多边条约修正程序的规范困境与完善路径——以《国际卫生条例》修正机制为例

    摘要：多边条约的修正程序关涉国际法规则的变革调整。条约修订以缔约方同意为基本原则，而多边条约的修正程序既需要所有缔约方的“集体同意”，也需要各具体缔约方的“国别同意”，两者构成了条约修正的双重维度。《国际卫生条例》作为全球卫生治理的重要法律框架，其修正条款赋予任何缔约方或世卫组织总干事提起修正案的权利，并采用“协商一致”通过后“默示同意”生效的模式，使修正案在短时间内产生法律拘束力。对《国际卫生条例》修正实践的分析表明，多边条约的修正程序不仅应考量国际合作和治理效率，还应在“集体同意”与“国别同意”之间寻求平衡。基于此，宜优化修正程序的制度设计，可包括扩大修正案提起主体范围、引入前置审议程序、探索分类生效机制、优化修正程序决策方式等。多边条约修正程序的完善有助于提升全球治理体系的规范化和合理化程度，推动国际秩序朝着更加公正合理的方向发展。
    关键词：多边条约；国际卫生条例；修正程序；协商一致；同意；全球治理
    一、问题的提出
    法律需要与社会的发展和变化相适应。与国内法一样，作为国际法主要渊源的国际条约同样在以修订的方式适应社会发展和应对情况变化。在国际法上，条约修订是指条约当事国在缔结条约后于该约有效期间内改变其规定的行为。多边条约作为国际法体系中的重要组成部分，其修正程序值得关注。条约缔约方经协商既可以删除原条约的某些条款，也可以增加某些条款，还可以变更某些条款的内容，从而变更缔约方的具体权利义务。修订条约，有着和国际新“立法”相同的、能改变缔约国权利和义务的作用。在某些情况下，修订条约甚至可以起到改变现行条约目的与宗旨，变革现有国际关系和国际秩序的影响。条约的修订体现着法律发展和秩序变迁，具有重要意义。
    全球治理体系正处于调整变革的关键时期。在众多条约的修正实践中，世界卫生组织《国际卫生条例（2005）》（简称《条例》）修正案于2024年5月召开的第77届世界卫生大会上获得通过，为研究多边条约修正程序提供了一个具有代表性的案例。《条例》是世卫组织根据其“规范制定权”主导制订的国际条约。在《条例》此次修正进程中，约94个国家提交了共300多项《条例》拟议修正案。《条例》修正案在“协商一致”通过后，将依据其特有的“默示同意”生效模式，在较短期限内对所有缔约国产生法律拘束力。从实践来看，如果某一国家在《条例》修正过程中未主动提出修正建议，或仅发表有限的意见，按照现行《条例》的修正程序，相关修正案也将会对其“默示”生效。这种机制引发了一系列值得深入探讨的问题：《条例》的修正程序是如何规定的？像《条例》这样深嵌于国际组织框架的多边条约，其修正程序有何特点？这一修正程序是否符合国际立法和修法的一般原则。这些问题不仅关乎《条例》本身，也对理解多边条约修正程序的一般性问题具有启示意义。
    《条例》修正实践是当前时代背景下全球治理体系的一个前沿范例，凸显着条约法中国家同意的“隐”与“现”。《条例》的修正机制呈现出一定的多边条约修正特征，特别是在程序设计与国家参与方面，具有较强的研究价值。通过深入研究《国际卫生条例》的修正机制，可以更好地把握多边条约修正的运行逻辑，为未来国际规则的完善提供重要观察视角。
    二、多边条约修正程序的规范展开
    相较于条约的缔结，条约的修正侧重于对现实发展变化的回应。多边条约的修正程序通常以条约文本中的修正条款为依据，但并非所有多边条约均明确规定了修正机制。多边条约修正程序的规范逻辑，可从修正条款的出现、修正程序的规范要素，以及缔约方意愿表达的多重维度展开。
    （一）修正条款的出现
    据学者统计，20世纪60年代之前通过的大部分多边条约是没有修正条款的。1969年版本的《条例》同样没有规定能适用于自身的修正条款。在《维也纳条约法公约》（简称《条约法公约》）于1969年通过后，越来越多的多边条约开始规定有适合于自身特点的修正条款。
    《条约法公约》是条约问题的重要法律基石，是国际法委员会的编纂成果。就条约的修订方面，《条约法公约》将条约的修订分为两种情况：多边条约的修正（Amendment）和只限于某些缔约方之间的修改（Modification）。修正与修改之间的区别并非泾渭分明，但国际法委员会在编纂《条约法公约》时，曾考虑过是否有必要在《条约法公约》中纳入条约修订的规则。国际法委员会指出，在实践中，不同条约规定了不同的修订条款和修订程序。例如，一些条约的修订条款只规定了提出修正案的条件，但没有规定审议该提案的程序；也有一些条约的修订条款虽然规定了审议提案的程序，但没有处理修正案可能获得通过和生效的条件，或者没有提及修正案对原有条约缔约方的影响。因此，国际法委员会认为，难以从其时的条约修订实践中推断或归纳出详细的条约修改共性规则
