湛中乐 王岩 ：《教师法》修订对教师权利义务条款的完善

    【摘要】：对权利义务条款的完善是《教师法》修订的关键任务。《教师法修订草案（征求意见稿）》在第9-14条专章设定教师权利义务条款，采用了基本权利义务与特别权利义务结合的立法模式，完善了权利义务内容并界定了公办中小学教师的法律身份，但仍然存在值得商榷之处。条文的体系结构方面，“基本权利义务+个别特别权利义务”的立法格局欠缺周延性和包容性，不符合教师基本法的法律定位，建议增设兜底条款，为其他教师权利义务留出规范接口；教师法律身份条款可以统摄本法各个章节，建议将其前移至总则。教师基本权利内容方面，建议增设对不当指派、无关事项的拒绝权和获得救济权；教育惩戒作为附属于指导评价权的手段行为，难以适用于所有学段学生。对于公办中小学教师的法律身份，通过考量立法目的、立法成本、法律衔接和立法效果，建议将其界定为教育公务员。
    【关键词】：《教师法》修订；教师权利义务条款；条文体系结构；教师法律身份
    “百年大计，教育为本。教育大计，教师为本。”[1]《中华人民共和国教师法》（以下简称《教师法》）自1994年实施以来，在推进依法治教、依法治校上发挥了重大作用，然而伴随着政治、经济、社会的深刻变化以及教育事业的重大变革，[2]近些年，有关部门先后发布了《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》《教师教育振兴行动计划(2018—2022年)》《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》《中国教育现代化2035》等指导性、政策性文件，对新时代教师队伍的建设提出了新的要求，《教师法》已难以适应新时代教师队伍生存发展、建设与管理的实际需求，其修订势在必行。2018年9月，第十三届全国人大常委会将《教师法》的修订作为二类项目列入立法规划。[3]2021年11月29日，教育部发布关于《中华人民共和国教师法（修订草案）（征求意见稿）》（以下简称《意见稿》）公开征求意见的公告。[4]2022年 5月 6日，全国人大常委会公布2022年度立法工作计划，将教师法的修改纳入预备审议的项目。[5]《教师法》的修订工作正如火如荼地开展。
    权利义务是法的基本范畴，教师权利义务则是《教师法》的核心。1994年实施的《教师法》设“权利义务”专章，通过下设第7、8条分别对教师的权利义务进行集中规定，并在第9条规定了人民政府、教育行政部门等保障教师完成教学任务的相应职责，是《教师法》保障教师权利、规范教师行为的关键条款。该法实施二十多年来，在保障教师权益、提高教师社会地位、促进国家教育事业发展等方面发挥了重要作用。但囿于当时的社会经济环境、法治观念、法律资源和立法技术等条件的限制，如今看来，教师权利义务条款在体系结构、立法语言、内容范围等方面存在诸多需要完善之处，难以适应当今的社会经济环境和教育理念的发展，亦无法满足其对教师职业进行权利保护和行为规范的目的和需求。《教师法》权利义务条款亟待完善，对权利义务条款的完善是教师法修订工作的重中之重。《意见稿》对《教师法》自实施以来被广泛关注和讨论的教师法的立法本位、教师的法律身份、教师的权利义务、教师的资格准入、教师聘任制度、教师管理制度、教师救济制度、教师荣誉制度等重要问题进行了回应，在提高教师社会地位和福利待遇、增强教师职业吸引力、规范教师管理制度、保障教师权益等方面具有重要意义。其中，第9~14条对教师权利义务条款做出修改，主要内容包括采取基本权利义务和特别权利义务相结合的立法模式、确认公办中小学教师的法律身份、增设教师惩戒、继续教育权、开展课程和教学资源研发、科研成果转化等权利内容，并适时地对教师义务内容进行了更新和完善。笔者认为，《意见稿》所规定的教师权利义务条款中关于体系结构的设置、权利内容和教师法律身份等方面依然存在值得商榷和亟须完善之处。
    一、优化条文体系结构
