王敬波：统一市场监管的法治道路

    党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“改革市场监管体系，实施统一的市场监管”。整合市场监管机构成为推动实施统一市场监管的先手棋。2018年2月，党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出要“改革和理顺市场监管体制，整合监管职能，加强监管协同，形成市场监管合力”。同年3月，十三届全国人大第一次会议审议通过的《国务院机构改革方案》将国家工商行政管理总局、质量监督检验检疫总局、食品药品监督管理总局的职责，以及国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法、商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责整合，组建国家市场监督管理总局，作为综合性的监管部门，承担商事登记、产品质量、特种设备、检验检疫、标准化、价格、反垄断、反不正当竞争等一系列市场监管职责。随后地方综合性市场监管体系也逐渐建立起来。从行政体制上，市场监管总局的成立意味着综合性市场监管部门完成整合，奠定了统一市场监管的体制基础，但是行政体制上的整合只是物理上的整合，尚不足以打破地方保护和市场分割，还需要通过统一市场监管规则体系催生化学反应。2022年4月10日，中共中央、国务院发布《关于加快建设全国统一大市场的意见》提出“加快建立全国统一的市场制度规则，打破地方保护和市场分割，打通制约经济循环的关键堵点，促进商品要素资源在更大范围内畅通流动，加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场，全面推动我国市场由大到强转变，为建设高标准市场体系、构建高水平社会主义市场经济体制提供坚强支撑。”建立全国统一大市场，需要与之匹配的市场监管制度体系。
    2021年12月20日，国家市场监管总局发布《法治市场监管建设实施纲要（2021—2025年）》，其中提到“加强市场监管法律体系理论研究，开展市场监管基本法立法研究，明确市场监管职能定位、职责范围、监管原则、监管手段，厘清市场监管与行业监管的关系。”本文从分析综合监管行政体制改革入手，提出通过制定一部市场监管基本法，发挥立法固化“放管服”改革成果的功能，将综合市场监管体制、市场监管的基本原则以及多元协同监管机制等法定化，弥补现行市场监管体系的缝隙，不断丰富市场监管工具。
    一、固化综合监管行政体制改革成果
    “十三五”期间党中央、国务院对市场监管体制改革作出重大决策部署，历史性完善市场监管和执法体制，整合监管职能，加强监管协同，实现了分段、分领域监管向统一、综合监管的转变，统一市场监管格局初步形成。《“十四五”市场监管现代化规划》提出“十四五”期间要“加强市场综合监管，提高竞争执法水平，推进线上线下市场一体化监管，在规范市场秩序中推动发展，在维护公平竞争中增强创新动力。”
    （一）厘清市场监管权的边界
    市场作为一个复杂的、广泛的和动态发展的社会经济现象,它是在一定生产力基础上,以商品交换为核心内容,包含商品交换场所、商品交换活动及商品交换关系的集合体。作为监管对象的“市场”是一个不断发展的概念，市场监管的边界也在不断发展当中。市场监管权在中国的确立是在从计划经济向市场经济转型的过程中发生的，其边界并不清晰，尤其在转型期更是模糊。为应对不断演变的市场风险，加之计划经济的惯性以及政府职能转变仍不到位，包括市场监管在内的政府权力越界的冲动时时都在。“要么不管，要么管死”仍是市场监管中的突出问题。制定一部基础性的市场监管基本法，有利于框定政府权力的边界和行为规则。首先，横向上厘清市场综合监管部门与行业部门之间的权责边界。在市场监管领域，由于外部边界和内部分工不可能做到绝对的泾渭分明，而往往呈现出跨领域、跨部门、跨区域的联动特征。市场监管的全部职责不可能由一个职能部门来实现，而应当在一级政府负总责的前提下由各职能部门协调一致地完成。市场监管基本法应厘清市场综合监管部门和行业监管部门的关系，规定处置部门职权冲突的原则和程序。对于单行法明确规定的市场监管事项属于行业监管部门的事项，由行业部门负责。对于未规定的监管事项，由市场监管部门承担兜底功能。其次，纵向上科学配置不同层级市场监管部门的权责。
