我国金融法的立法逻辑与体系生成

    摘 要：制定金融法是我国金融法治建设的重大事件，但如何制定金融法却远未形成共识。制定金融法是深化金融领域改革、推进中国式现代化的内在要求，是推动金融高质量发展、加快建设金融强国的有力保障，也是防范化解金融风险、维护国家金融安全稳定的重要举措。基于金融法律规范的二元结构、金融法领域的公私交融趋势以及我国制定金融法的核心诉求，未来金融法的基本定位只能是金融领域的基本法。可行的立法方案是参照早期民法通则的做法，通过为金融活动提供基本的指导性规则，逐渐形成具有中国特色的金融法理论体系和规则体系，进而实现金融法律规范体系运行的逻辑顺畅，确保金融法的立法目的得以在金融监管以及司法实践中得到有效贯彻。
    关键词：金融法；基本定位；体系结构；法际协调
    金融是现代经济的命脉，是资源配置和宏观调控的重要工具，是国家核心竞争力的重要组成部分。金融法治则是促进金融高质量发展、维护金融稳定与安全的制度保障。我国现行金融法律规范集中制定于20世纪90年代至21世纪初，至今并未进行系统性修订，难以应对时代变革和社会发展，尤其是我国金融领域缺少统一的基本法，仅仅按照金融业别分散式立法势必导致监管重叠或监管空白，难以适应金融高质量发展、金融服务实体经济以及防范和化解金融风险的现实需要。为此，2023年10月召开的中央金融工作会议特别强调要加强金融法治建设，及时推进金融重点领域和新兴领域立法，为金融业发展保驾护航。2024年7月，党的二十届三中全会明确提出要制定金融法，为我国金融法治建设提供了方向和指引。然而，究竟如何制定金融法，如何从功能定位、体系生成以及规范结构上认识金融法，理论界与实务界尚未展开充分的讨论。本文在阐释制定金融法的理论价值和实践意义的基础上，从金融市场运行的内在机理出发，厘清金融法的构建逻辑，证成金融法的基本定位和主要制度构成，以及金融法与现行相关法律规范的协调适用问题，以期为我国金融法的顺利出台贡献绵薄之力。
    一、制定金融法的时代意涵
    制定金融法是我国金融法治建设的重大事件。制定金融法，不仅是基于对中国特色社会主义金融本质的深刻认识，全景式地展现中国特色金融之路的制度构成，而且也是在积极探索新时代金融发展规律的基础之上，不断推进金融实践创新、理论创新、制度创新的重要成果。
    （一）制定金融法的时代背景
    当前，我国金融领域各种矛盾和问题相互交织、相互影响，经济金融风险隐患仍然较多，金融服务实体经济的质效不高，金融乱象和腐败问题屡禁不止，金融监管和治理能力薄弱。这些问题日益影响到我国的经济安全、社会安全、政治安全以及整体经济的稳定与发展。
    国内整体经济运行承压。我国正处于新旧动能转换关键期，经济转型和金融转型要求金融体系优化和金融制度创新。但我国金融业的市场结构、经营理念、创新能力、服务水平还不适应经济高质量发展的要求，诸多矛盾和问题仍然突出，表现为间接融资和债权融资比重偏高、金融服务普惠性不足以及金融泛化。推进新旧动能转换，深化金融供给侧结构性改革是我国经济高质量发展的关键一步。而深化金融供给侧结构性改革，必须完善金融市场基础性制度，聚焦重点领域金融风险进行针对性立法，从而优化金融体系结构，增强金融服务实体经济能力，完善金融基础设施，提高金融服务质量和效率。
    外部输入性金融风险加大。经济全球化的深入发展，导致金融危机的外溢效应凸显。我国坚持金融高水平对外开放，与国际金融市场联系紧密，防控外部金融风险输入面临巨大压力。面对外部金融风险的输入，如何统筹金融开放和安全，增强金融国际竞争力成为金融业的重大课题。而金融高水平对外开放的重点是规则、规制、管理、标准等制度型开放，这就要求进一步完善金融市场制度规则，增强金融领域开放政策的透明度、稳定性和可预期性，加强和完善现代金融监管体系，推动国内与国际监管规则接轨，提高参与国际金融治理的能力。
    新兴技术的快速迭代对金融法治提出新要求。人工智能、大数据、区块链、生物科技、量子技术等新兴技术的快速发展，为金融法治带来前所未有的技术机遇，也对金融法治高水平建设提出新要求。伴随着新兴技术的发展，金融市场的新业态、新业务、新主体不断出现，如果任其游离于监管之外“野蛮生长”，极易滋生风险，形成隐患，这就要求金融立法与时俱进，研究新业态、新业务、新主体，提升金融立法的包容性和匹配性，消除监管空白和盲区，消除非法展业空间，坚持将金融活动全部纳入金融监管，坚持在市场化法治化轨道上推进金融创新发展。
    （二）制定金融法的时代价值
    制定金融法是立足于新时代社会经济发展的新常态，为实现金融高质量发展、增强金融服务实体经济能力而作出的重大决策，是深化金融供给侧结构性改革的必要举措，对于防范和化解金融风险、建设现代化金融强国具有重要的战略意义。
    深化金融领域改革、推进中国式现代化的内在要求。党的二十届三中全会提出，“坚持全面依法治国，在法治轨道上深化改革、推进中国式现代化，做到改革和法治相统一，重大改革于法有据、及时把改革成果上升为法律制度”。制定金融法能够将中国特色金融发展之路的实践经验、理论积累、制度创新加以总结概括并系统呈现，体现我国金融发展改革成果，为深化金融体制改革，健全投资和融资相协调的资本市场功能，促进金融市场健康稳定发展提供制度保障和改革依据。在全面深化改革的新形势和新阶段下，制定金融法就是建立在积极探索新时代金融发展规律的基础之上，体现出对中国特色社会主义金融本质的深刻认识，是不断推进金融实践创新、理论创新、制度创新的重要成果，是通过完善金融法制建设为全面深化改革保驾护航。