    1994年颁布实施的《教师法》通过第二章专章设定教师权利义务，并分别以第7条和第8条详细列举教师的权利义务：一方面，将教师权利义务进行系统、全面的集中设定，使权利义务的内容更加明晰、规范、成体系，有利于教师权利的行使和义务的履行；另一方面，专章设置权利义务也使教师的权利内容和行为规范得到凸显，对保护教师权益和规范教师行为具有重要意义。此种“对有关人员采用权利和义务范畴作出规定”的做法是具有“先导性”的创举，在当时是“罕见的成功范例”[6]，对提高教师的地位和保护教师权益发挥了巨大的作用，此种立法经验是非常值得肯定的[7]，应当在《教师法》的修订过程中予以沿用。
    （一）基于教师基本法定位的立法技术考量
    从法律位阶和在教育法律体系中的定位来看，《教师法》是教师行业的基本法[8],因此其对权利义务条款的设定应当考虑其在教师行业群体中的总领地位和教师法律体系的总体布局。我国教师的权利义务有基本权利义务和特别权利义务之分，教师的基本权利义务是指以教师的最基本需要为基础，围绕教师职业——教书育人的根本职责而提出的权利和义务，而教师的特别权利义务是指不同学段、不同性质学校教师特别享有的权利和应该履行的义务。[9]笔者认为，《教师法》作为教师职业的基本法，其对权利义务的规定应该着眼于整个教师职业的共性特征,在《教师法》中只规定适用于所有教师的基本权利义务。[10]在立法技术上体现为采用“概括列举+兜底条款”的形式，权利义务条款中列举的教师权利义务应当是全体教师权利义务的最大公约数，适用于所有学段及任何性质的教师，而对于特定学段和特定性质教师的特别权利义务，宜在与之对应的单行教育法律中进行设定，在《教师法》中设定兜底条款进行统摄和体现即可。这样既能够体现法律制度的体系性和内在协调，也能兼顾《教师法》自身的全面性和周延性。
    《意见稿》在第9条和第10条分别设定了教师的基本权利和基本义务的基础上，分别在第12条和第14条设定了特定教师的特别义务和特别权利。第12条设定了幼儿园、中小学教师对未成年人的保护、救助和协同指导义务。教师是教育教学活动最直接和最主要的实施主体，幼儿园和中小学教师则是对未成年人实施校园保护与救助的制度抓手，未成年人的校园保护需要学校和教师协同发力。而现行立法中，对未成年人的校园保护偏重对学校义务的配置。《中华人民共和国未成年人保护法》中学校保护章专章设定了幼儿园、学校对学生的保护和救助义务，但未规定教师的义务；《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》在“预防犯罪的教育”一章中多次强调学校义务而未提及教师义务；《未成年人学校保护规定》第22条则仅规定了教师发现学生被孤立、排挤的情形时应及时干预，发现学生可能存在被欺凌的情形时应及时向学校报告的义务；除此之外，学前教育法尚未颁布实施，《中华人民共和国义务教育法》也未对此项教师义务做出规定。在教师保护义务缺位的情形下，学校与教师义务配比失衡，学校与教师难以形成对未成年人的校园保护合力，保护效果堪忧，亟须通过立法设定教师的保护义务。同样地，《意见稿》第14条设定了高等学校、职业学校教师兼职兼薪的特别权利。一方面，高等教育和职业教育作为向社会输送知识人才和技术人才的主要供给口，高校教师和职业教育教师都需要在教学内容上与所在社会的发展阶段密切接轨，职业教育教师还应当具备相应的工程实践能力；另一方面，为推进国家创新驱动发展战略、促进知识价值增值，需要提高作为科技创新人才的高等学校和职业学校教师的创新积极性，需要鼓励作为科研人员的教师运用知识服务社会。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》，其内容包括允许科研人员和教师依法依规适度兼职兼薪、允许高校教师从事多点教学获得合法收入；2019年国务院发布《国家职业教育改革实施方案》，提出打造“双师型”教师队伍，对同时具备理论教学和实践教学能力的教师比例提出要求。然而，在现行立法中，《中华人民共和国职业教育法》在第24条规定企业“可以设置专职或者兼职实施职业教育的岗位”，在46、47、48条分别规定不同类型的专业技术人员可担任职业学校专职或兼职教师，肯定了校外人员兼任职业学校教师的情形，但对于职业学校专业教师面向社会的兼职兼薪权利却未有指涉。