    （二）弥合综合监管和行业监管之间的缝隙
    行政实践中作为部门权责配置的“三定”方案（或者规定）虽然明确了各个层级、部门的职责，然而作为一种对行政机关职责的宏观定位，它并没有就每项职责的具体内容作出规定，随着机构改革和行政管理体制的推进，不同层级、部门的职责也在不断地调整和变动，这就造成了甚至同样一级、具有同样职责的部门，所行使的职权有差异，所采取的管理手段有差别的现象。市场监管体制改革整合部门最多，职能最为广泛。调整对象从国家机关、企业、社会团体、自然人，各类监管对象全覆盖。与市场监管相关联的行业部门最多，纵向和横向间协调难度最大。市场监管机构的合并有助于实现集约化监管和综合执法，推动从碎片化治理到整体性治理的提升，但是事前事中事后监管之间衔接不畅的现象依然存在，市场监管与其他行政事务之间的边界处于模糊状态，因此建立健全跨部门、跨区域执法联动响应和协作机制非常必要。通过深化市场监管、生态环境保护、交通运输、农业、文化市场综合行政执法改革，统筹配置行政处罚职能和执法资源，推进行政执法权限和力量向基层乡镇街道延伸下沉，从而解决多头多层重复执法和监管盲区并存的问题。提高平行部门间协调合作的有效性，推进事前事中监管与事后处置的无缝衔接，关键在于部门间信息的常态化共享以及监管与处罚清单的有效实施。按照“谁审批谁监管”“处罚事项移转、监管责任不减”的原则，达成“大综合一体化”。［1］
    （三）填补市场监管领域的空白
    《民法典》第534条规定“对当事人利用合同实施危害国家利益、社会公共利益行为的，市场监督管理和其他有关行政主管部门依照法律、行政法规的规定负责监督处理”。《民法典》沿袭了原《合同法》第127条的规定“工商行政管理部门和其他有关行政主管部门在各自的职权范围内，依照法律、行政法规的规定，对利用合同危害国家利益、社会公共利益的违法行为，负责监督处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”只是将“工商行政管理部门和其他有关行政主管部门”改为“市场监督管理和其他有关行政主管部门”。但是原《合同法》实施二十年来，并没有一部涉及合同行政监管的配套行政法规，因此《民法典》该条规定也没有具体的实施依据，对于利用合同进行违法行为的行政监管也不多见。随着市场和科技的发展，新产业、新技术、新模式、新业态不断涌现，在一些领域、市场监管对象的范围、市场主体的行为模式都出现重大变化，部分领域监管规则难以跟上行业发展形势，甚至在部分领域出现监管空白。通过统一的市场监管基本法，可以预设市场监管的原则和规则，为不断延伸的市场监管领域厘定行为规则。
    二、构建统一市场监管原则体系
    从深化市场经济改革大局出发，需要与时俱进更新市场监管理念、完善市场监管规则、创新市场监管方法。
    （一）市场监管目标集合为市场监管基本法的立法目的
    市场监管目标不是单一的，应当根据市场的特点、监管客体等因素确定不同的监管目标。按照由直接目标到间接目标，可以划分为三个层次：安全监管——市场秩序——营商环境。第一层次是以防范风险为目标的安全监管，包括职业安全、生产安全和产品安全，特别是食品、药品、疫苗质量安全。工作场所、设备、产品、服务及环境等监管对象符合《食品安全法》《药品安全法》《安全生产法》《环境保护法》等法律法规规定的资格资质、技术标准、质量标准与安全标准，营造安全的生产经营销售环境，保护人民的生命、财产和经济安全，保护环境，防止灾害。第二层次是以营造公平的竞争环境为目标的市场秩序。市场监管建立在尊重市场主体的自主性基础上，发挥市场对资源配置的决定性作用，促进市场资源的合理配置，激发市场经济活力。第三个层次，市场监管的最高目标是营造良好的营商环境。国务院于2021年12月发布的《“十四五”市场监管现代化规划》中设定的主要目标中明确“营商环境持续优化。高效大市场活力增强，准入、准营、退出制度规范便利，投资创业更加便捷。知识产权大保护格局基本形成，企业创新主体地位进一步确立。支持市场主体发展的政策不断完善，市场主体活力充分激发。”不同的监管目标梯次递进，并作为市场监管基本法的立法目的。