    推动金融高质量发展、加快建设金融强国的有力保障。高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。“金融发挥着媒介交易、配置资源、发现价格、管理风险等重要功能，金融制度是经济社会发展中重要的基础性制度，关系经济社会发展大局。”金融强国应当基于强大的经济基础，具有领先世界的经济实力、科技实力和综合国力，同时具备一系列关键核心金融要素。制定金融法的基本要义在于，坚持把金融服务实体经济作为根本宗旨，坚持把防控风险作为金融工作的永恒主题，坚持在市场化法治化轨道上推进金融创新发展。归结而言，制定金融法就是要遵循法治思维和法治方法，加强顶层设计，构建更具全局性、系统性和适应性的金融法律基础制度，为我国金融体系理顺体制机制、破除沉疴乱象提供有力保障，为推进金融高质量发展保驾护航，为加快建设金融强国提供制度保障。
    防范化解金融风险、维护国家金融安全稳定的重要举措。防范化解金融风险特别是防止发生系统性金融风险，事关国家安全、发展全局、人民财产安全，是实现高质量发展必须跨越的重大关口，更是金融工作的根本性任务。随着金融市场的蓬勃发展和金融创新日趋活跃，金融活动越发复杂，金融法的体系也逐渐扩张、内容愈加庞杂。我国长期缺乏能统领金融市场的基础性法律，部门法之间缺乏协同机制，造成“监管漏洞”。制定金融法就是通过制定规范金融市场的基本原则和一般性规则，依法将所有金融活动纳入监管，填补监管漏洞，强化协同监管机制建设，最终实现防范金融风险和危机之重任。因此，作为适用于不同行业金融机构和各类金融业务的基础性法律，制定金融法才能完善金融监管体系，有效防止跨业金融活动及新金融业态的监管缺位，从而为防范和化解金融风险，维护国家金融安全稳定提供制度支持。
    二、金融法的基本定位
    金融法的基本定位是制定金融法的核心问题，它不仅直接影响金融法的立法模式与制度建构，而且直接关系着我国金融法制建设的重心、取向，乃至成败得失。金融法基本定位的确立，既要回应现实关注，又要厘清自身范畴，前者回应时代，后者关注本体。
    （一）金融领域基本法还是金融监管基本法？
    关于金融法的基本定位，目前存在两种观点：一种观点认为，金融法应当作为金融领域的基本法，与其他金融法律法规共同构成比较完备的金融法律体系。另一种观点则认为，金融法应当定位为金融监管基本法，着重强化对金融监管的法律规范。探究这两种争议产生的根源，核心在于我国长久以来饱受公私法二元区分的影响，即公法用于调整国家公权力的管理与监督关系，私法用于调整平等社会关系主体间的民事交换关系。而传统金融法更是习惯性地把金融监管法与金融交易法视为一对矛盾体。对此，笔者以为，基于金融法律规范的二元结构、金融法领域的公私交融趋势以及我国制定金融法的核心诉求，未来金融法的基本定位只能是金融领域的基本法。
    1.我国金融法律规范的实然状态及其二元结构
    基于应然层面的理性主义和基于实然层面的经验主义是法律生成的两条进路。就金融法而言，由于“金融是货币、货币流通、货币融通、风险分配、金融调控和金融监管等活动的统称”，所以，金融法调整的范畴十分广泛。从法律性质和内容来看，金融法应当是调整金融交易关系和金融监管关系的法律规范的总和。具体而言，金融市场主体主要表现为金融机构；客体上具体表现为金融工具、金融市场、金融业务；在行为上具体表现为各相关主体对各种金融工具和业务在市场上实施的活动。围绕上述金融机构、金融行为，包括金融机构与民事主体、商事主体发生的交易或者为民事主体、商事主体提供金融服务而发生的社会关系都是平等主体之间的社会关系。金融法调整这些平等主体之间发生的社会关系的法律规范只能是私法规范。但与此同时，调整金融市场行政监管主体与金融市场主体之间的监管关系的法律规范，如银行业监管关系、保险业监管关系等，由于行政监管主体的公权力性质，只能属于公法性质。所以，从总体上把握金融法，基于其“法域”法的特性，其调整的社会关系的多元结构决定了其不可避免地包括金融交易法、金融服务法、金融组织法和金融监管法。
    从实然层面来看，我国金融立法早已形成包含《商业银行法》《证券法》《保险法》等基础法律为核心的多层次金融法律体系，将商业银行法、证券法、票据法、保险法、信托法等视为金融法律已是共识。而这些法律无不呈现二元规范结构，即既包括金融交易法、金融组织法律规范也包括金融监管法律规范。例如，学界曾对证券法究竟是私法规范为主导还是公法规范为主导争议不休，但如今普遍认为证券法是一个渗透着公法因素的私法领域。从这个意义上说，二元规范结构一直主导着金融法律规范的发展。而就二元规范本身而言，其中的私法规范是从促进交易自由和维护交易安全的角度为金融市场提供制度保障，而公法规范则是通过对金融主体及其行为的有效监管实现对投资者、金融消费者的保护，以及金融市场的安全稳定。因此，私法规范与公法规范对于金融市场发展而言，也可谓“车之两轮，鸟之两翼”，二者并无根本性矛盾，反而是相辅相成的。