《中华人民共和国高等教育法》则未规定高校教师兼职兼薪的权利。职业学校、高等学校教师的兼职兼薪权利既需要制度保障也需要尺度规范，前提是将该权利通过正式立法的形式在法律文本中进行确认。在此背景下，在《教师法》中设定此项特别义务和特别权利具有功能主义考量，在一定程度上突破了《教师法》作为教师基本法的体系定位，但是可以直接回应现实诉求，使该项特别义务和特别权利得到凸显。然而据此形成的“基本权利义务+个别特别权利义务”的规范格局，就现行立法而言，缺乏包容性和周延性，无法涵摄教师行业的所有权利义务，不符合教师基本法全面性和统摄性的法律定位；从教育法律制度和教师队伍建设的动态发展而言，也欠缺开放性和前瞻性。因此笔者认为应当在末尾设置兜底性条款，为其他单行法规定的教师权利义务和未来制度的动态发展留出规范接口，在立法技术上体现为“基本权利义务+特别权利义务+兜底条款”的形式，表述为“法律法规规定的其他权利义务”。
    （二）将教师法律身份条款前移至总则
    《意见稿》采取了设定“权利义务”专章并将基本权利义务与特别权利义务相结合的立法模式，除了“基本权利”“基本义务”“特别权利”和“特别义务”条款以外，在本章节中同时还设定了“履职规范”“履职保障”和“特别身份”条款。“履职规范”条款是对教师行使各项权利和履行各项义务时附加的外部的整体性要求，是对权利义务的实现行为设定的更为基本的行为规范，也是教师行使权利和履行义务所要遵循的行为原则和基本底线，而“履职保障”则是教师行使上述基本权利和特别权利的基本支撑和外部制度保障，此二条款均与教师权利的行使和义务的履行密切相关且专属适配，放在“权利义务”章节中恰当合理。
    相较而言，“特别身份”条款的内容是赋予特定教师群体某种法律身份，法律身份是基于法律赋予而形成的法律关系主体的社会归属及其地位，其不仅体现教师的权利义务，也决定了教师在社会关系结构中的位置,其与政府、与学校、与学生的关系,以及资格任用、工资待遇、权利救济的途径和方式等各个方面。[11]与权利义务相比，法律身份所涵摄的范畴则更加全面和综合，就《教师法》所涉及的内容而言，教师法律身份不仅涉及其权利义务，而且涉及其资格准入制度、聘任管理制度、待遇和保障制度、奖励申诉制度、救济和责任制度等方方面面，即可以统摄到整部《教师法》的各个章节。因此，《意见稿》将“特别身份”条款放在权利义务章节之下进行设定的结构布局值得商榷。为了体现立法结构的严密性和系统性，笔者认为宜将法律身份条款设置在总则中，具体而言，可以在第2条教师定义之后增设一款，规定中小学教师的法律身份，并将该条的名称修改为“教师的定义及法律身份”，亦可以在教师定义条款之后专设一条名为“教师的法律身份”的条款予以规定。
    二、完善教师基本权利内容
    （一）增设对不当指派和无关事项拒绝权
    现行《教师法》在教师权利条款的第一项规定了教师的教育教学权，是教师最基本、最主要的权利。长期以来，应试教育的危害已经得到充分论证[12]，不仅给学生的身心健康造成严重的负面影响，也大幅限制了教师的专业发展空间，进而阻碍国家教育事业的发展和教育目标的实现。中共中央、国务院和教育部先后发布了《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》《关于深化基础教育课程改革进一步推进素质教育的意见》等一系列推进素质教育的政策性文件。一方面，作为教育教学活动的直接实施者，教师自主教学对于破除应试教育藩篱、向素质教育转轨具有关键意义；另一方面，
        
    教师专业化是现代教育发展的必然要求，也是现代学校教育的重要标志。中共中央办公厅、国务院办公厅于2017年印发《关于深化教育体制机制改革的意见》，提出“构建政府、学校、社会之间的新型关系”；2020年，教育部等八部门印发《关于进一步激发中小学办学活力的若干意见》，提出“保证教育教学自主权”，鼓励教师“大胆创新，改进教育教学方法，开展丰富多彩的教育教学活动，积极探索符合学科特点、时代要求和学生成长规律的教育教学模式”，显示出了国家对于增强教师教学自主权、深化教育教学领域“放管服”改革、为教师增权赋能的决心。提高教学自主权无论是对于教师专业发展，还是教学效果保障都具有重要意义[13]，《意见稿》响应了时代的呼声，将教师基本权利第1条“进行教育教学活动”的权利修改为“自主开展教育教学活动”的权利。