    另一方面，国际法委员会也指出，多边条约修正将是一个涉国际组织的问题。自20世纪中叶，国际组织越来越多地参与多边条约的制定过程。若待修改的多边条约是一个国际组织的组成文书，或者该条约是在一个国际组织内起草和缔结的，或者该条约是在一个国际组织主持召开的国际会议上缔结的，那么修订该条约就必然涉及该国际组织的运行机制。
    正是基于这些考量，国际法委员会其时决定，《条约法公约》没法就多边条约的修正作更多详细的规定，只能规定一般规则和基本要求，而将更多具体、详细的修正条款交由各个条约自行规定。故此，《条约法公约》中关于多边条约修正的规则被学界视为“默认规则”（Default Rules），具有类似“一般法”的作用，即条约修正可以按照其本身的内在规定展开，在条约本身未作规定、或条约的规定不足以解决修正程序问题时，方适用《条约法公约》。
    这种将具体修正程序交由各条约自行规定的做法，在众多多边条约的实践中得到了体现，《国际卫生条例》的修正条款出现过程就是一个典型例子。《条例》的修正程序是在修改《条例（1969）》的过程中出现的。20世纪90年代，世卫组织开始意识到，《条例（1969）》仅适用于霍乱、鼠疫和黄热病三种疾病，不适用于任何新兴传染病和其他公共卫生风险，不足以应对全球化时代新发传染性疾病快速跨境传播的威胁，因而需要修改《条例（1969）》。但是，《条例（1969）》没有规定正式的修正程序。为了推动这一修改工作，世卫组织于1998年1月公布了一套“临时草案”。尽管有了“临时草案”，但《条例（1969）》的修订工作进展仍十分缓慢，世卫组织原定的完成修正时间一再推迟。直到2003年，修改《条例（1969）》的工作开始才有了实质进展。2004年1月，世卫组织编写了一套完整的修正草案，并迅速推动各国就此草案展开磋商。在这一修正草案中，首次出现了第46条“修正和补充附件”，其中规定世卫组织成员国或总干事可提出修正提案，但世卫组织的执行委员会有权以更快速、更便捷的方式修正附件。然而，这一建议并未得到政府间谈判工作组的采纳。大多数国家反对赋予世卫组织执行委员会修正附件的权力，一些国家甚至认为，条例的任何修改均须提交世界卫生大会（简称“世卫大会”）决定。最终，世卫大会未采纳这一建议。2005年5月，第58届世卫大会通过了《条例（1969）》修正案，更名为《条例（2005）》。《条例（2005）》新增了第55条“修正”条款，对66个“正文条款”和9个附件规定了相同的修正程序。
    《条例》自此有了自身的修正条款和修正程序，为后续修订提供了明确的法律框架。
    （二）修正程序的基本规范要素
    一般情况下，多边条约修正程序可分为三个主要阶段：提起修正案、通过修正案和修正案生效。作为“一般法”的《条约法公约》第39条至第41条规定了这三个阶段的基本规则。一是提起修正案。《条约法公约》规定，修正条约应以“当事国之协议”修正之，任何修正提议必须通知全体缔约国，全体缔约国有权参加修正进程。二是通过修正案。根据《条约法公约》第39条，修正条约应适用缔结条约的规则，即作出修正的多边条约的约文，需要一致同意，或在国际会议上经出席和投票国三分之二多数通过。三是修正案生效。如果该正在修订的条约对修正案生效没有明确规定，那么修正案的生效仍需所有缔约方同意，或者需要与条约缔结时相同的通过方式。生效后的修正案仅对接受修正案的缔约方有法律拘束力。可见，在一般情况下，多边条约修正案须经全体会议多数票通过，并在特定数目的缔约方批准后生效。
    与《条约法公约》基本规则相类似，《条例》的修正程序同样包括提出、通过与生效三个阶段，但其制度设计更具特殊性，尤其是在修正案生效方式上。其中，第55条“修正”是关键条款，与第59条“生效、拒绝或保留的期限”、《世界卫生组织组织法》（简称《组织法》）第21条和第22条紧密衔接，构成了《条例》修正机制的法律依据，并具有以下规范要素。第一，修正案的提出。任何《条例》的缔约国或世卫组织总干事均有权提出修正提案，即任一缔约国或世卫组织总干事均是提议修改法律的适格主体。实践中，《条例》曾于2014年在总干事的提议下完成了对附件7的修订。除此以外，任何其他机构或个人均不能启动《条例》的修正程序。第二，修正案的分发。世卫组织总干事在这一阶段发挥重要作用，其拥有“连接”提案阶段与通过阶段的职权，不仅负责将修正案提交世卫大会，还需确保所有缔约国提前（至少四个月）收到修正案文本。