    （二）市场监管的原则谱系
    按照市场的构成要素和市场交易，市场监管可以分为基础性监管和秩序性监管。基础性监管主要是市场主体进入和退出市场，重点是资格监管。秩序性监管主要监管市场主体行为，维持公平的市场竞争。从计划经济向市场经济转变的阶段，市场监管重在简政放权、搞活经济。当市场经济初步形成，市场监管重在维护市场秩序。现阶段的市场监管要服务于高质量发展。市场经济是市场监管的存在场域和生态系统，市场监管的定位、范围、理念、原则等都与市场经济发展阶段密不可分。市场经济发展的不同阶段，市场监管的定位和目标也是不同的。市场监管理念经历了从最初的限制市场到有序竞争，再到宽准入严监管的转向。
    1.开放市场原则
    在市场经济条件下，市场准入直接决定着市场的开放程度，而市场的开放程度直接决定市场竞争是否充分和有效。《法治政府建设实施纲要（2021-2025）》要求“严格执行市场准入负面清单，普遍落实‘非禁即入’”。我国现行《行政许可法》第二章规定了行政许可设定的规则，但是并未明确规定“非禁即入”。在市场监管基本法中应将开放市场作为第一原则，并通过严格限制行政许可事项，充分赋予市场主体资格，促进市场自由交易。
    2. 公平竞争原则
    公平竞争原则包括两个基本面向——市场主体之间公平竞争和政府公平对待不同市场主体，虽然前者面向市场端，后者面向政府端，但是二者之间相互关联，互相影响。1980年颁布的《国务院关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》明确规定“允许和提倡各种经济成分之间、各个企业之间，发挥所长，开展竞争。”和“保护竞争的开展”。1993年颁布的《反不正当竞争法》和2007年制定的《反垄断法》都明确规定：“鼓励和保护公平竞争，制止不正当竞争行为”“保护市场公平竞争”。公平竞争从政策导向升级为法律原则，从单纯强调市场主体端转化为市场端和政府端并重，从消极地“允许和提倡竞争”发展到积极地“鼓励、保护公平竞争”。2019年《优化营商环境条例》更是明确规定“国家坚持权利平等、机会平等、规则平等，保障各种所有制经济平等受到法律保护。”公平竞争是市场经济的内在要求和基本原则，维护公平竞争是政府干预市场的核心理念，要求政府以公正监管促进公平竞争，强化竞争政策的基础性地位，落实并完善公平竞争审查制度，清理妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法。
    3.依法监管原则
    依法监管是依法行政原则在市场监管的具体表现。2014年发布的《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》中明确指出，要“立足于促进企业自主经营、公平竞争、消费者自由选择、自主消费，商品要素自由流动、平等交换、建设统一开放、竞争有序、诚信守法、监管有力的现代市场体系，加快形成具有法治保障的市场监管格局。”依法监管原则要求市场监管部门依法行使监管职权，市场监管部门应要确保其在宪法和法律范围内行使监管职权，即没有法律、法规、规章依据，市场监管部门不得作出影响市场主体权益或增加其义务的决定。同时，依法监管要求市场监管部门要依法定程序开展监管。
    4.效能原则
        
    提高效率一直是行政改革的重要目标，相应的，寻找有助于提高效率的行政安排也成了公共行政研究的一个核心主题。［2］在改革开放和经济转型深入推进的时代背景下，提高监管效能是促进市场监管良性循环发展的重要原则。2022年《政府工作报告》提出“加快建立健全全方位、多层次、立体化监管体系，实现事前事中事后全链条全领域监管，提高监管效能。”远程监管、移动监管等“互联网+监管”方式有助于实现更加精准、更加智能的市场监管。
    5.全面监管原则
    为防范市场活动的过程性风险,监管部门应以全面监管为基本活动原则。市场监管部门拥有对市场主体从“孕育期”“生存期”“高速发展期”“成熟期”全过程、全链条的服务和监管职能。事前监管是维护市场秩序的基础制度安排，主要解决市场失灵中的不完全竞争、信息不对称、负外部性与公共物品短缺等问题。事中监管是指监管主体根据法律法规的规定，依据相关执业资格标准、工作场所生产标准、产品技术标准、质量标准、安全标准与认证认可合格评定等进行市场执法，包括抽查、检查、通知、立案等。［3］事后监管则是对出现问题的监管对象依法进行处罚、强制等行政处理。
