；香港特区还应主动修改、完善本地法律，以实现香港本地法与香港国安法的有效衔接，并形成日益完善、有机统一的香港特区维护国家安全法律体系。
维护国家安全人人有责
第四，关于执法司法理念与法律实施的关系。“徒法不足以自行”。香港国安法的全面准确实施，离不开香港执法司法人员对该法的准确理解和严格执行，也离不开香港社会对于该法实施的广泛认同和支持，其中树立正确的执法司法理念至关重要。一是需要深刻认识全面准确贯彻实施香港国安法对于中国和香港特区的极端重要性。维护国家安全对于任何一个主权国家而言均是核心利益，事关全中国各族人民的根本利益，也符合香港社会和香港市民的根本利益，是最大的公众利益。任何一个国家和地区的刑法均把危害国家安全犯罪作为首要的打击对象。二是需要深刻认识安全与发展、安全与自由的关系。习近平总书记指出，“安全是发展的前提，发展是安全的保障”，开放发展只有在国家安全的前提下才可实现。香港社会在修例风波中的惨痛教训以及香港国安法实施后所出现的由乱到治、由治及兴的转变即是明证。从安全与自由的关系看，离开国家安全，个人自由和权利无从谈起。通过实施香港国安法，实现对个人自由和权利的保护，一方面体现在通过打击极少数严重危害国家安全的犯罪分子来保护绝大多数香港市民的自由和权利；另一方面体现在通过罪刑法定和程序法定，保障案件处理过程公正和结果公正，保障被刑事追诉者的合法权益。三是需要深刻认识权利和义务的关系。在法治社会，人们享有法律所规定的权利，同时必须履行法律所规定的义务。根据香港国安法，维护国家主权、统一和领土完整是包括香港同胞在内的全中国人民的共同义务。在香港特别行政区的任何机构、组织和个人都应当遵守本法和香港特别行政区有关维护国家安全的其他法律，不得从事危害国家安全的行为和活动。
香港国安法实施后，民调显示75.7%市民对该法的实施效果感到满意，这表明，香港国安法得到了香港社会的接受和拥护。香港国安法的全面、准确、有效实施，有赖于中央和香港特区的共同努力，有赖于香港社会齐心协力，更新理念、完善立法、严格执法、准确司法、普遍守法。只有全面准确贯彻实施香港国安法，国安家安、良政善治的美好愿景才能真正得到实现。
熊秋红，中国政法大学诉讼法学研究院院长、全国港澳研究会会员