第三，修正案的通过。世卫大会是审议和通过修正提案的多边场合。根据《组织法》第60条第2款，世卫大会可以“出席投票之会员国过半数之同意票”的表决方式通过第21条下的规章条例。《世卫大会议事规则》就此作了相同的规定。但在实践中，世卫大会一般以“协商一致”（Consensus）的方式通过审议决定。第四，修正案的生效。与《条约法公约》设定的“明示同意”模式不同，《条例》采用了“默示同意”（Tacit Consent）机制，也称“选择退出”（Opt-out Procedure）机制。具体而言，根据《条例》第59条，修正案将在世卫大会通过后24个月自动生效，除非某缔约国在18个月内正式通知总干事拒绝适用。
    《条例》的修正程序提高了规则调整的效率。在传统的“明示同意”模式下，修正案通常需经过谈判、开放签署，并等待达到法定批准数量后方能生效，这一过程往往耗时较长。《条例》则通过“默示同意”方式，确保修正案可在特定时间内自动适用，而无需各国逐一完成批准程序。这一修正设计反映了国际社会在卫生紧急状况下对高效治理模式的需求。
    （三）修正程序中的“同意”
    在国际法中，一切因国际法主体的同意而存在。国家同意是国际法合法性的重要方面，是主权原则的体现，而条约法又是最能反映“同意”的国际法领域。《条约法公约》序言开篇即强调：“鉴悉自由同意与善意之原则以及条约必须遵守规则乃举世所承认”，故同意原则、善意原则和条约必须遵守是条约法领域的一般法律原则。在这三项原则中，同意原则贯穿于条约缔结、修改与生效的全过程。《条约法公约》的第11条列出了国家接受条约拘束的具体方式，包括签署、交换构成条约之文书，批准、接受、赞同或加入，或任何其他表达同意的方式。同时，第39条至第41条进一步明确了条约修订的基本规则，同样是以“同意”为基础。可见，国际规则仅对同意接受其约束的国家有法律拘束力，国家必须以一定方式表示其“同意”之意思，方可受修正规则约束。缔结条约如是，修改规则亦同理。
    1. 多边条约修正中的“集体同意”与“国别同意”
    在多边条约修正程序的不同阶段，缔约方的“同意”既是规则变更的前提，也是修正案生效的关键。从维度上看，可以将其区分为“集体同意”和“国别同意”，二者相互联系又有所区别。
    在“集体同意”层面，条约修正程序每一步的推进需要一定数量国家的同意，这是一种“集体同意”，外在体现为每一阶段的表决规则或通过方式。在“国别同意”层面，待修订条约任一缔约方的同意不但构成“集体同意”的组成部分，而且通过后的修正案要对一特定缔约方生效，必须获得该缔约方以某种方式表示出来的再次同意，每一缔约方掌握着是否同意修正案对其再次生效的最终决定。“国别同意”既属于“集体同意”的一部分，也是条约修正案对其生效的重要一环。要成功地修订一份多边条约，既需要一定范围内集体层面的同意，也应关注特定缔约方的同意，同时满足“集体同意”和“国别同意”的修正，才能获得国际社会的接受。
    《条例》修正程序同样涉及多个维度的“同意”，反映在《组织法》《条例》和世卫大会实践当中，本文总结为表1。
    表1 《条例》修正各阶段的“同意”范围
    
    从表1可见，《条例》修正程序在提案阶段所需的“同意”范围比较狭窄，任一缔约国的同意即可启动修正程序，但《条例》修正案在通过和生效的实践中分别使用了共识范围更广的“协商一致”和“默示同意”。
    2. “集体同意”中的“协商一致”
    “协商一致”是《条约法公约》生效后逐渐登上国际组织和国际会议舞台的常见决策方式。时至今日，“协商一致”逐渐成为一种会议惯例，越来越多的多边外交会议使用“协商一致”方式作出决定，例如联合国大会及其主要委员会以及联合国各专门国际组织。在一些多边条约的修正程序中，“协商一致”被设计为多数表决的前置程序，即只有在缔约方无法达成“协商一致”时，才诉诸表决。
    然而，目前尚未有国际法学界广为接受的“协商一致”定义。2005年《联合国法律年鉴》曾提出，“协商一致”是指没有反对意见，但不是多数同意。学界对“协商一致”的主要分歧在于不清楚有多少“不一致”和如何“不一致”，才能阻止一份决定或一份文本的通过。尽管存在争议，“协商一致”至少有以下特点是得到承认的。一是“协商一致”不是一种表决方法，采用“协商一致”通过的决定是“未经表决通过”，即不经投票没有任何反对地通过的案文。二是“协商一致”不要求所有国家同意决定的具体内容，而只是对以这种方式通过决定的程序表示接受。三是国家可以同意不经表决以“协商一致”的方式通过决定，但仍可对决定的某些内容持保留意见。因此，“协商一致”方法系介于全体一致同意和多数同意之间的一种决策方式，既减少了多数表决可能带来的对抗性，又避免了严格一致同意可能造成的程序僵局。