    然而，教师教学自主权的实现还需要与之对应的权利保障机制以及对可能侵犯教学自主权行为的防范机制。法律仅设定教学自主权，而对其实际的实施和保障机制不加以关照，很难避免通过不当指派、摊派无关事务占用教师时间等方式变相剥夺教师教学自主权的情况发生，进而导致教学自主权在现实中因缺乏实践性而背离其设置的初衷。因此，教学自主权不仅应当包括自主选择以何种方式、如何教学的权利，还应当为教师自主教学提供实在的制度保障。在教育教学实践中，教师被摊派与教学无关事务、被迫承担除教学任务以外的诸如参与行政管理、组织建设各项评比等多重任务的现象屡见不鲜，部分教师在参与此类事项和完成任务指标的过程中会对自身的教育活动有所助益，然而也不免存在单方面为教师增设负担和义务的情形。在此情形下若非基于教师自愿对教师进行不当指派和摊派，必然会压缩教师的教学自主权并对其教学积极性和教学效果产生负面影响。不当指派拒绝权和无关事项拒绝权应当是教育教学自主权的应有之义或自然延伸，此项规定在我国台湾地区的“教师法律制度”中有所体现，在《教师法》修订中应当予以借鉴，建议在教育教学自主权条款中予以释明，如在《教师法》第9条第一款教学自主权之后加上“有权拒绝与教育教学无关的事项或不当指派”，为教学自主权的行使提供制度保障。
    （二）增设获得救济权
    无救济则无权利，教师权利要靠法律救济来实现和保障。[14]《教师法》作为教师权益保障法[15]，应当设定和健全教师权利救济制度。《意见稿》将第七章“奖励”更名为“奖励和申诉”，在第49条新设校内申诉救济，并在第50条完善了校外申诉救济途径，对教师权利保障具有积极意义。然而笔者建议仍然有必要在基本权利条款中设定教师获得救济权。
    首先，教师申诉制度的外延小于教师权利救济制度。教师申诉制度由《教师法》确立，指教师对学校或其他教育机构及有关政府部门做出的处理不服,或侵犯其合法权利的行为,向有关教育行政部门或有关的其他政府部门提出要求做出重新处理的制度[16]，是宪法上的公民申诉权在教师群体的具体化[17]，属于行政救济范畴，是教师权利救济制度的一部分。教师申诉制度作为教师群体唯一的救济制度过于单一，在应然层面，教师权利救济制度还应当包括仲裁制度、听证制度、行政复议制度和司法救济制度。[18]因此，有必要在第七章专门规定教师申诉的前提下，在基本权利条款的最后一条规定教师获得救济权的基本权利，作为教师权利保障的关键纽带，承接教师权利内容，并统摄下文教师申诉救济制度。从法政策学的角度而言，在教师权利部分设立获得救济权，作为教师基本权利的组成部分，能凸显救济权利的重要性和可行性，激发教师权利救济意识，促使纸面上的权利变成实际中的权利。
    （三）教育惩戒——附随于教师指导评价权的手段行为
    学界对教育惩戒权的争议主要集中在其性质、适用主体和适用对象上。对其性质的讨论，主要存在三种学说，分别为“权力说”“权利说”和“复合说”。“权力说”主张教育惩戒权是国家教育权力的延伸[19]，其性质接近教育行政权力，因此教育惩戒可以被理解为一种行政行为[20]。“权利说”的代表性观点是监护权转移说，即认为教育惩戒权源于父母对未成年人的监护权，未成年人在学校时，父母将其转移给了教师和学校。[21]“复合说”即是前两种学说的折中。若把教育惩戒理解成国家教育权的具体化，根据“法无授权即禁止”的行政法原则，以及《中华人民共和国立法法》第80条规定的制定减损权利或增设义务的规章应遵循的规则，教育惩戒权需要在法律层面进行设定；而若把教育惩戒理解为监护权的转移，“有物权性质的对人权”亦需要通过法律创设；复合说亦然。[22]然而，在立法中如何界定教育惩戒权的性质和覆盖的学段成为立法争议的焦点。在“权力说”的逻辑之下，有学者主张教育惩戒权的主体应是学校而不是教师[23-24]，根据德国各州《学校法》的规定，作为正式惩戒方式的“纪律措施”的实施主体只能是学校[25]。“权利说”则以“代理父母理论”为理论基础，教育惩戒体现了一定的家长权属性，教育惩戒权源于未成年人家长的监护权。然而在高等教育语境中，大学教师是否有权对作为成年人的大学生实施惩戒存在争议。在美国的司法判例中，法院认为教师基于教育目的具有教育惩戒的权利，但仅限于中小学生而不包括大学生。[26]
