中国合宪性审查的类型化区分

    摘要：党的十八大以来，我国的合宪性审查工作取得了长足进步，但传统的合宪性审查概念难以周延解释我国的合宪性审查实践。整体而言，我国事实上存在两种性质、三种类型的合宪性审查。根据审查主体对合宪性审查是否享有裁量空间，可以将合宪性审查分为羁束性合宪性审查与裁量性合宪性审查两种性质。羁束性合宪性审查又可以进一步分为基于法定职责的合宪性审查与基于依宪执政要求的合宪性审查两种类型；裁量性合宪性审查则是指基于宪法监督权的合宪性审查。三种类型的合宪性审查在审查依据、发生场景和规范效力等方面存在差异，在实践中相互影响，共同构成了当代中国合宪性审查的完整面向。对合宪性审查进行类型化区分，有助于准确把握合宪性审查在我国的丰富内涵，推动建构中国特色的合宪性审查制度体系。
    关键词：合宪性审查；法定职责；依宪执政；宪法监督权
    一、问题的提出
    党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国的合宪性审查制度建设稳步开展，合宪性审查理论研究日渐繁荣，宪法的权威得到充分彰显。然而，回顾我国合宪性审查制度近几年的发展历程可以发现，现有的合宪性审查概念似乎难以全面、准确地描述我国的合宪性审查实践。在党的十九大提出“推进合宪性审查工作”的重要论断之际，学术界就对如何理解我国语境下的合宪性审查概念产生了不同理解。一种颇有影响力的观点认为，合宪性审查应当是事后审查，即发生在审查对象生效之后，所谓的事前审查应当被理解为“合宪性控制”。与之相对，有学者认为，“不能否认内部审查基于宪法实施的意义”，“即使立法过程中的合宪性审查意兴阑珊，也不能因此付之阙如，或者留待规范适用后再行介入”。对此，来自实务界的权威观点指出，我国的合宪性审查包括事前审查、事中审查和事后审查在内，是一种“全链条”的审查模式，这成为当前关于我国合宪性审查概念的主流认知。
    不过，问题并没有随着主流定义的提出而终结。其一，虽然事前、事中和事后阶段的审查都被冠以“合宪性审查”的称谓，但正如有学者指出的那样，它们在性质上似乎并不相同。其二，主流认知预设了审查主体一元化的思路，认为只有全国人大及其常委会才有权开展合宪性审查，具体审查工作由全国人大宪法和法律委员会承担，但我国法治实践中需要开展合宪性审查的情形有很多，有些审查工作并非由全国人大宪法和法律委员会具体负责。例如，根据《立法法》第81条第1款，设区的市的地方性法规应当报省、自治区人大常委会批准，后者在批准时应当对其合法性进行审查，认为同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。根据全国人大常委会法工委法规备案审查室的解读，此处的“合法性”包括合宪性在内，这意味着省、自治区人大常委会可以进行合宪性审查。又如，根据《中国共产党党内法规制定条例》第27条第1款，审议批准机关收到党内法规草案后，交由所属法规工作机构进行前置审核，审核的内容之一便是“是否同宪法和法律不一致”。再如，根据《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》第11条第2款，中央办公厅对报送中央备案的党内法规和规范性文件进行审查，审查的内容之一也是“是否同宪法和法律相一致”。这些不同情形之下的合宪性审查工作，事实上超出了上述合宪性审查主流定义的辐射范围。
    由此可见，我国当前的合宪性审查概念与实践仍然存在一定张力。对此，有必要在既有讨论的基础上，进一步廓清合宪性审查概念的外延，使其能够更加真实地反映我国的合宪性审查工作实践。此种尝试在当下的特殊意义在于，党的二十届三中全会明确要求完善合宪性审查制度，该目标的实现同样要以相对清晰的合宪性审查概念为前提。为此，笔者尝试通过类型化分析方法，对我国法治实践中不同性质的合宪性审查行为进行总结提炼，明确其功能定位及相互关系。本文的核心观点是，我国事实上存在两种性质、三种类型的合宪性审查。根据审查主体对合宪性审查是否享有裁量空间，可以将合宪性审查分为羁束性合宪性审查与裁量性合宪性审查两种性质，羁束性合宪性审查又可以进一步分为基于法定职责的合宪性审查与基于依宪执政要求的合宪性审查两种类型，裁量性合宪性审查则主要指基于宪法监督权的合宪性审查。上述三种类型的合宪性审查在审查依据、发生场景和规范效力等方面存在差异，在审查实践中相互关联，共同构成了当代中国合宪性审查的完整面向。
    二、合宪性审查的两种性质与三种类型
    在今天，当人们论及“合宪性审查”这一概念时，习惯性地视其为一项权力，认为只有特定国家机关才能行使。从认知来源上看，这在很大程度上受到域外国家特别是美国和德国实践的影响。尽管在具体审查模式上存在差异，美国和德国均奉行以法院为中心的审查进路。为了尊重其他权力分支的完整性、维护司法机关的独立地位以及维系三权分立体制的平衡，美国联邦各级法院和德国宪法法院均拒绝在事前发表咨询性意见，只在争议发生以后决定是否启动合宪性审查程序。司法救济发生在权力运行的末端，所以法院作出的合宪性审查结论具有终局性，其他国家机关很难再推翻，这就使得两国的合宪性审查具有很强的权力外观。