    3. “集体同意”中的“默示同意”
    《条例》修正案是以“默示同意”方式生效的。“默示同意”同样是一个颇具特点的通过方式，最早见之于20世纪后半叶一些国际组织的规约和章程中，现已广泛应用于涉及技术标准、环境保护、公共卫生等需要快速调整的国际规则领域。
    在多边条约修正中，“默示同意”是指文本修订通过后，无需缔约方单独批准或接受即产生法律拘束力。除非缔约方明确表示反对该文本，否则所有缔约方在一定期限后都将受其约束。在接受该条约约束的缔约国的角度，该方式可称之为“默示同意”；而对于那些不接受新条约约束的国家而言，他们需在一定期限内提出明确反对或退出条约，故该方式也称之为“选择退出”。早期一些多边条约规定，一些基于科学发展而需要得到迅速修改的条款，可以“默示同意”的方式得以快速更新。这一方式发展至今，其特点在于待修正的条约修正案可以快速、简单和高效地得到原缔约方的接受，并避免在不同缔约方之间适用不同规则而带来规则冲突的问题。一个国家在“默示同意”下不需要以《条约法公约》第11条规定的方式表示其“国别同意”，同时也保留了国家对修正案的最终选择权，即其仍可通过“选择退出”机制拒绝适用新规则。
    如上述，多边条约修正的基本原则是“同意”，这一“同意”既包括修正各阶段所需的一定范围内的“集体同意”，也包括具体缔约方的“国别同意”。在《条例》修正程序中，《条例》修正案在通过阶段和生效阶段均采取了不需缔约方明确表达其积极“同意”的程序和方式。
    三、《国际卫生条例》修正程序的规范困境
    《条例》作为当前全球卫生治理的重要法律框架，近年来的修正实践揭示了多边条约修正机制在现实运行中面临的挑战。通过《条例》修正实践中“集体同意”和“国别同意”的表达，“协商一致”与“默示同意”程序设计的叠加效应以及国际组织在其中的影响，可以清晰地识别当前多边条约修正程序中的规范困境。
    （一）提起修正案的“同意”问题
    根据《条例》第55条，任何缔约国或世卫组织总干事均可单独提起修正案，无需其他缔约方的同意。这意味着，《条例》的修正程序在提起阶段，最少仅需一个缔约国的“同意”即可启动。那么随之而来的问题就是，是否适当允许单一缔约方独立启动修正案提案。进而，修正程序是否应当设立额外的集体同意机制，以避免提案主体过度集中在特定国家或组织。
    虽然《条例》形式上赋予了所有缔约方平等的提案权，但在国际关系实践中，真正“能”行使这一权利的国家往往有限。提案权不仅是“主体资格”问题，更是“能力”问题。多边条约的修正往往由技术能力更强、政治资源更丰富的国家或实体推动。例如，当前世卫组织正在组织谈判制订一份新的“大流行公约”，该公约最早是欧盟发起的。欧洲理事会主席查尔斯·米歇尔（Charles Michel）于2020年率先提出了制定新的大流行病国际文书的建议，随后受到了世卫组织总干事的认可。可见，多边条约的修正往往并非由所有缔约国平等推动，而是受到国家实力、外交影响力和技术资源的制约。在涉及全球卫生治理的《条例》修正进程中，发达国家往往拥有更强的技术能力和议程设定能力，而发展中国家在这一阶段的影响力相对有限。
    1969年《条约法公约》没有规定条约修正案提起阶段的提起主体及其范围问题。但国际法委员会在编纂《条约法公约》时考虑了这一问题，为了防止某些缔约方在没有与其他缔约方协商的情况下启动修正程序，《条约法公约》规定了修订建议要通知全体缔约国，但回避了修正程序的启动主体，使用了“条约得以修正”的模糊措辞。可见，尽管多边条约修正建议的提起主体在《条约法公约》的规范层面没有明确的限制性规定，但国际法委员会于编纂其时显然是注意到了修正条约主体的问题。
    既然《条约法公约》不存在修正提案主体的一般限制性规定，那么从规范逻辑上，多边条约的任何缔约国似乎都应有权提出该条约的修正提案。实践中，一些多边条约也允许任一缔约国可提起修正提案。例如《联合国海洋法公约》第312条规定，缔约国可向联合国秘书长提交修正提案；《国际刑事法院罗马规约》第121条允许任一缔约国提出修正建议，并规定了详细的审议程序；《联合国气候变化框架公约》第15条赋予缔约方修正提案权，同时要求秘书处通知所有缔约方，并在特定条件下召开会议审议。这些条约的共同特点是：虽然任何缔约国均可提出修正案，但同时设有“集体同意”机制，即在正式进入审议程序之前，需要其他缔约国的明确支持或认可。例如，《联合国海洋法公约》第312条同时规定，任一缔约国如向联合国秘书长提起修正提案，秘书长应将这一提案通知分送所有缔约国。如果在分送通知之日起12个月以内，有不少于半数的缔约国作出答复赞成这一修正要求，那么秘书长应召开会议讨论该修正提案。也就是说，任一缔约国在行使其启动修改公约的提案权利的同时，也规定了其他缔约国是否实质性同意就修改问题展开讨论的权利与程序。