    我国《中小学教育惩戒规则(试行)》确认了教师和学校均可以作为教育惩戒的主体，通过立法为教育惩戒提供规章层面的规范依据，其争议点主要集中在适用范围和性质界定的问题上。在规范层面，2019年7月，中共中央、国务院发布了《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》，提出“制定实施细则，明确教师教育惩戒权”，使用了“教育惩戒权”的表述，而在教育部于2019年11月公布的《中小学教师实施教育惩戒规则（征求意见稿）》中，其对教育惩戒权的性质似乎持回避态度，通篇使用“教育惩戒”的表述。该意见稿第3条第一款规定教育惩戒是教师的“职务行为”，第3条第二款又规定教育惩戒是教师履行教育教学职责的“必要手段”和“法定职权”。在2020年教育部发布的《中小学教育惩戒规则(试行)》中，则在第2条第二款规定教育惩戒是一种教育行为，未再使用“手段”或“职权”的描述。从适用范围而言，《意见稿》将“教育惩戒”纳入教师基本权利条款，回应了对教育惩戒适用对象的讨论，确认了其适用于所有学段而不仅局限于制定过实施细则的中小学范畴。从体系解释的角度解读，就已实施的《中小学教育惩戒规则(试行)》中规定的教育惩戒所涉及的措施和情形而言，教育惩戒对高等学校学生应当也有适用空间，学界多数学者对高校教育惩戒亦持肯定态度。然而，至于幼儿园学生即幼儿是否可以适用教育惩戒，依然存在值得讨论的空间。从性质而言，《意见稿》“教育惩戒”放在第9条第三项“指导评价权”之中，避免了在权利条款中单列一项而被识别为一项教师“权利”所面临的性质争议，然而，将“教育惩戒”与“表扬”“奖励”“批评”并列置于指导评价权条款之中，就文本而言则呈现出另一层意涵：此时“教育惩戒”与“表扬”“奖励”“批评”平行，是附属于教师指导评价权的手段行为。
    三、公办中小学教师的法律身份的立法选择
    在国家法律和政策实践中，自新中国成立以来，公办中小学教师的法律身份以公务性描述为主线经历了多次变迁，学界对于公办中小学的法律身份也长期存在争议。《意见稿》拟通过立法的形式确认公办中小学教师的法律身份，将其界定为国家公职人员，笔者认为存在值得商榷之处。
    （一）以公务性描述为主线：教师法律身份的历史变迁
    公务性是现代教师的基本属性。[27]在本轮教师法修订之前的相关立法中，并未单独界定公办中小学教师的法律身份，在国家立法和政策演变的过程中，公办中小学教师的法律身份随全部教师职业群体的变化而变化，整体上经历了对其公务性描述由强到弱再趋向于增强两个阶段。计划经济时代，教师与政府部门工作人员被统称为国家干部，其身份等同于公务员[28]，由政府管理和领导，具有最强的公务性描述，教师以国家工作人员标准享受相应的工资标准和福利待遇[29]。20世纪80年代，随着计划经济体制向市场经济体制的转型，1985年发布的中共中央《关于教育体制改革的决定》中提出“扩大学校的办学自主权”，“相应地改革劳动人事制度”。党的十四大之后，中央人事制度发生变革，学校开始引入教师聘任制，其国家干部身份发生松动[30]，教师身份的公务性描述有所减弱。随着1993年实施的《国家公务员暂行条例》明确将教师排除在公务员范围之外，1994年实施的《教师法》将教师规定为“履行教育教学职责的专业人员”并沿用至今。“专业人员”的定位只是确立了教师的职业属性，其设定并不能界定教师在不同法律关系中的法律身份和地位[31]，亦无法体现其承担国家教育公共责任的公共属性[32]，教师职业的公务性描述降至最低点。此后，2018年中共中央、国务院出台的《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》指出要“突显教师职业的公共属性”，“确立公办中小学教师作为国家公职人员特殊的法律地位”，2021年教育部发布《意见稿》将公办中小学教师界定为国家公职人员，国家立法和政策性文件对教师职业的公务性描述趋于增强。