    然而应当看到，无论是美国联邦各级法院还是德国宪法法院，它们都没有垄断合宪性审查权，其他国家机关也可以开展合宪性审查。和法院负责的合宪性审查相比，其他国家机关的审查之所以不那么瞩目，是因为它们主要是在政府和议会内部进行，是政府和议会依据宪法进行的自我规制、自我调整。在美国，司法部法律事务办公室负责政府立法动议和行政命令的事前审查工作，从政府提出立法动议到国会审议再到总统签署，该办公室都可以就立法的合宪性发表评论。此外，美国国会参众两院的常设委员会均可以审查立法涉及的宪法问题，实践中，参众两院的司法委员会承担了大多数合宪性审议工作。在德国，根据《联邦各部共同规则》，在政府各部起草的法案获得联邦政府采纳之前，联邦司法部和内政部应当参与其中，审查法案条款是否符合基本法。在议会审议阶段，德国没有专门的合宪性审查机构，但保证立法符合基本法是所有立法参与者“受到实证宪法约束的共同行动的任务”。
    既然域外国家的其他国家机关也可以开展合宪性审查，那么随之而来的问题是，它们与法院负责的合宪性审查有什么区别？一个可能的回答是：虽然不同主体开展的合宪性审查都有职权的外观，但它们受宪法和法律约束的程度并不相同。对此，可以借用我国行政法领域的一组经典概念加以说明。在行政法领域，以具体行政行为受法律规范的拘束程度为标准，可以将其分为羁束行政行为和裁量行政行为两种不同的性质。虽然两者都是行政机关依法享有的职权，但对于羁束行政行为，行政机关几乎没有选择、裁量的余地，必须按照法律要求作出相应行为，否则有可能要承担相应的法律责任；对于裁量行政行为，行政机关享有较大的自主决定空间，可以根据实际情况决定是否以及如何行使相关职权。借鉴这一分类思路，可以把合宪性审查分为羁束性合宪性审查与裁量性合宪性审查两种不同的性质。羁束性合宪性审查意在强调，开展合宪性审查的要求包含在特定职权之中，如果特定主体决定行使该职权，就应当进行合宪性审查，对此没有自由裁量的空间。前述美国和德国政府与议会系统的合宪性审查就属于此种类型，还有些国家甚至直接将其规定在法律之中。裁量性合宪性审查是指，特定主体对于是否以及如何开展合宪性审查享有一定裁量空间。例如，根据《芬兰宪法》第74条，芬兰宪法委员会有权审查立法草案和其他相关事务的合宪性并发布审查报告。在实践中，该国宪法委员会不会对所有立法草案的合宪性进行审查，而是重点审查那些与宪法关系尚不明确、此前积累的惯例无法给出答案的问题。
    在我国，羁束性合宪性审查与裁量性合宪性审查同时存在。一方面，在各级各类国家机关承担的法定职责中，以及在党内法规关于依宪执政的具体规定中，都包含着开展合宪性审查的要求，它们强调特定主体的作为义务，这就属于羁束性合宪性审查。另一方面，根据我国《宪法》第62条第2项和第67条第1项，全国人大及其常委会有权监督宪法的实施，可以据此自主决定是否以及如何开展合宪性审查，这就属于裁量性合宪性审查。本文拟先讨论羁束性合宪性审查的两种类型，即基于法定职责的合宪性审查与基于依宪执政要求的合宪性审查，然后讨论裁量性合宪性审查，即基于宪法监督权的合宪性审查，最后讨论三种类型的合宪性审查如何能够形成中国特色的合宪性审查制度体系。
    三、基于法定职责的合宪性审查
    所谓基于法定职责的合宪性审查，是指特定主体依据宪法或法律规定享有特定职权，而该职权的行使需要以宪法为依据或衡量标准，这一主体为了确保自身行为符合宪法而开展的审查。此类审查源自法治原则的基本要求，发生在特定主体行使立法权、监督权和其他特定类型权力的过程之中，会对职权行使结果产生直接影响。
    （一）基于法定职责的合宪性审查的依据
    基于法定职责的合宪性审查源自现代法治原则的基本要求。规范公权力、保障私权利是现代法治的核心要义，宪法是其中最重要的规范依据。为了实现宪法的规范效力，传统的方法是建立宪法监督机关，对违反宪法的行为加以纠正。然而，这只是部分符合了法治原则的要求，因为它只能在结果意义上纠正违宪行为，无法改变权利可能因此受到侵害的事实。更全面的要求是，除了宪法监督机关，其他机关也应当强化宪法意识，在行使职权的过程中自觉接受宪法的引导和约束，积极致力于落实宪法目标，为公民权利的实现创造条件，降低公权力行为侵害公民权利的可能。和宪法监督机关的合宪性审查相比，这种基于法定职责的合宪性审查更加强调审查行为的义务属性。开展合宪性审查的要求嵌于特定主体的职权之中，特定主体对是否开展审查没有自由裁量空间，只要其决定行使自身享有的特定职权，就应当进行合宪性审查。此类审查的主要功能不在于支配其他国家机关对宪法的理解和适用，而是强调审查机关的自我审查和主动纠错，让宪法的规定、原则和精神融入权力行使的各个环节，从而推动宪法的全面实施。