    以此观之，《条例》赋予单一缔约国启动修正程序的权利，但未明确规定其他缔约国是否同意正式进入审议程序的确认机制。这一程序缺失将使得政治和专业能力更强的国家在提起阶段拥有实质上更大的影响力，也或将放大相应国际组织的影响，如世卫组织总干事也可直接提交修正案，这可能使相应国际组织的秘书处在规则变更过程中扮演更重要的角色，而不仅仅是成员国间的协调者。从条约法的角度看，《条例》修正程序的这一安排可能与《条约法公约》第39条的“以当事国之协议修改之”的法律要求相冲突。
    （二）“协商一致”+“默示同意”的叠加影响
    就《条例》修正程序而言，“协商一致”和“默示同意”共同决定了修正案的通过与生效方式，这一制度安排不同于《条约法公约》第11条“同意”的传统要求。
    一方面，“协商一致”不是一致同意。在实际运用中，“协商一致”更倾向于形成集体层面的概括共识，而非每个国家明确的“国别同意”。“一致”，仅能表明国家就相关文本达成了概括性同意，反映的是一种集体层面的、对文本结果整体的“概括一致”。这种“概括一致”，不反映具体国家的“同意”，不意味着所有在通过阶段不明确反对的国家均同意修正案中的每一项内容。当一个国家不赞成文本中某个内容时，是不能在“协商一致”中反映出来的。
    笔者不认为“协商一致”决策方式本身不合理，但认为，在修正案通过阶段使用了“协商一致”，就需要在后续的生效阶段给予缔约国更多表达同意行动的空间，不适宜再使用推定的、沉默式的同意方式。然而，《条例》修正案在“协商一致”通过后，并没有搭配一个能反映“国别同意”的生效程序，而是在生效阶段再次采用了一个凸显“集体同意”而忽略“国别同意”的“默示同意”生效方式，削弱了国家的表态空间。与《条约法公约》第11条规定的表达国家意愿的积极行为不同，“默示同意”模式下，国家需采取明确行动方可拒绝，否则被视为默认接受。这意味着国家若无明确反对，即便未曾正式批准，修正案仍对其生效；国家如果反对某些条款，但又不愿退出《条例》，往往陷入两难境地。
    在“协商一致”和“默示同意”相结合的《条例》整体修正程序中，《条例》修正案先是以“无反对”的方式通过，随后再以“默示”的推定同意生效。在《条例》的修正机制下，一些国家可能在通过阶段无法单独表态，在生效阶段又缺乏主动批准的程序，这种安排使得一些缔约国在两阶段均无独立决定的机会，其意愿只能通过反对或退出条约的极端方式表达。
    因此，笔者认为，《条例》修正程序在整体上“压缩”了国家对条约修正案的表态行动空间。同时，两阶段的这种沉默形式，将反过来强化世卫组织在修正程序中的参与和整合作用，放大世卫组织的协调权，这或将进一步使得“集体同意”失真，进而可能影响到修正案的接受度以及法律修改的实效。
    （三）国际组织的制度影响
    《条例》修正程序受到了源自《组织法》的根本影响。《条例》是依据《组织法》制定和生效的，《组织法》第22条是《条例》修正案“默示同意”生效的法律基础。《组织法》第22条是美国于20世纪40年代推动纳入的，该条在制定时曾引发过热烈的讨论。学者指出，国际组织或国际机构的这种“默示同意”方式反映了一种“机构自主安排”（Autonomous Institutional Arrangements）的现象，存在以此扩大国际组织职权的制度倾向，并引发了学界关注采取“默示同意”方式的国际组织的相关行为是否有独立国际立法性质的疑惑。也就是说，国际组织如果在没有获得成员国明确同意的情况下，根据“默示同意”，将迅速形成对会员国有法律拘束力的规则，那这一行为将使得国际组织成为一个事实上的“国际立法者”。
    应该这样分析，《组织法》第22条确实规定了世卫组织制定的相关规章在世卫大会通过后以“默示同意”方式产生法律效力，但《组织法》并没有明确将这一“默示”方式同样延伸适用于这些规章的日后修正案中。然而，《条例》通过其自身规定依然使其生效程序受到《组织法》第22条“默示同意”的制约，这也间接反映了《条例》的制定、实施、评估和修改等各项条约活动均已深嵌于世卫组织的法律与制度体系之中，并不完全遵循传统多边条约的修正程序。