    2.我国制定金融法的核心诉求
    综观我国金融法治，我国是从1995年起逐步建立了以银行、证券、保险、信托等基本法为核心，其他金融法律、行政法规和规章为支撑，金融司法解释为补充的金融法律体系。尽管我国金融法律规范大体上实现了对金融市场的全覆盖，但也存在相当突出的问题就是，“传统金融法未将因金融创新而诞生的新金融法客体、新金融法主体金融消费者以及由此构建的新的金融法律关系即金融服务关系纳入其调整对象”。究其因，一方面，我国金融业长期实行分业经营、分业监管，金融法律规范也就秉持分业监管思维按照金融业别分散立法。分散式立法与金融市场行政监管权限划分的体制状态，割裂了金融市场的密切关联性和统一性，使本来就一体运行的金融市场被人为地划分为不同的监管领域。伴随着金融衍生产品和混业经营的发展，对以金融组织机构性质为标准而形成的传统金融监管模式提出挑战，客观上就表现为对跨业合作和工具嵌套等带来的规制真空和监管漏洞无能为力。另一方面，更为重要的是，由于缺乏金融领域基本法，缺乏“囊括金融体制和金融制度，体现金融体制、金融业发展的本质要求，能从金融法治的根本任务、价值目标和关键金融法律制度的着手等方面进行全面布局和整体安排”的金融法治的顶层设计，致使现行立法无法通过金融法的基本原则以及抽象的法律关系体系去实现金融法整体上的包容性适应性，也就无法应对金融市场日新月异、金融创新产品多样化的时代场景。因此，我们制定金融法的主要目的是解决当前金融领域基本法缺位这一重大现实问题，核心诉求是建立一部可以消除基于行业监管的分散式金融立法所导致的监管漏洞与监管真空，同时通过确立金融法的基本原则和一般性制度规则，以统合不同市场主体、不同行为的监管机制，从而为金融法制体系确立一个统一的制度基准，最终实现从整体上强化金融体系运行的制度保障，积极回应包容金融市场创新发展所带来的新变化和新风险。从这样的诉求出发，把金融法定位为金融领域的基本法无疑更为妥当。
    3.金融法领域的公私交融趋势
    由于政府职能的扩大以及“政府失灵”的存在，使得引入市场机制以帮助政府实现公共产品的有效供给成为必须，这也是当前政府职能转变的重要路径。体现在公法与私法的关系上，就是传统的私法调整方式被部分地或间接地引入了公法领域，形成私法关系向公法领域延伸与公法关系向私法领域扩展的双向互动。在金融法领域，这种双向互动主要体现为从传统意义上以行政机关主导，以金融监管和追究行政责任为工具和内容的金融法律调整结构向“私法转向”。这种转向的实质就是通过私法关系向公法领域的延伸，尽量实现公私力量和相关法律资源的重新配比，目的是金融法价值的均衡实现。以民事责任机制在金融领域的运用为例。实践中，除了行政监管机制外，对于金融债权保护、违法行为惩治还设置了民事责任机制这种市场化、法治化的处理方案。金融市场的复杂状况导致执法需求与监管资源之间的紧张关系愈加凸显。执法需要大量的资源投入，而通过严厉的执法彻底消灭金融违法乱象并不现实。民事责任机制不仅可以填补受害人所受损害，还可以有效制裁不法行为人，预防与遏制违法行为的产生。正是考虑到日益膨胀的执法需求与有限的监管资源之间的紧张关系，制约了行政处罚威慑功能的发挥，监管层也明确指出，在金融风险处置中，必须强化市场纪律，首先由金融机构及其股东依法承担损失，自行化解或借助市场力量出清的，政府不应介入，动用公共资源必须遵循严格的条件和标准，不能形成依赖公共资源的预期。因此，片面注重行政监管机制的运用可能导致金融法内部法律关系的紊乱和失调。在制定金融法的过程中，要针对性地增加民事法律规范的制度供给，确立调整监管机构、金融机构、金融消费者之间法律关系的民事法律机制，并对金融机构侵害投资者利益等不法行为施加相应的民事责任。
    4.金融监管法的局限性及功能性协调路径
    尽管调整金融监管关系的公法规范在金融法中占据重要地位，但因此将金融法定位为金融监管法显然不符合现行立法现状和实践共识。如果我们将金融法定位为金融监管法，那就势必将金融监管法律规范以外的私法规范排除在金融法之外。这种以偏概全的监管思维忽视了金融法应属于一项系统性工程的认识起点，难免侧重于对特定主体与特殊类型行为的针对性规制，而如果仅仅侧重于从监管层面去应对金融市场治理，势必导致不同规范之间缺乏衔接而使监管效果遭到抑制。客观而言，金融法中的私法规范能够增强金融消费者在金融市场中的博弈力量，民事赔偿等机制能够激励金融消费者积极主张权利弥补自身的经济损失，有利于维护金融交易秩序的安全和有序。金融消费者积极维护自身利益，也能够弥补行政监管的不足，节约监管成本，缓解金融监管机构所面临的监管资源紧张的状态。因此，金融法定位为金融监管法会弱化二元结构的金融法对于金融活动的规制作用。
    从功能性协调路径出发，建构整个金融法体系必须有民事法律规范作为结构要素，但在金融法实施过程中要重视采用行政手段进行规制。究其原因，一是金融法制定的重要动因是防范市场风险和制裁违法违规行为，行政管控措施在传统金融法中得到充分吸纳，而民事法律措施的研究与设计均有不足；二是金融法的制定过程受行政机关主导，立法者偏好影响了金融法体系建构，导致金融法中的行政法律规范的精细繁复程度要远大于民事法律规范；三是由于金融市场监管和金融消费者的权益保护主要是通过监管机构的行政执法加以实现，故金融法的实施机制要以行政为主导。