    我国《宪法》第5条规定的法治原则是基于法定职责的合宪性审查的总依据。本条由五款内容构成，其中第1款规定我国实行依法治国的基本方略。习近平总书记指出：“依法治国，首先是依宪治国。”这要求宪法不能只在权力行使完毕之后发挥规范效力，而是要遵循“全覆盖”逻辑，“把宪法实施贯穿到治国理政各方面全过程”。同条第2款规定了法制统一原则，其中的“法制”是一个体系性概念，包括立法、执法、司法和守法等法律规范制定和实施的各个环节。让宪法覆盖权力运行的各个阶段是维护法制统一的基础条件，“只有坚持宪法的国家根本法地位，坚决维护和贯彻宪法规定、原则、精神，才能保证国家统一、法制统一、政令统一”。同条第3款要求法律法规不得与宪法相抵触。对于各级各类法律规范制定主体而言，这就要求加强立法过程中的合宪性审查，切实做到“每一个立法环节都把好宪法关”。同条第4款和第5款分别从遵守宪法和反对特权正反两个方面规定宪法的最高法律地位，使宪法的规范效力不仅及于各级各类法律规范制定主体，而且覆盖一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织以及个体公民。为了避免自身行为遭遇宪法层面的否定性评价，上述各类主体在行使职权过程中同样有必要主动把宪法作为行为依据。
    此外，值得注意的是，从我国当前有关合宪性审查概念的讨论来看，基于法定职责的合宪性审查可能遭遇“无解释即无审查”的质疑。此类质疑的基本逻辑是：开展合宪性审查需要解释宪法，我国的宪法解释权由全国人大常委会行使，所以合宪性审查只能由全国人大常委会负责，否则就违反了“法无授权即禁止”的公法原理。对此应当看到，合宪性审查与解释宪法是两项相互独立的职权，不存在“绑定”关系，开展合宪性审查不以享有宪法解释权为前提。在我国的法治实践中，自十三届全国人大以来，全国人大常委会法工委围绕收容审查制度、城乡居民人身损害赔偿金、推广普及国家通用语言文字以及强制亲子鉴定等问题相继开展了合宪性审查，同时“对涉及宪法理解和适用问题作出说明和回应，对宪法有关规定的含义提出解释性研究意见”，但迄今为止尚未正式作出宪法解释，表明宪法解释与合宪性审查并非不可分离，不享有宪法解释权的主体依然有可能成为合宪性审查主体。
    （二）基于法定职责的合宪性审查的情形
    虽然基于法定职责的合宪性审查强调特定主体的作为义务，但并非所有的有权主体都会直接开展此类审查。这是因为，随着国家法律规范体系不断完善，宪法的多数内容已经通过法律得到具体化。对于大部分有权主体而言，确保自身行为符合法律法规便满足了法治原则的要求，无需再上升到宪法层面。只在少数情形下，有权主体难以通过法律法规判断自身职权的有无或者边界，需要直接诉诸宪法解决问题。分析《宪法》和相关法律的规定可知，包含此类合宪性审查要求的职权主要有三种。
    其一，立法权。此处的立法权可进行广义理解，指有权主体制定和修改各类法律规范的权力，具体又可以分为三种。
    一是全国人大及其常委会制定和修改法律及立法性决定的权力。根据《立法法》第23条和第36条，对于列入全国人大及其常委会议程的法律案，由全国人大宪法和法律委员会进行统一审议，对涉及的合宪性问题以及重要的不同意见，应当在修改情况的汇报或者审议结果报告中予以说明。这被认为是明确了“审议过程中的合宪性审查要求”。应当看到，此时开展的合宪性审查不是一种独立的权力类型，而是全国人大及其常委会立法权的必要组成部分，其主要目的是发现并纠正法律案可能存在的违宪情状，采取有针对性的措施予以纠正，从而使立法更加符合宪法。此外，根据《立法法》第68条，全国人大及其常委会作出有关法律问题的决定，适用本法的有关规定。因此，作出立法性决定的权力同样可以成为全国人大宪法和法律委员会开展合宪性审查的依据。
    二是国务院制定和修改部分行政法规和行政规范性文件的权力。根据《宪法》第89条，国务院制定行政法规应当“根据宪法和法律”。为了充分发挥行政立法的试验和探索功能，《立法法》第72条第2款“将‘根据’原则作了较宽的界定”，使行政法规除了执行法律规定外，还可以就《宪法》第89条规定的国务院行政管理职权事项作出规定。在后一种情形下，如何划定国务院行政管理职权的界限，目前在法律层面没有确切答案，有必要通过宪法予以调整。同理，国务院为行使行政管理职权而发布的决定和命令也属于合宪性审查对象。
    三是有权主体制定和批准部分地方性法规的权力。首先，根据《立法法》第82条第1款第2项和第2款，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人大及其常委会可以制定地方性法规，以此来调整地方性事务；或者在国家尚未制定法律或行政法规的条件下，根据本地方的具体情况和实际需要就某些事项先行作出规定。这两类地方性法规均具有创制性，可以直接调整公民的权利义务。如果法律没有将《宪法》中相关的权利义务条款具体化，同时该权利义务又不属于《立法法》第11条确立的法律保留原则的保护范围，那么就有必要依据宪法对上述地方性法规进行审查。相应地，省、自治区人大常委会在批准设区的市、自治州制定的这两类地方性法规时，也应当对其进行合宪性审查。其次，根据《立法法》第101条，自治条例、单行条例以及经济特区法规可以对法律、行政法规、地方性法规作出变通规定。