    事实上，《条例》修正程序的每一步骤，包括从提出修正案、通过修正案，以及修正案的生效，均在世卫组织框架下开展。在《条例》修正过程中，世卫组织不仅提供技术支持，更能主导修正进程。以《条例（1969）》的修正为例，有学者指出，《条例（1969）》的修正进程如此缓慢就是受到了世卫组织自身政策和行动的影响。世卫组织其时正在积极建设一个加强传染病事件全球监测的“全球疫情警报和反应网络”，并希望将修正后的《条例》适用于这一“全球疫情警报和反应网络”，这在一定程度上耽误了《条例（1969）》的修正进程。因此，《条例》的修正程序的不合理之处和规范困境，在一定程度上是世卫组织运行机制失灵所造成的。如果不能以修改条款的方式变动《条例》修正程序，那推动世卫组织合理改革，调整世卫组织运作机制也可改善上述问题。
    综上，就目前《条例》修正机制而言，修正程序三个主要阶段都存在“同意”的问题。修正案提起阶段的“同意”范围狭窄，且缺乏明确的审议程序作为必要配套。通过阶段的“协商一致”和生效阶段的“默示同意”这一双重制度安排导致了国别同意在程序中的“隐身”。此外，《条例》修正程序均在世卫组织框架下开展，受到了《组织法》和世卫组织本身的机构影响。故此，笔者认为，从整体上考察，国家无法以《条约法公约》第11条的某种积极行动的方式来表达其意愿，《条例》的整体修正程序不利于反映国家的“同意”表达，使得“国别同意”和“集体同意”在修改条约中失衡。《条例》修正程序因而在整体上偏离了多边条约修正的同意理念。
    四、《国际卫生条例》修正程序的规范完善及对多边条约修正程序的启示
    《条例》修正程序可作适当优化，而这些优化建议不仅适用于《条例》本身，亦可推广借鉴于其他领域的多边条约修正程序中。
    （一）扩大提起修正案的范围
    根据当前规则，在修正案提起阶段，任一《条例》缔约国可启动修正程序，但并未明文规定有任何相应的审议程序。为不使国家的提案权利问题变为“能力”问题，同时避免国际组织的“单方造法”，笔者认为，可在《条例》提案阶段增加提案审议程序，扩大修正案提起阶段国家“同意”的范围，将缔约国提案“权利”进一步法治化。就提起阶段，本文有如下两个完善设想。
    一是增加提起修正提案主体的数目。修改条约不是任意的，只有一定数量国家共同提起才能启动修改程序。这一做法在其他多边条约的修正程序中有先例。例如1988年《制止危及海上航行安全非法行为公约》第20条第2款规定，经三分之一或10个缔约国的要求，以数大者为准，秘书长应召集修订或修正本公约的缔约国会议；以及1992年《国际油污损害民事责任公约议定书》第14条第2款的规定，经不少于三分之一的缔约国的要求，本组织应召开修订或修正公约的缔约国会议。增加提案提起主体的数目，可以在一定程度上确保既有法律的稳定性，扩大《条例》修正案提起阶段的范围，也能促进更为公平、透明和包容的程序，为条约修正后续阶段的顺利推进奠下基础。
    二是增加修正提案审议程序。修改条约的启动阶段应是审慎的，国内法如是，国际法亦然。不是所有的修正建议都需要得到全体会议的审议。为了保证《条例》大部分缔约国的权益，《条例》任一缔约国在行使其提出修正案的权利外，还应支持这一权利受制于特定的规则和程序，即任一缔约国提出的提案需要交由世卫组织相应机构进一步审议或须经过一定决策过程，取得一定范围内的“集体同意”后，才启动修法进程。这一做法在其他多边条约的修正程序中同样有先例。例如，在国际刑事法律领域，《国际刑事法院罗马规约》第121条第2款规定，在（提议修正案的案文）通知之日起三个月后任何时间举行的下一届缔约国大会，应由出席并参加表决的缔约国过半数决定是否处理这一提案。就《条例》修正程序而言，考虑到《条例》是世卫组织框架下的条约，世卫组织同样是《条例》权利义务的主体方，对《条例》的实施状况和存在问题有着长期监测与实际了解，故世卫组织是可以在提案阶段和审议阶段中间发挥更多审查与协调作用，世卫组织可依照一定程序先行审查是否需要处理修正提案，但《条例》中应明确赋予世卫组织这样的审议职能和审议程序，这也将有助于协调《条例》任一缔约国的修正案提起权与世卫组织总干事的修正案提起权。
    （二）修正案条款“分类生效”的设想
    条约修正案对国家生效是修正程序中的重要“门槛”。为解决上述提及的《条例》修正程序整体上不利于国家意愿明确表达的问题，《条例》修正程序或可在现有基础上作出如下相应的调整。