    概而言之，金融法是金融市场有序运作的制度依据和金融监管、司法活动开展的基本准绳，兼具公法和私法的双重属性。全面认识金融法的二元规范结构并寻求它们各自的地位，关注其间的协调与发展应该成为完善金融法体系的一个重要视点。过度强调行政监管规范的设置和强力覆盖，将会压制私法法律关系的生存空间，在相当程度上固化当前行政监管主导下的金融市场运行逻辑，最终促使金融法的定位从“金融领域基本法”异化为“金融监管法”。
    （二）《金融法总则》还是《金融法通则》？
    在确定金融法的基本定位为金融领域基本法的前提下，目前学界和实务界对金融法立法的模式选择问题有两种不同观点；一种观点认为，应当采取单行法的立法模式，即未来的金融法应当是一部以“金融法”命名的单行法律；另一种观点则认为，应当采取法典化的立法模式，制定出一部具有法典性质的金融法。但主流观点认为，鉴于金融领域的范围如此广泛，金融业务如此复杂，金融创新日新月异，金融法法典化的方案并不现实，而且制定一部金融法典需要耗费的时间较长，无法满足当前金融实践对金融法治的迫切需要。据此，采取单行法的立法模式已经渐成共识。当然，这种共识也是从学术准备、实践需求、知识因应等角度综合考量之下兼顾当前与长远而做出的应对选择。从长远来看，制定一部逻辑严谨、体系完备、内容规范的金融法典仍然是我们的目标追求。
    在确立单行法的前提下，另一个关涉立法模式的核心问题就是金融法究竟是金融法通则还是金融法总则？笔者以为，从制定金融法的目的、立法内容与立法技术等维度考察，金融法的立法模式应是金融领域的法律“通则”，而不是“总则”。可行的立法方案是参照早期民法通则的做法，先为金融活动提供基本的指导性规则，待理论积累和实践经验成熟后，再整合各项金融法律法规制定金融法典。
    首先，从金融法的立法定位来看，选择“通则”模式更为适宜。“通则”和“总则”之分，简而言之，可以类比为“民法通则”和“民法总则”。通则是对金融活动中的一些共同性问题作出规定，其结构相对简单，主要围绕金融活动中的一些基本原则和制度进行规定。总则可以看作是金融法典的“总则编”，起着统领金融法典各分编的作用。金融法作为统一适用于各个金融行业、不同金融机构、各类金融活动的基础性、综合性法律规范，是我国金融法治建设的总章程，金融立法、执法、司法活动都必须以金融法作为根本依据，相关金融立法不得违反金融法确立的原则和规则，执法、司法活动也必须以金融法规范为遵循。依据这样的定位，可以说，金融法是介于未来金融法典与金融法总则之间的一部单行法律，而不是作为金融法典一编的总则。制定金融法的主要思路就是充分提炼金融体系的核心价值和原则，明确金融市场运行的一般规则，制定一部能够适用于整个金融行业且具有普遍约束力的基础性法律，从而消除分散立法导致的监管空白，克服金融立法碎片化问题，以实现对金融领域全覆盖。同时，强化规则适用的确定性和一致性，有效防范系统性金融风险，维护金融稳定与金融安全。
    其次，从立法技术来看，“总则一分则”的法典结构体系，以及由概念、原则、制度和理论构成的系统性知识体系并非当前制定金融法所要追求的目标，也不是当下能够实现的目标。此外，鉴于我国当前金融领域法律法规之间不统一的问题较为突出，金融法并不是作为具体法律部门的提取公因式而制定的法律，而是在放弃编纂金融法典的思路、改采制定单行法的立法思路下制定的一部具有统领性和一般性的金融领域基本法律。当然，制定金融法的立法技术上可能采取“提取公因式”的办法，即从现行金融法律法规中提取最大公约数，整合不同金融行业的共性规则，将其提升为金融法的基本内容，但其并不完全局限于提取公因式的技术。因为各金融法律规范内容如此庞杂，金融法完全遵循提取公因式技术并不现实，也不可取。
    最后，从内容上看，由于我国对金融业实行分业经营、分业管理，立法机关和监管机关分别针对不同行业制定了相应的监管规范和交易规则，金融法律规范呈现出高度分散化、碎片化的特点，而且各单行法相互之间存在冲突，必须进行整合。所以制定金融法就需要借助一般性规定，形成统领性的规则，解决金融活动中一些共同性的问题。关键就是要将金融法律制度中具有普遍适用性和引领性的规则写入，包括金融法基本原则，金融组织法、金融交易法、金融服务法、金融监管法以及适用规则等基本制度规范，力求构建我国金融法律制度的基本框架，也为未来制定金融法典提供依据。
    客观而言，金融法无法完整地规定应属于金融法总则的内容。鉴于现实监管需求，金融法又可能涉及应由分则规定的内容，同时也要协调处理目前各金融法律规范中存在的相互之间不协调甚至冲突等体系性问题。因此，制定金融法的目的之一就是解决现行金融法律的体系性缺失问题，尽量实现金融法律规范的体系化。在这样的指导思路下，一是承认金融法的二元属性，通过对二元规范的功能性协调实现对金融市场的多元治理；二是尊重传统金融法既有的知识体系，尊重业已形成的金融法理论传统，同时充分考虑金融法律的整合、补充与协调，加强制定金融法与其他领域的立法协作，发挥治理合力。
    三、金融法的体系结构