如果变通的对象是法律，那么《宪法》将构成监督上述规范的直接依据，这就要求自治区、自治州、自治县以及经济特区所在地的人大及其常委会在制定上述规范时开展合宪性审查。其中，对于自治条例和单行条例，全国人大常委会或省、自治区、直辖市人大常委会在行使批准权的过程中，也应当进行合宪性审查。最后，根据《海南自由贸易港法》第10条第2款以及全国人大常委会《关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定》，海南自由贸易港法规和浦东新区法规均可以对法律和行政法规作出变通规定。上海市人大及其常委会在制定浦东新区法规、海南省人大及其常委会在制定海南自由贸易港法规的过程中，如果涉及对法律的变通，应当以《宪法》作为立法的底线。此外，根据《海南自由贸易港法》第10条第3款，海南自由贸易港法规还可以就属于全国人大及其常委会或国务院立法职权的事项作出规定。对于此类法规，海南省人大及其常委会在制定过程中以及全国人大常委会或国务院在批准过程中，均有可能开展合宪性审查。
    其二，监督权。这里的监督权主要是指立法监督权，即“人民代表大会及其常委会审查法律、法规以及其他有关规范性文件是否违反宪法、法律和违反人民代表大会的决议、决定的监督活动”。其正当性基础根植于《宪法》确立的民主集中制原则，并在《宪法》和《立法法》的相关条款中得到具体化。包含合宪性审查要求的立法监督权主要有三类。
    一是全国人大对全国人大常委会的立法监督。根据《宪法》第62条第12项和《立法法》第108条第1项，全国人大有权改变或撤销全国人大常委会制定的不适当的法律和决定。一般认为，这里的“不适当”也包括违宪在内。同样依据《立法法》第108条第1项，全国人大有权撤销全国人大常委会批准的与宪法不一致的自治条例和单行条例。据此，全国人大在行使改变或撤销权时，有必要对相关规范进行合宪性审查。
    二是全国人大常委会对行政法规和地方性法规、自治条例和单行条例的监督。根据《宪法》第67条第7项和第8项，全国人大常委会有权撤销与宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令以及同宪法、法律和行政法规相抵触的省级地方性法规和决议，《立法法》第108条第2项把设区的市的地方性法规也吸收进来。全国人大常委会主要通过两种方式行使此种职权。一种是备案审查。从相关法律规定来看，在备案过程中能够上升到宪法层面的规范主要有两类。其一，行政法规。如果行政法规涉及国务院的行政管理职权，全国人大常委会在备案过程中有必要进行合宪性审查，以确保行政法规没有超出职权范围。其二，省级地方性法规、设区的市地方性法规、自治州与自治县的自治条例和单行条例。根据《立法法》第98条第2项和第3项，这些法规和条例应当报全国人大常委会和国务院备案。虽然国务院在备案过程中可以进行合宪性审查，但由于它对地方各级人大及其常委会不享有监督权，对于发现的违宪问题应当提交全国人大常委会审查处理。另一种是在备案审查程序之外，应有关国家机关、公民或社会组织的审查要求和建议进行审查，或者经过主动审查，全国人大常委会发现行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例与宪法相抵触或者存在其他合宪性问题，可以依法予以撤销。
    三是省、自治区、直辖市人大对同级人大常委会制定或批准的地方性法规的监督。根据《立法法》第108条第4项，省、自治区、直辖市的人大有权改变或者撤销它的常委会制定和批准的不适当的地方性法规。与前文所述全国人大对全国人大常委会的监督同理，这里的“不适当”也应当包括违宪在内，即要求省、自治区、直辖市的人大在行使立法监督权时开展合宪性审查。
    其三，其他特定类型的权力。除了立法权和监督权之外，还有一些权力的行使需要直接以宪法为依据或判断标准，同样有必要开展合宪性审查。
    一是对村民自治章程、村规民约和居民公约的备案权。根据《村民委员会组织法》第27条和《城市居民委员会组织法》第15条，村民自治章程、村规民约和居民公约应当分别向乡级政府和不设区的市、市辖区的政府或其派出机关备案，并且不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触。此种备案虽然不同于立法监督意义上的备案审查，但村民自治章程、村规民约和居民公约有可能对受宪法保护的公民权利产生直接影响。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第73条和第76条，地方各级人民政府均有义务保护公民的合法权利以及各类经济组织的合法权益。因此，上述备案机关在备案过程中，如果发现所涉公民权利没有被法律和法规具体化，同时又不属于《立法法》第11条规定的法律保留原则的保护范围，就有必要依据宪法对上述文件进行审查。