    （二）对公办中小学教师法律身份的立法考量和建议
    从政策导向和实践需求而言，界定公办中小学教师的法律身份的根本目的是将其纳入特定的身份群体，进而适用与之相对应的法律制度，具体包括两方面，其一是通过赋予公办中小学教师具有公务性描述的特定身份，提高其社会地位，将其纳入与之对应的管理序列，使其享有该身份专属的权利，提高其福利待遇和职业吸引力；其二是使公办中小学教师履行与该身份所对应的义务，使其受到特定行为准则和管理规则的约束。这两个目的被清晰地体现在《意见稿》的第13条“特别身份”条款中，被表述为“依据规范公职人员的相关法律规定，享有相应权利，履行相应义务”“各级人民政府及其有关部门应当依法加强对公办中小学教师的保障和管理”。然而，通过立法界定公办中小学教师的法律身份，还需要考虑立法成本、法律规范之间的衔接、法律实施的效果等问题。
    学界对公办中小学教师的法律身份的公务性描述并无争议[33]，在此基础上，主要存在“国家公职人员说”“国家公务员说”“教育公务员说”等主要观点[34-39]。《意见稿》将公办中小学教师界定为国家公职人员，一方面，《中华人民共和国监察法》第15条将“公办教育等单位中从事管理的人员”纳入应当监察的公职人员范畴，《改革意见》也使用了“国家公职人员”的表述，此种界定可以体现法律体系的协调性和与中央政策的一致性。然而国家公职人员是国家公务员和教育公务员的上位概念，将其界定为后二者也不会与国家政策和现行法律相冲突，且《中华人民共和国监察法》第15条所涉及的“公办教育等单位中从事管理的人员”显然无法完全涵盖公办中小学教师。另一方面，实践中，对公办中小学教师已经采取了禁止有偿补课、兼职兼薪和轮岗交流等职业要求，国家公职人员的身份可以为实践中的职业限制提供法律层面的身份依据。然而，在现行立法中，并未有法律法规明确定义“国家公职人员”，关于国家公职人员的立法均为限制性规定，如《中华人民共和国监察法》专门规定对国家公职人员的监督制度，《中华人民共和国公职人员政务处分法》专门设定监察机关对违法的国家公职人员给予政务处分活动，以及散落在其他单行法律法规中涉及“国家公职人员”的内容均设定义务的限制性规范。并且，“国家公职人员”的范围过于宽泛，出于对立法可行性和立法成本的考虑，未来也很难通过立法专门为其设定权利。因此，将设定公办中小学教师界定为国家公职人员，能否实质性地提高其社会地位和福利待遇有待论证和考察。德国、法国将公办中小学教师界定为国家或地方公务员，日本将公办中小学教师界定为教育公务员。[40]就我国的法治实践而言，“公务员说”的问题比较明显，一方面，将公办中小学教师直接界定为国家公务员，将会对以《中华人民共和国公务员法》和《事业单位人事管理条例》形成的整个人事编制和管理体系形成巨大冲击，立法成本过高，在现实中难以落地；另一方面，现实中公务员和公办中小学教师的工作内容和工作性质差异巨大，将其界定为国家公务员亦无法突出公办中小学教师的专业性和特殊性，法律实施效果堪忧。相较之下，笔者较为赞同将其界定为教育公务员。一方面，从现行法律的规定而言，《中华人民共和国公务员法》第16条规定“根据本法，对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别”，似乎给教育公务员制度留下了制度依据和规范接口；就中央政策而言，教育公务员亦属于国家公职人员范畴；就法的实施效果而言，“教育公务员”的法律定位可以给未来制定教育公务员法律制度留下立法空间，借鉴日本《教育公务员特例法》的立法经验，通过单行立法的形式专门设定特定的权利义务，可以实质性地提高公办中小学教师的社会地位和福利待遇。
    注：参考文献略，如有需要请阅读原文。
    湛中乐，男，新疆大学“天山学者”讲座教授，北京大学法学院教授，教育部-北京大学共建教育立法研究基地主任，博士生导师。
    王岩，男，北京大学法学院博士研究生。
    基金项目：国家社会科学基金项目“中国教育法学总论体系构建研究”（20BFX050）。