    此外，对于新技术、新产业、新业态、新模式的监管，还有包容审慎原则等。
    三、建立无缝衔接的市场监管链条
    （一）优化协同监管工作机制
    随着现代市场经济发展迅速，新经济新业态的出现更使得市场主体更加复合多元，如果仅仅靠政府，市场监管的有效性很难保证。社会已经广泛认识到监管主体并不限于政府，还应包括非政府组织和私人，不同主体的监管组合至少包括政府监管、自我监管、商业或非商业的第三方监管，以及国际组织的监管。无论是理论发展还是现实基础都进入到政府监管与非政府监管全面扩张的新阶段。［4］通过市场监管基本法，构建融合政府监管和非政府监管的混合型监管体系。［5］建立多元主体协同监管的工作机制能够有效缓解政府单一监管有效性不足的问题，通过个体、社会中介组织与政府在市场监管中互动、合作、博弈，并最终形成各方利益动态平衡与最优配置的过程，进而在动态的互动与平衡中实现各方利益的帕累托最优，促进市场的良性发展。
    1.市场主体的自我规制
    市场主体在安全生产、质量管理、营销宣传、售后服务、诚信纳税等方面负有自我监督、履行法定义务的责任。涉及公众健康和安全的企业依法建立完善内控和风险防范机制。企业履行信息披露、开展标准自我声明、服务质量公开承诺以及产品质量安全事故强制报告等实现自我规制。
    2.社会中介组织的规制
    推动行业协会商会建立健全行业经营自律规范、自律公约和职业道德准则，规范会员行为。鼓励行业协会商会参与制定国家标准、行业规划和政策法规，制定发布行业产品和服务标准。发挥行业协会商会在权益保护、纠纷处理、行业信用建设和信用监管等方面的关键作用。培育信用服务机构，鼓励开展信用评级和第三方评估。发挥会计、法律、资产评估、认证检验检测、公证、仲裁、税务等专业机构的监督作用，在监管执法中更多参考专业意见。
    3.社会的监督
    建立“吹哨人”等内部举报和外部监督制度，畅通社会公众监督渠道，整合优化政府投诉举报平台功能。依法规范牟利性“打假”和索赔行为。强化舆论监督，持续曝光典型案件，震慑违法行为。
    （二）架构市场经济宏观调控与微观措施之间的桥梁
    从市场监管领域具体的法律制度而言，市场监管的对象多数是微观市场主体，涉及到多个领域、行业的具体行为和事项，更多属于政府微观管理的职能。市场监管基本法在宏观调控和微观监管措施之间架构一座桥梁。
    市场监管改革的核心问题是市场监管资源的优化配置和重塑监管链条。近年来，政府管理从事前审批更多转向事中事后监管，例如，2019年9月12日国务院印发的《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》对市场监管提出了要加强和规范事中事后监管的要求。根据市场失灵的不同问题，市场监管基本法应集成不同类型的监管手段，按照监管的性质、对象、方法、目标与趋势等不同标准，服务差异化的监管目标，优化经济性监管、社会性监管和反垄断监管不同类型监管工具。
    综上所述，通过制定市场监管基本法，统领市场监管法律制度体系，可以进一步构建职责明确、协调有力的监管体系，明确不同监管部门的职责，优化监管机制，丰富监管手段，提升市场监管的科学性和有效性，提高市场监管能力。
    ［参考文献］
    ［1］骆梅英，黄柳建.市场监管综合行政执法改革中的权限配置［J］.苏州大学学报（哲学社会科学版），2021（6）.
    ［2］张乾友.重思公共行政的效率目标［J］.中国行政管理，2018（11）.
    ［3］席涛.市场监管的理论基础、内在逻辑和整体思路［J］.政法论坛，2021（4）.
    ［4］胡仙芝，马长俊.治理型监管：中国市场监管改革的新向标［J］.新视野，2021（3）.
    ［5］施从美，帅凯.回应型监管：政府主导型社区基金会有效监管的行动策略研究［J］.中国行政管理，2020（7）.
    基金项目：国家社科基金重大课题“优化营商环境的法治建构”（编号：21ZDA051）
    王敬波，对外经济贸易大学副校长，教授
    原文刊发：《中国行政管理》2022年第10期