    二是对特定类型法律规范的提案权。提出制定法律规范的议案是立法流程的第一步。根据《立法法》和各省、自治区、直辖市的地方立法条例的规定，提出此类议案应当同时提出法律规范草案及其说明，《立法法》第58条还要求说明草案涉及合宪性问题的相关意见，这被认为明确了法律案起草过程中的合宪性审查要求。对于提案权主体而言，审查草案的合宪性有助于提高草案正式进入议程的可能性，也是其依宪履行职责的具体表现。根据前文的梳理，属于合宪性审查对象范围且存在提案环节的法律规范主要包括法律、地方性法规、自治条例和单行条例，这些规范的提案权主体在提出议案时应当根据需要开展合宪性审查。
    （三）基于法定职责的合宪性审查的效力
    基于法定职责的合宪性审查在规范层面具有个案效力。它可以对有权主体正在行使的职权产生直接影响，是有权主体决定是否以及如何行使职权的重要依据。具体而言，以合宪性审查结论为依据，立法权主体将决定立法能否生效，备案机关将决定是否撤销提交备案的法律规范或责令相关主体加以改正，立法提案权主体将决定是否对草案进行修改。至于合宪性审查结论能够在多大程度上影响有权主体的行为，取决于有权主体在何种程度上按照法治原则的要求履行职责。如果其他国家机关或者公民、组织对有权主体的审查结论存在异议，可以按照法定途径要求上级监督机关加以审查纠正。
    有权主体在基于法定职责开展合宪性审查的过程中，为了提高审查结论的可接受性，将不可避免地提出对相关宪法条款的理解和认识。此类理解和认识产生于宪法解释程序之外，有别于全国人大常委会正式作出的宪法解释，有学者称之为“宪法理解”或“宪法阐释”。事实上，“宪法理解”或“宪法阐释”只是称呼上的不同，真正值得注意的是它与宪法解释的区别，笔者将其归纳为三个方面。首先，职权依据不同。宪法理解或阐释依据的不是宪法解释权，而是权力主体依据宪法和法律而享有的特定职权，是权力主体依据宪法行使职权的产物；宪法解释只能依据宪法解释权作出，其主体是特定的。其次，程序不同。宪法理解或阐释在程序上没有特殊要求，通常在权力主体行使职权过程中以书面方式表达出来，不需要特定多数表决通过；宪法解释从动议到表决再到颁布应当遵守严格的程序要求。最后，效力不同。宪法理解或阐释是权力主体作出具体职权行为的重要参考，可以在事实层面产生影响，但对其他主体不具有强制约束力；宪法解释一经颁布便具有强制约束力，应当得到普遍遵守。基于以上区分可以认为，前文提到的，全国人大常委会法工委在以往合宪性审查工作中对相关宪法条款含义的说明和回应，应当被定性为宪法理解或宪法阐释而非宪法解释，其主要功能在于强化说理，增强审查意见的权威性。由此，“无解释无审查”的说法也就不能成立，将其调整为“无说理无审查”或许更为妥当。
    四、基于依宪执政要求的合宪性审查
    所谓基于依宪执政要求的合宪性审查，是指执政党内有权主体对党内法规和规范性文件是否符合宪法所进行的审查。此类审查是中国共产党依宪执政的内在要求，会对党内法规和规范性文件能否顺利颁行或维持既定效力产生直接影响。
    （一）基于依宪执政要求的合宪性审查的依据
    在全面从严治党的时代背景下，党内法规和规范性文件成为党治国理政的重要抓手。其中，党内法规“是党的规章制度中规范化度最高的制度形态，具有较高位阶，是管党治党最为核心的制度形式”，只有党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委有权制定，其调整范围包括党的组织、党的领导、党的建设以及党的监督保障等各个方面，处理的是关系到党的执政地位最重要的问题。党内规范性文件的制定主体包括各级党组织，其“更具灵活性、原则性、指导性、探索性，更能反映党的执政特点和优势”，“在某些情况下其所起的作用是党内法规无法比拟的”。党内法规和规范性文件相辅相成、相互促进，都是推动全面从严治党制度化、规范化发展的重要载体。
    之所以要对党内法规和规范性文件进行合宪性审查，在规范层面是基于《宪法》的规定。前已述及，根据我国《宪法》第5条确立的法治原则，一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织以及个体公民都应当遵守宪法，作为执政党的中国共产党自然也不例外。更深层次的原因在于，中国共产党深刻认识到坚持党的领导与维护宪法权威具有一致性：“维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威；捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严；保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现。”为此，党中央明确提出依宪执政的重要论断，强调坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。如果党内法规和规范性文件违反宪法，就意味着与党和人民的根本利益相背离，从长远来看将影响党依宪执政目标的实现，影响党长期执政的合法性和正当性。因此，本文开篇提到的，《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》分别在党内法规的制定环节以及党内法规和规范性文件的备案环节提出合宪性审查要求，其功能就在于使党内法规和规范性文件规定的各项措施始终与党和人民的意志保持一致，从而夯实党长期执政的宪法基础。