    金融法的体系主要是金融法的组成部分及其有机组合。金融法的主体结构包括金融组织法、金融交易法、金融服务法等部分，金融监管则贯穿金融组织开展金融交易和服务活动的全过程。相应地，金融法的体系结构要着力从金融组织、金融交易、金融服务、金融监管四个方面进行重点规范。制定金融法不在于明晰各种金融活动的细化规则，而是要以相对概括性、根本性和系统性的规范表达，为金融市场运行提供示范性、指引性的制度依据，为金融市场主体参与金融活动提供价值指引和规则遵循。
    （一）确立金融法的基本原则
    金融法的基本原则是体现金融法的价值取向和基本精神，贯穿金融法由制定以至实现的整个过程的根本性原则，是金融法立法、执法、司法活动的指导原则。关于金融法的基本原则，学界的认识逐渐从传统“二元论”向“三元论”演进。所谓“三元论”，即在传统金融安全和金融效率之外加入金融公平原则，分别对应监管者、金融机构和金融消费者这三类主体的利益立场。笔者赞同“三元论”的主张，但是在“三元论”之外，有必要加入诚实信用原则、保护（投资者）消费者权益原则。
    关于诚实信用原则。诚实信用是市场经济活动中形成的道德规则，民法将这一道德准则上升为法律规则。诚实信用原则要求市场主体在行使其权利、履行其义务中，应诚实守信，兼顾对方当事人利益和社会利益。金融市场是诚信的市场，金融法更需要把诚实信用上升为法律规则。在金融市场运行机制中，诚实信用原则可以发挥以下三项功能：指导当事人行使权利和履行义务的功能；解释、评价和补充法律行为的功能；解释和补充法律的功能。因此，贯彻诚实信用原则对于金融市场的健康发展以及强化投资者对金融市场的信心，具有十分重要的意义。
    至于保护（投资者）消费者权益原则。金融法确立保护（投资者）消费者权益基本原则的依据主要是两方面：其一，投资者的投资是金融市场赖以建立和运行的资金基础，投资者在金融市场的这个角色地位决定了金融法要以保护投资者权益为立法宗旨和基本原则。其二，投资者在金融市场中与金融机构相较处于相对弱势地位，尤其是随着金融创新的发展，金融交易模式、金融产品的复杂性使投资者处于易受损害的地位，而且金融市场的投资风险主要由投资者承担。为此，金融法需要强调对投资者的保护，核心就是为投资者创造公平、安全、有效的市场环境，使投资者免受不正当交易行为的侵害，同时在投资者遭受损害时，应该为投资者提供损害赔偿的制度供给。至于金融消费者概念的提出，体现了金融法律制度的宗旨变迁和理念更新。金融法对于金融领域存在的某一类特殊主体给予法律上有针对性的保护，是有效实现金融市场法律制度的宗旨并有力促进金融市场有序运行与发展的应有之义。
    上述基本原则，大体概括了我国当代金融法最基本的要求，即金融法要确定最基本的金融市场的法律观念和秩序，可以保障金融市场主体私权利的行使和保护；金融法是维护金融稳定与安全的制度保障，它通过提升金融机构稳健性、规范金融市场行为、保护金融消费者权益等方式，有效预防和化解各类金融风险，维护金融体系的稳定和安全；通过金融法的基本原则可以填补金融法律可能存有的漏洞，避免无法可依的情况，从而增强金融法的包容性和适应性。
    （二）金融主体规范
    金融机构是金融服务的提供者和金融交易的参与者，是金融市场体系最重要的主体之一。金融主体规范既应包括对经营主体权利的规定，也应包括对其义务的规定和维护市场秩序的特别规定。金融法要对金融机构的经营行为进行调整规制，并完善金融机构的义务规范，使之可以涵盖金融领域的全部行业。金融业属于特殊行业，非经法律规定和行政特许不得经营，因此，要严格把好市场准入关，要提高金融市场的准入门槛，禁止工商企业未经核准非法开展金融业务，金融管理部门、市场监管部门要对各类金融机构、金融业务进行严格的准入限制。同时，金融机构的市场退出也要由金融法提供制度依据。当前金融机构退出的主要问题就是因制度缺位导致问题金融机构难以通过市场化方式实现退出。
    （三）金融工具的发行与交易规范
    金融工具的发行与交易是金融机构的重要经营活动。金融机构向投资者发行各类金融工具时，应当按照法律法规和金融管理部门的要求制作发行申请材料，按照法定程序向金融管理部门提交申请，并真实、准确、完整地披露与金融工具价值相关的重要信息，充分揭示金融工具的潜在投资风险，确保投资者在充分知悉金融工具价值信息的基础上作出理性决策。金融机构应当按照市场化原则依法合规发行金融工具，定价要客观反映金融机构的信用水平和金融工具风险特征，通过市场化定价吸引多元化的市场主体参与投资，丰富投资主体类型，提高金融工具的发行效率。在金融工具发行与交易的整个流程，金融机构应当履行投资者适当性管理义务，充分了解投资者的基本情况、财产状况、金融资产状况、投资知识和经验、专业能力等相关信息，在准确评估投资者风险承受能力的基础上，划分投资者的不同类型，向投资者销售与其风险承受能力相匹配的金融工具。投资者在购买金融机构发行的金融工具时，应当与金融机构签订投资合同，并按金融机构明示的要求提供真实信息。投资者拒绝提供信息或者未按照要求提供信息，金融机构应当按照规定拒绝向其销售金融工具。综上可见，金融市场运行过程中，由于金融市场的特殊性，仅仅依靠合同法已经无法满足实现对投资者（消费者）保护以及维持金融市场秩序的需要，故金融法要对金融工具的发行与交易予以特殊规制。
    （四）金融监管规范