    第一，改变《条例》目前采取的全部条款均以“默示同意”生效的模式。根据《组织法》序言和第1条，“在求各民族企达卫生之最高可能水准”是世卫组织成立的宗旨，故《条例》的任何修改都应符合《组织法》的这一精神。为有效应对任何突发的病原威胁，达卫生之最高可能水准，《条例》应有一定程度的快速迭代能力，故“协商一致”与“默示同意”相搭配的修改程序仍有一定必要性。但是，这一方式不能准确反映具体国家的意愿，如果《条例》全部条款都以当前方式修正，不但偏离传统“同意”的方式，而且不利于国家之间就传染病防控有效开展国际合作。为确保修正程序在整体上仍符合“同意”原则，平衡“集体同意”与“国别同意”，可在修正案生效阶段采取能更为有效反映国家意愿的方式。《条例》修正案的生效可改变目前全部条款均“默示”生效的做法。
    第二，设计不同条款分类生效的方法，让国家能在实质性条款中明确表达其“国别同意”。《条例》目前有66个正文条款和9个附件条款，为确保《条例》的可行性和有效性，附件条款属于技术性条款，可继续保留“默示同意”模式，但较多涉及国家权利义务的正文条款可回归至传统条约生效程序。
    事实上，条约根据条款义务性质而区分不同生效程序的方法早已有之。例如，《关于禁止发展、生产、储存和使用化学武器及销毁此种武器的公约》就单独规定了不同于公约正文条款修正程序的附件修正程序。再如，《联合国气候变化框架公约》第16条也规定了不同于公约正文的附件修正案，附件修正案适用“默示同意”生效模式。此外，有借鉴意义的还包括《南极条约》第9条第4款下具有法律拘束力的措施。这些措施是以南极条约协商会议缔约国“协商一致”方式通过的；但这些措施其后仍需所有协商国一致和正式批准后才能生效。但是，如果这些措施属于《关于环境保护的南极条约议定书》附件中的措施，那其修改后的生效就采用“默示同意”方式。也就是说，只有《关于环境保护的南极条约议定书》附件措施的修改才适用“默示同意”，其他措施仍适用“协商一致”通过但正式批准生效的方式。可见，鉴于众多包括技术性条款多边条约的先例，《条例》采取不同条款分类生效的方式是可行的。
    第二，探索《条例》条款其他分类方法，适用不同的生效方式。分类生效的方法可在《条例》正文条款和附件条款的基础上再作进一步细分。例如，《条例》在履约主体方面涉及国家和世卫组织两类主体，在规制疾病国际传播方面可分为预防、防御和控制三个阶段，在规制考量方面还可分为国际卫生、国际贸易和国际交通三个领域，等等。进言之，还可根据不同条款所处理的事项、所涉及的对象、阶段和领域，以及对国家或世卫组织关涉程度和影响程度不同，划分不同生效方式。对于涉及国家权利义务的条款，涉及国家主权的事项，应适当考虑将国家的明确同意作为生效的前提条件。对于涉及技术性事项、行政性事务的条款，可继续保留“默示同意”等快速生效的方式。这些都可以成为分类生效的探索依据。修正案条款“分类生效”，既能适应国际卫生法律的特点，使科学技术条款具备一定适应性，能根据实际情况得到更快的更新迭代，也能保证《条例》的修正程序反映和符合国家“同意”，获得国家之间最大程度的合作与信任。
    （三）修改《世卫大会议事规则》的可行性
    世卫组织是联合国体系下的专门性国际组织，在全球卫生治理中发挥着重要的作用，其拥有可与联合国相当的国家参与度，是多边主义的典型代表。但是，世卫组织在成立70余年的实践中，也逐渐发现了其自身在资源、权威和运作成效方面的有限性。世卫组织内部一直在推进系列改革，包括调整组织结构、改变治理机制等方面，以更好地应对传染病暴发并做出相应响应与合作倡议。世卫组织需要合理改革，才能在客观、公正和科学的基础上，组织推进《条例》的修正，监督落实《条例》的实施。虑及《条例》修正程序与世卫组织的运行机制关联颇深，推进世卫组织内部改革，调整世卫组织工作方式，也不失为完善《条例》修正程序的可行之法。而在这其中，修改《世卫大会议事规则》是世卫组织内部改革的途径之一。
    就《条例》而言，《组织法》和《世卫大会议事规则》仅规定了相关决定半数决的通过方式，并未反映当前实践中“协商一致”的做法。在《条例》现有修正程序未有修改之前，笔者认为，或可考虑修改《世卫大会议事规则》，明确纳入“协商一致”的定义，明确《条例》修改中所需的“协商一致”的程度或范围，或者规定何种情况下修正《条例》应使用投票或多数决的方式，甚至可以设计以促进成员国在传染病防控方面开展合作的其他机制，让修正《条例》的多边共识往有利于促进国家积极合作的方向发展。
    （四）多边条约修正程序的借鉴意义