    就其性质而言，上述基于依宪执政要求的合宪性审查是羁束性的，重在强调党内法规的制定主体以及党内法规和规范性文件备案主体的审查义务。它们应当不断提高依宪执政的能力和水平，把贯彻宪法法律落实到决策施策全过程，“守住不与宪法法律相抵触的底线”。这种羁束性特征表现为，如果相关主体没有按照要求开展合宪性审查，有关责任人可能会因此受到党纪处分。这一论断可以在党的权威文件中得到印证。中共中央办公厅法规局发布的《中国共产党党内法规体系》指出，党内法规是“依靠党的纪律保证实施的专门规章制度”。中共中央发布的《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》亦详细规定了党内法规的执行主体及其相应责任。因此，对党内法规的起草、审批、备案和监督机构而言，确保党内法规符合宪法是党的纪律要求，是其不可推卸的工作责任。作为党内法规制度的重要组成部分，党内规范性文件同样可以适用上述逻辑。
    （二）基于依宪执政要求的合宪性审查的情形
    根据党的权力来源的不同，可以将基于依宪执政要求的合宪性审查分为两种类型。
    第一类是依据宪法审查中央党内法规限制党员权利、增加党员义务是否超出必要限度。根据《中国共产党党内法规制定条例》第9条，中央党内法规可以规定党员义务权利方面的制度。这是执政党在国家立法基础上对党员权利和义务的第二次调整。普通群众申请加入中国共产党的行为，可以被视为自愿接受党内法规约束的意思表示，据此执政党可以在权利和义务方面提出比宪法法律更加严格的要求，这在一定程度上为中央党内法规提供了阻却违宪的正当理由。但是，党规严于国法不代表中央党内法规可以无限度地调整党员的权利和义务，对此需要依据宪法和法律进行约束。一般情况下，“为了避免党内法规‘越界’规定属于国家法律保留的事项，特别是防止突破国家法律作出处分公民法定权利的规定，那就很有必要强调党内法规要注重同国家法律的衔接和协调”。申言之，《立法法》关于法律保留原则的规定以及其他法律对宪法权利的具体规定，可以作为在法律层面审查中央党内法规的依据。但是，对于那些既不属于法律保留原则保护范围也没有被法律具体化的权利，就需要从宪法层面为其提供保护，确保中央党内法规的相关规定处在合理范围之内。
    第二类是依据宪法审查党内法规和规范性文件是否对普通公民的权利造成不当限制。在我国的政治和法治架构下，党不会直接行使国家权力，而是善于使党的主张通过法定程序转化为国家意志。但是，不能排除在某些特定情形下，党可以制定党内法规或规范性文件，直接调整国家和社会事务，对公民权利产生影响，对此同样有必要加以监督。此种类型可以被进一步细化为两种子类型。其一，随着“党的领导”条款被越来越多地写入国家立法，部分党组织获得了直接调整国家或社会事务的权力。例如，根据《爱国主义教育法》第11条，中央爱国主义教育主管部门负责全国爱国主义教育工作的指导、监督和统筹协调。其中的“中央爱国主义教育主管部门”便是指中共中央宣传部。其二，部分党组织与国家机关合作，以党政联合发文的方式对国家或社会事务直接进行规定。例如，2021年6月，中共中央宣传部、文化和旅游部、国家税务总局、国家广播电视总局、国家电影局等联合印发通知，要求限制演员片酬，禁止政府投资娱乐性、商业性强的影视剧和网络视听节目。遵循和上述第一类基于依宪执政要求的合宪性审查相同的逻辑，在这两种子类型中，如果在法律层面无法为公民权利提供充分保障，就需要诉诸宪法对相关党内法规和规范性文件进行审查。
    （三）基于依宪执政要求的合宪性审查的效力
    按照前文提到的“无解释无审查”逻辑，对于有违宪嫌疑的党内法规和规范性文件，似乎应当统一由全国人大常委会审查处理，因为只有全国人大常委会有权解释宪法。为了进一步解决全国人大常委会审查党内法规的权限问题，有学者提出可以采取“一个机构，两块牌子”的模式，即“在中央一级设立由宪法和法律委员会与中央办公厅法规局合署办公的合宪性审查机构，在设区的市以上的地方设立由地方人大相应的专门委员会和地方设区的市以上的党委的备案审查机构共同开展备案审查工作”。此种观点富有创见，但需要注意的是，真正具有规范效力的审查决定不是全国人大宪法和法律委员会或者中央办公厅法规局作出的。虽然它们都有权提出审查处理意见，但最终的审查决定要由全国人大常委会或者党中央作出。这就意味着，仅在下属机关层面进行合署办公并不能真正解决合宪性审查的权限问题。