    金融监管的根本目的是防范金融风险，因而是金融法的核心内容。制定金融法主要从两个维度对金融监管予以规范。
    第一，需要对我国金融体制改革取得的成果予以确认。由于我国现有的金融法律规范尚未及时进行系统性修订，故对我国的金融制度改革成果，尤其是党的十八大以来，党中央就金融领域的改革发展与法治建设的战略部署未能予以吸收体现。具体而言，随着金融监管体制的改革发展，我国金融监管体系形成“一行一局一会”格局，中国人民银行专注货币政策和宏观审慎监管，国家金融监督管理总局集机构监管与行为监管于一身，统筹负责金融消费者权益保护；证监会则专司资本市场监管。在此之上还设有中央金融委员会，负责金融业的顶层设计。在制定金融法中需要根据我国业已形成的新的金融监管体系，明确新的监管权配置及行使规则。
    第二，要实现将金融活动全部纳入监管范围。我国现行金融立法的根本问题就是针对不同行业金融机构的制度设计分别由各自的监管部门所主导，形成与分业经营、分业管理相应的“分业立法”现象，导致金融法律规范体系化不足，分散化、简单化成为其主要特征。金融机构跨行业、跨市场开展的金融业务受到不同部门的监管，不仅造成监管资源的浪费，也会导致监管职责不清、监管空白等问题。要解决此问题，在金融监管范围内，需要采取以下措施：（1）总体思路上，金融监管机制应由行业监管向功能监管转型。由于行业监管导致的金融监管法律的体系化不足，难以有效化解金融风险，故制定金融法必须强化综合监管，突出功能和行为监管。（2）建立系统化、全覆盖的金融监管机制。金融管理体制改革要求依法将所有金融活动全部纳入监管，全面强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，消除监管空白和盲区。要树立全局意识，从全口径出发加强各方面统筹协调，实现所有金融活动监管全覆盖、无例外，提高金融风险综合防控效果。（3）加强金融监管协同。在强调金融监管全覆盖的同时，还应减少监管重叠和交叉。现代金融风险具有复杂性、多变性，只有综合运用政府、社会和市场的组合机制，才能实现对金融风险的有效治理。防范和化解系统性风险，要加快建立监管协调机制，加强宏观审慎监管，强化统筹协调能力。横向来看，要尽量避免相关部门对金融机构和金融行为的重复监管，加强部门间的监管协同。纵向来说，要加强央地协同，提高地方金融监管效能。（4）建立金融风险识别预警及处置机制。制定金融法应当加强金融活动的全过程监管，坚持预防为主、源头管控，强化事前监管，建立金融风险监测预警机制，着力完善金融安全防线和风险应急处置机制，确保金融安全高效稳健运行。尤其是做好金融综合统计，健全及时反映风险波动的信息系统，完善信息发布管理规则，健全信用惩戒机制，形成事前预防型的金融风险监管模式。
    （五）金融基础设施规范
    金融基础设施是一个功能范畴而非主体范畴，主要由支付系统、证券托管、证券结算、中央对手方和交易数据库五大系统组成，助推实现金融交易中的效率和安全价值。金融市场基础设施是经济金融运行的基础。2008年次贷危机爆发后，金融市场基础设施对于维护金融市场稳定的重要性日益凸显，国际社会开始致力于建立高效、透明、规范的金融市场基础设施监管标准。美国国会于2010年通过的《多德－弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》规定，进行或支持多边支付、清算或结算活动的金融市场基础设施可以为其参与者和更广泛的金融体系降低风险，但这些基础设施也可能集中并产生新的风险，因此必须以安全和稳健的方式精心设计和运营。2012年，在汲取金融危机的教训，吸收现有重要支付系统、证券结算系统和中央对手等国际标准执行经验的基础上，支付结算体系委员会和国际证监会组织技术委员会联合发布《金融市场基础设施原则》，全面加强对金融市场基础设施的管理。按照该原则的规定，金融市场基础设施是指参与机构（包括系统运行机构）之间，用于清算、结算或记录支付、证券、衍生品或其他金融交易的多边系统，包含重要支付系统、中央证券存管、证券结算系统、中央对手和交易数据库等五类金融公共设施。
    我国的基础设施本质上是履行准公共管理职能的“非政府公共组织”，其虽然采取私法上的组织形式设立，却不同于普通的企业或社会团体。由于金融基础设施的核心风险在于其在转移金融风险的同时，将交易者承担的风险汇集于自身，从而形成了自身风险。对此，出于减轻金融体系的系统性风险、促进金融稳定的目的，应当明确金融基础设施的地位，有必要对具有系统重要性的金融市场公用事业进行风险管理，对金融机构进行的具有系统重要性的支付、清算、结算活动制定统一的监管标准，并强化具有系统重要性的金融市场基础设施的流动性。关键还是加强统筹规划，完善市场准入、监管标准和运营要求，提高关键金融基础设施自主水平和软硬件安全可靠性。
    （六）金融科技创新应对