    在全球治理体系的不同领域，诸多重要多边条约也面临着因社会发展变迁及新兴全球治理挑战带来的修正需求。但实践中多边条约的修正往往又遭遇复杂困境，一些条约虽已面临亟需修正的现实需要，却因程序等原因导致修正进程长期搁置；一些条约虽已启动修正程序，但由于程序设计等问题，修正进程未能顺利推进。此外，部分条约由于正式修订在短期内难以实现，其缔约方大会试图通过决议的方式对条约原有规定进行“变相”调整，进而引发了广泛的法律争议。在此背景下，研究《条例》修正机制及其实践运作，不仅是唤起学界对不同领域多边条约修正运作问题关注的尝试，也可为其他多边条约的修正机制的完善提供有益借鉴。多边条约的修正程序通常都包括提案、通过及生效三个关键阶段，其具体程序设计应充分考量条约所涉领域的特点。基于《条例》修正机制的困境与规范完善思路，本文归纳出以下可供参考的共性制度经验。
    第一，条约修正案提起的程序设计。《条例》当前的修正案提起程序可能导致修正案提起的碎片化或过度受相应国际组织影响。多边条约的修正程序可借鉴此经验，从以下方面优化修正案提起机制：一是适度提高修正案提起门槛，如要求一定比例或数量的缔约国共同提出，以增强提案的代表性；二是在修正案提起后，引入明确严谨的审议程序，确保提案符合条约目的与宗旨，并经过初步筛选后再进入正式讨论阶段；三是若相关条约存在相应的主管国际组织，在赋予其一定的审查和协调职能的同时，须在该国际组织的章程和规则中事先作出明确规定，防止权力扩张或越权。
    第二，条约修正案生效方式的程序安排。传统国际法强调国家的明示同意，而部分多边条约，特别是涉及技术性问题的条约，近年逐渐引入“默示同意”以加快生效进程。为平衡修正案的灵活性与对“国别同意”的充分保障，多边条约的修正程序可结合自身特点，探索差异化的修正案生效模式。例如，可区分技术性条款与实质权利义务条款，对技术性条款适用“默示同意”生效，而对于涉及国家权利义务的重要条款，则适用传统的“明示同意”模式。此外，还可根据不同领域条约的自身特点，探索更有针对性的修正案生效机制，更好地反映各国在不同领域的关切与考量。
    第三，条约修正程序的决策制度。多边条约的修正不仅涉及修正案的提出和生效方式，其中还涉及决策制度。借鉴《条例》修正程序的经验，可从以下方面考量：一是可尝试明确界定“协商一致”的适用范围、适用情境、协商标准和替代机制，避免程序僵局；二是可考虑引入分阶段的决策模式，通过合理设定审议、磋商、表决等不同程序阶段，提高决策效率；三是适度优化投票规则。不同多边条约修正程序采用了不同的投票规则，各方对于何种投票方式更为合理亦存在分歧。如何结合本领域条约的特点，设计能反映各国真实意愿，有效平衡各方利益，又能推动条约顺利修改的投票规则，是非常需要智慧的设计。
    综上，不同领域的多边条约应结合自身特点，在平衡国别同意和集体共识的基础上，构建更符合本领域需求的程序方案。合理的修正程序不仅能促进国际合作，深化多边主义，还能根据社会发展需要不断实现修改迭代，兼顾国际规则的稳定性和适应性。
    结语
    条约修订是变革现有成文国际法规则的法律制度。《条例》的历次修正实践是不同时代国际法规则演变的“缩影”，体现了国际合作的现实需要与国际规则的动态发展，也反映了当前多边条约修正，尤其是国际组织框架下多边条约修正程序中面临的法律困境与制度挑战。《条例》的修正程序在提起、通过和生效不同阶段适用了不同维度的“同意”，一方面赋予了修正程序一定的灵活性，使其能够快速应对突发公共卫生事件；但另一方面，也存在影响力较大的参与方主导议题设定、放大国际组织的机构影响、“国别同意”弱化等制度性问题。
    中国是世卫组织的创始成员国，也是《条例》的缔约国。自《条例》生效以来，中国就一直是《条例》义务的认真履行者及其在全球实施的积极支持者。中国一直积极参与国际卫生规则修改和完善的进程，支持对《条例》开展必要的修订工作。《条例》修正机制及其实践带给我们诸多有益启示。中国未来可在多边框架下进一步发挥建设性作用，倡导优化《条例》及其修正机制，推动构建人类卫生健康共同体。更广泛而言，《条例》的修正经验也为多边条约修正机制的整体完善提供了有益借鉴。
    世界之变、时代之变、历史之变正以前所未有的方式展开。全球治理体系正处于调整变革的关键时期，我们要积极参与国际规则制定，做全球治理变革进程的参与者、推动者、引领者。在共商共建共享的全球治理理念指引下，中国应更加主动地参与国际规则的制定与修订，使国际规则更好地反映各国，尤其是发展中国家的关切，促进国际规则更具公平性与包容性，推动国际秩序朝着更加公正合理的方向发展。
    作者：何田田，中国社会科学院国际法研究所副研究员，中国社会科学院大学法学院副教授。
    来源：《政法论坛》2025年第3期。