    笔者认为，对党内法规和规范性文件的合宪性审查不需要以审查机构拥有宪法解释权为前提，可以直接由起草、审批、备案和监督机关在其职责和能力范围内展开，无需转交全国人大常委会处理。这其中的原理与基于法定职责的合宪性审查相似。为了落实《宪法》第5条确立的法治原则，同时贯彻党中央的依宪执政要求，党内法规和规范性文件的起草、审批、备案和监督机关在行使职权的过程中，应当主动就党内法规和规范性文件是否与宪法相一致进行判断，由此形成的对宪法相关条款的理解和认识，同样可以归入宪法理解或宪法阐释的范畴。此种宪法理解或宪法阐释只对正在接受审查的党内法规和规范性文件具有强制约束力，对其他主体可以在事实层面上产生影响。参考《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》的相关规定，党内法规和规范性文件合宪性审查结果的效力在四个阶段有不同表现。在起草阶段，起草机构可以根据《宪法》对党内法规和规范性文件的内容进行必要调整。在审批阶段，审批机关有权决定是否向起草部门和单位提出修改意见。如果修改意见不被采纳，审批机关可以决定直接予以修改、缓办或者予以退回。在备案阶段，备案机关有权决定是否予以纠正或者撤销。在适用阶段，对于中央纪律检查委员会、党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委发布的党内法规，党中央有权责令改正或者予以撤销；对于各级党组织发布的党内规范性文件，其上级党组织有权责令改正或者予以撤销。
    五、基于宪法监督权的合宪性审查
    所谓基于宪法监督权的合宪性审查，是指全国人大及其常委会依据宪法赋予的宪法监督权，对特定法律规范或行为是否符合宪法所进行的审查。此类审查与基于法定职责的合宪性审查存在结合或者竞合关系，但仍然有独立存在的必要。我们可以通过全国人大及其常委会的审查程序判断其所属的审查类型，并据此确定审查决定的效力。
    （一）基于宪法监督权的合宪性审查的依据
    从理论上看，合宪性审查是全国人大及其常委会行使宪法监督权的重要方式。我国《宪法》虽然没有关于“宪法监督权”的直接表述，但可以认为它主要包括“解释宪法”和“监督宪法的实施”两大职权。对此可能存在的疑问是，把“解释宪法”和“监督宪法的实施”作为“宪法监督权”的下位概念，在逻辑上是否妥当。笔者认为答案是肯定的。
    首先，解释也具有监督的功能。这一点在彭真关于全国人大常委会法律解释职权的论述中有明确体现。彭真指出：“如果两方对法律的理解发生了分歧和争执，常委会一解释，必然会肯定一方、否定一方，所以法律解释也包括有监督的意思在内。”此道理对宪法解释同样适用，因而可以将宪法解释看作行使宪法监督权的一种方式。
    其次，从体系解释的角度看，《宪法》第67条第1项将“解释宪法”和“监督宪法的实施”作为全国人大常委会的两项职权并行设置，表明两者之间存在并列而非从属关系。“解释宪法”既可以为“监督宪法的实施”提供手段支持，也可以在必要时独立进行。既然两者属于同一层次的概念，就不宜把“监督宪法的实施”与“宪法监督权”等同，而要使“宪法监督权”成为统摄性概念。
    最后，上述论断可以在党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中得到印证。《决定》提出，“加强宪法实施和监督，落实宪法解释程序机制，推进合宪性审查工作，加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”。一般认为，这是关于我国宪法监督制度主要内容的权威论断。除了“加强宪法实施和监督”这一针对目标的表述之外，其他各项内容均为宪法监督制度的组成部分，宪法解释也被包括在内。据此可以更加明确，“解释宪法”是“宪法监督权”的下位概念。为了保持《决定》与现行《宪法》在概念上的一致性，不宜过分拓展“监督宪法的实施”的概念边界，而是应当将其与“解释宪法”并列，共同处于“宪法监督权”概念的统合之下。质言之，“解释宪法”和“监督宪法的实施”共同构成了“宪法监督权”。如果一个审查行为与“解释宪法”或者“监督宪法的实施”发生关联，就可以被视为基于宪法监督权的合宪性审查。
    （二）基于宪法监督权的合宪性审查的情形
    结合前文有关基于法定职责的合宪性审查的分析，可以发现，当全国人大及其常委会基于宪法监督权开展合宪性审查时，可能与基于法定职责的合宪性审查产生关联，这种关联主要表现为竞合与结合两种关系。
    所谓竞合关系是指，全国人大及其常委会在备案审查或者依法撤销和纠正违宪违法的法律规范的过程中进行合宪性审查，但没有为此作出正式的宪法解释，此类审查既可以被界定为基于法定职责的合宪性审查，也可以被界定为基于宪法监督权的合宪性审查，两者之间存在竞合关系。发生竞合的原因在于，备案审查与依法撤销和纠正违宪违法的法律规范既是立法监督权的主要内容，也是宪法监督权的主要内容。随之而来的问题是，既然此类审查可以以宪法监督权为基础，全国人大及其常委会是否可以根据其所享有的自由裁量空间，决定不开展审查呢？答案是否定的。原因在于，作为竞合关系中的另外一面，基于立法监督权的合宪性审查在本质上属于全国人大及其常委会不得拒绝履行的义务。换言之，无论是否有宪法监督权的加持，全国人大及其常委会都应当按照法律规定，在备案过程中对各类法规是否合宪合法进行审查，或者根据特定主体的要求或建议启动审查程序，进而决定是否撤销和纠正违宪违法的规范性文件。就此而言，在基于法定职责的合宪性审查与基于宪法监督权的合宪性审查的竞合关系中，应当坚持法定义务先行，前者具有吸纳后者的效果。