    如何将新兴金融领域纳入法治化规范化发展轨道是制定金融法的重大议题。做好科技金融必须通过金融法提供规范依据和制度保障。“科技是发展的利器，也可能成为风险的源头。”新兴技术所伴生的金融风险难以被有效识别和控制，金融领域的“科林格里奇困境”已成为新时代金融风险防控与科技治理的重大挑战。“科林格里奇困境”是指“技术后果在其发展前期难以被识别，或虽然技术发展成熟后的风险控制要点逐渐明显，但已经很难对其进行控制”，这一定义体现出“科林格里奇困境”中风险识别与风险控制这两个难点。由于金融科技具有典型的跨金融行业、跨行政区域特征，因而没有任何单独的机构可以实现对金融科技风险的有效监管。为此，金融法在坚持综合监管的前提下，应适当超前立法，预留可以适应未来的立法空间。关键要对在金融市场运用新兴技术主体的责任予以明确，并确定其预防金融风险和防止金融风险扩大的义务。这样才能尽量避免利用技术作恶，防范可能出现的技术性金融风险。此外，在监管中也要利用科技和大数据手段，加强各种风险的动态监测，做到实时监控、及时处置，防止出现风险累积效应和跨区域的传染效应。
    （七）金融法的适用规则
    我国现行金融单行法，包括《金融稳定法》都没有规定法律适用的一般原则，也没有规定对法律进行解释的规则。这样，当新型金融市场工具或交易方式出现时，传统金融法就难以有效应对。具体而言，当司法实践中需要以商业习惯或者金融法理来补充立法的不足时，又或者对法律适用中出现的争议和对于法律冲突的解决办法缺少法律适用规则时，现有的金融立法面对当代科技发展的现实需要，势必存在法律调整的空白。因此，制定金融法必须完善法源制度和法律适用的一般规则。这是金融法有效应对金融创新发展，彰显金融法适应性包容性的关键举措。其一，关于金融法的法源规则，可以借鉴《民法典》第10条关于“处理民事纠纷，应当依照法律；法律没有规定的，可以适用习惯，但是不得违背公序良俗”之规定，明确在处理金融市场纠纷时，当法律没有明确规定时，可以适用商业习惯；没有商业习惯，可以适用金融法理，但不得违背公序良俗。其二，有必要规定法律规范的解释规则。为了增强金融法的适应性，金融法的规范内容往往具有概括性、抽象性较强，这就需要通过法律解释明确金融法律规范条文的含义，准确界定法律的执行界限，以保证实施过程中对法律条文的正确理解和适用。可以说，法律适用的一般规则和法律规范解释规则的设置，才能使金融法跟上金融市场日新月异的发展态势，在实现金融法的开放性的同时，达致金融法体系完善与漏洞补充的立法功效。
    四、金融法的法际协调
    如前所述，我国金融领域立法已经实现了以法律为主，行政法规、规章、规范性文件、行业自律准则为辅的全方面、多层次金融法律规范体系。金融法作为我国金融领域的基本法，如何同现行的金融法律规范进行协调衔接是制定金融法亟待解决的问题。除此之外，金融法如何协调好其他相关部门法律之间的关系，以使各法律之间能够得到合理的衔接，也是制定金融法必须统筹考虑的问题。
    （一）以金融法为统领的金融法律规范体系的立法协同
    金融法作为统一适用于各个金融行业、不同金融机构、各类金融活动的基础性、综合性法律规范，是我国金融法治建设的总章程。制定金融法，标志着我国正式形成以金融法为统领，商业银行法、证券法等单行金融法律法规为主干，司法解释、部门规章、规范性文件为补充的金融法律规范体系。
    金融法作为金融领域的基本法，虽然与商业银行法、证券法、保险法等其他金融法律处于同一法律位阶，但其调整范围可谓兼容并包。由于单行金融法律主要由特定金融行业的金融监管部门主导，因此，由单行金融法律及其配套的监管法规和规章进行跨市场监管，在实践层面具有较大难度。金融法作为金融领域基本法，能够跨市场、跨行业对不同金融机构开展的综合性业务进行统一监管和规制，填补监管空白和漏洞，防止监管套利空间的存在，从而有效防范和化解金融风险。
    为了配合金融法的制定和出台，确保金融法确定的基本原则能够真正落地实施，必须进行相应的立改废释，从而畅通我国金融法规范体系的内部逻辑，消除与金融法基本精神和原则相互抵触的规范，为金融服务实体经济、防范和化解系统性金融风险提供法治保障。一是加强立法，及时填补金融领域法律空白。当务之急是加强金融稳定法律制度的顶层设计和统筹协调，包括推动出台《金融稳定法》，制定《金融控股公司监督管理办法》《金融机构合规管理办法》《资产管理产品信息披露管理办法》等部门规章，加强对重点领域金融活动的监督管理，防范系统性金融风险。二是定期修法，更好地满足金融业发展和金融治理需要。为确保法律内容与时俱进，不断适应金融发展现实需要和未来趋势，需要加快修订《商业银行法》《银行业监督管理法》《外汇管理条例》等重要金融法律法规，同时按照扩大开放的需要修改完善法律法规，加强涉外金融监管法制建设。三是及时废除不合理的金融规章、规范性文件。对于明显不合时宜，已无继续实行必要的金融规章、规范性法律，在认真研究的基础上及时予以废止，以消除金融发展的制度障碍，为各类金融机构发展营造更加有利的市场和法治环境，以更好地契合社会经济发展和时代要求。四是准确释法，阐明金融法律规范的适用标准。通过法律解释明确金融法律规范条文的含义，准确界定法律的执行界限，以保证实施过程中对法律条文的正确理解和适用。
    （二）金融法与《金融稳定法》的关系
    为了防范化解金融风险，健全符合我国国情的金融法治体系，建立维护金融稳定的长效机制，立法机关启动《金融稳定法》的制定工作，以期加强金融稳定法律制度的顶层设计和统筹协调，充分发挥法治固根本、稳预期、利长远的作用。金融法作为金融基本法，在金融领域发挥着提纲挈领的指引作用，全部金融活动均属于金融法的调整范围。金融稳定法作为维护金融稳定的基础性法律规范，与金融法的规范内容存在一定交叉，如何处理与《金融稳定法》的关系是制定金融法不可回避的问题。而从立法定位、规范内容等分析，金融法与《金融稳定法》既有联系又有区别。
    首先，从立法宗旨来看，《金融稳定法》是“为了健全金融风险防范、化解和处置机制，维护金融稳定，保障国家金融安全”，而维护金融稳定、防范金融风险仅属于金融法立法宗旨一部分。金融法作为金融领域的总括性、纲领性的基本法律规范，其立法宗旨是复合性的，它还具有建设金融基础设施、健全金融消费者保护机制、推动金融高水平开放和完善金融监管体系等多重目标。
    其次，从立法内容来看，《金融稳定法》本质上是一部金融监管法，致力于强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管和监管问责，通过提升监管能力和监管协同水平，防范、化解和处置金融风险。这些内容与金融法涉及的金融风险处置等内容有所交织，但金融法旨在建立一个金融领域的基本法，其内容还包括金融市场活动的基本原则、金融市场主体、金融工具、金融监管等方面的一般性制度规则，从而尽可能将所有金融活动纳入其规制范畴。
    再次，从规范性质来看，《金融稳定法》的监管法定位决定其规范内容主要是行政监管规则。金融法则是综合利用行政监管机制和民事法律机制规制金融机构和各类金融活动，其规范内容包括行政法律规范和民事法律规范，兼具公私法的双重属性。其中，民事法律规范的重点是金融机构违法经营侵害投资者权益时的民事赔偿责任，这一方面能够填补投资者遭受的投资损失，激励投资者主动发现并检举金融机构的不法行为，缓解监管资源的紧张态势；另一方面，民事赔偿责任加重了金融机构违法经营的成本负担，能够在一定程度上警示金融机构审慎合规经营。金融法采取行政法律机制与民事法律机制相结合的规制方案，能够克服《金融稳定法》规制手段单一所可能导致的监管乏力问题，更大程度上实现防范化解金融风险的目标。
    最后，从法律位阶来看，《金融稳定法》与《证券法》《保险法》等处于同一法律位阶，均属于金融领域的基础性法律制度，而金融法则是作为金融领域的基本法，应该是《金融稳定法》的上位法概念。考虑到金融法与《金融稳定法》均在制定阶段，为了避免法律规范之间出现冲突，应当采用联动立法的方式统筹推进金融立法工作。
    总之，金融法与《金融稳定法》在一定程度上存有目的和功能的重合，但《金融稳定法》聚焦金融系统的风险管理和危机应对，具有风险管理的层次性、系统性，是金融稳定方面的特别法，所以涉及防范、化解和处置金融风险事项时应该优先适用《金融稳定法》，至于《金融稳定法》没有涉及的内容，可以适用金融法。由此可见，二者虽然在功能上具有侧重区分，但二者基于各自在金融法律体系中的基本定位，基于共同目的分工协作，共同实现金融市场的多元协同治理。
    （三）金融法与《消费者权益保护法》的关系
    鉴于保护金融消费者是金融法的重要内容，因此，金融法与《消费者权益保护法》之间的衔接协调值得探讨。
    首先，如何界定金融消费者？投资者是金融市场体系结构中基本而重要的主体要素，随着金融创新的发展，金融产品日益抽象化、复杂化，金融交易模式日益综合化、专业化，导致金融市场投资者群体的进一步分化，其中重要的分化结果，就是部分投资者的身份向金融消费者角色的转化。通常认为，只有为满足非营业性的个体金融需要而购买或使用金融产品或者享受金融服务的自然人才是金融消费者。
    其次，就金融法与《消费者权益保护法》的关系来看，在法律定位上，金融法是根据金融业的特殊性而制定的消费者权益保护法，《消费者权益保护法》则是一般意义上的消费者权益保护法，二者在金融消费者保护问题上虽有交叉关系，但二者是彼此独立的，在法律位阶上也不存在上位法与下位法的关系。但就金融消费者保护问题而言，金融法是特别法，《消费者权益保护法》是一般法，所以通常情形下应该优先适用金融法，金融法未涉及的，可以适用《消费者权益保护法》。
    最后，值得注意的是，消费者保护法仅调整金融消费者与经营者之间的消费关系，金融法既调整金融机构和业务相对人（金融消费者）之间的服务关系，也调整金融监管机构在监管金融消费者保护过程中形成的金融监管关系。此外，金融市场基础设施在处理个人金融信息时，它们与个人投资者之间的关系，不是金融消费法律关系，而是金融监管关系或自律管理关系，故不适用《消费者权益保护法》。
    结 语
    制定金融法是当代中国对金融法治建设的创新需求，这种需求既来源于体系建设的实践要求，也是一种从高位阶的总体出发所作出理论上的探索。金融法的制定，既要立足我国所处经济发展阶段的客观现实，又要遵循金融发展规律；既要提炼总结以往我国积淀的金融市场立法和司法的经验教训，又要充分借鉴域外先进的金融法理论和实践经验，确立我国金融法治建设的基本目的和基础原则，从而形成具有中国特色的金融法理论体系和规则体系，进而实现金融法律规范体系运行的逻辑顺畅，确保金融法的立法目的得以在金融监管以及司法实践中得到有效贯彻。
    作者：陈洁，中国社会科学院法学研究所研究员。
    来源：《北京大学学报（哲学社会科学版）》2025年第2期。