    所谓结合关系是指，全国人大及其常委会在开展合宪性审查的过程中，针对特定宪法条款的含义作出解释，可以将此类审查视为基于法定职责的合宪性审查与基于宪法监督权的合宪性审查的结合。因为基于法定职责的合宪性审查可以分别依据全国人大及其常委会的立法权和立法监督权进行，所以此种结合关系可以进一步划分为两类。一类是典型的结合关系，意指全国人大及其常委会在行使立法权的过程中开展合宪性审查，同时又在此过程中作出了正式的宪法解释。这种结合之所以典型，是因为它本质上由立法权和宪法解释权两种不同性质的权力组合而成。无论全国人大及其常委会在行动过程中是否说明其依据，观察者都可以从外部对此进行准确判断。另一类是非典型的结合关系，意指全国人大及其常委会在行使立法监督权的过程中开展合宪性审查，同时也作出了正式的宪法解释。这种结合之所以非典型，是因为如前所述，立法监督权的主要内容（备案审查与依法撤销和纠正违宪违法的法律规范）也是宪法监督权的主要内容。全国人大及其常委会的此类行为，除了可被看作立法监督权与宪法解释权的结合，也可以被看作是完全基于宪法监督权而作出。如果全国人大及其常委会在审查过程中没有说明其依据，观察者将无法从外观上对此进行准确判断，只能基于前述“法定义务先行”的逻辑，推定其属于立法监督权与宪法解释权的结合，因而可以称之为非典型的结合关系。
    需要说明的是，尽管基于宪法监督权的合宪性审查与基于法定职责的合宪性审查很多时候“纠缠”在一起，但仍然有必要把前者视为独立的合宪性审查类型。关键理由有两个。一是，基于宪法监督权的合宪性审查可以以宪法解释权为支撑。前已述及，此种宪法解释具有规范效力，可以增强审查决定的刚性约束力，这是其他类型的合宪性审查无法替代的。二是，基于宪法监督权的合宪性审查具有兜底的制度效果。在我国的法治实践中，还有一些合宪性审查工作由全国人大及其常委会负责，这些审查工作没有明确对应的法定职责，更适合被归入“监督宪法的实施”范畴。例如，《对外关系法》第30条第2款规定，国家缔结或者参加的条约和协定不得同宪法相抵触。对于违反本款规定的条约和协定，应当由全国人大常委会对其进行合宪性审查，其权力基础便是“监督宪法的实施”职权。在“全面推进国家各方面工作法治化”的总体要求之下，对于那些难以找到对应法定职责的合宪性审查任务，均可以通过基于宪法监督权的合宪性审查进行兜底。
    （三）基于宪法监督权的合宪性审查的效力
    基于宪法监督权的合宪性审查的效力需要分两种情况讨论。对于不涉及宪法解释的合宪性审查，全国人大及其常委会作出的审查决定只具有个案约束力，可以作为撤销或纠正审查对象的依据。即便它们在审查决定中对相关宪法条款的含义进行了不同程度的说明，也不能将其归入宪法解释序列。原因在于，这些有关宪法条款含义的说明和审查决定一起，只要获得全国人大及其常委会全体组成人员过半数同意即可生效，这与法律解释程序相混同，降低了宪法解释的权威性。这些有关宪法条款含义的说明可以被归入宪法理解序列，它们对其他国家机关不具有强制约束力，但可以产生事实上的指导作用，引导其他国家机关在类似的审查事例中更加准确地理解和适用宪法。全国人大常委会法工委在2022年的备案审查工作报告中提出“探索建立备案审查案例指导制度”，可以为更好地发挥此类审查决定的指导作用创造条件。
    如果全国人大常委会在审查过程中作出了正式的宪法解释，意味着它事实上完成了两个前后衔接的行为，将会产生不同影响。第一步是解释特定宪法条款。为彰显宪法解释的民主性和权威性，宪法解释案应当获得全国人大常委会全体组成人员三分之二以上多数通过，在效力位阶上高于法律，具有普遍约束力。第二步则以宪法解释为依据，由全国人大常委会作出合宪性审查决定，直接决定审查对象是否应当被撤销或纠正，决定内容可以对此后其他类似案件发挥指导作用。
    六、结语：建构中国特色的合宪性审查制度体系
    行文至此，笔者已初步勾勒出我国合宪性审查的两种性质与三种类型。从理论上看，这有助于揭示合宪性审查在依宪治国、依宪执政语境下的丰富内涵，提高合宪性审查概念对实践的解释力，为更好讲述中国合宪性审查故事提供一套理论方案。从实践上看，这有助于为党和国家中的有权主体开展合宪性审查提供规范依据，充分释放其开展宪法监督工作的能力，推动形成中国特色的合宪性审查制度体系。对于本文的研究结论，有必要从三个方面予以澄清和延伸。
    首先，对合宪性审查的类型化界分不会导致合宪性审查概念的泛化。和本文开篇提到的主流认知相比，本文所使用的合宪性审查概念在内涵上没有发生变化，均是指有权主体对特定规范和行为是否符合宪法进行审查并作出决定的行为。所不同的是，本文所使用的合宪性审查概念的外延有所扩大，其主体从全国人大及其常委会拓展到承担法定职责的其他权力主体以及党内法规和规范性文件的起草、审批、备案和监督机关。需要指出的是，上述主体并非在任何时候都可以进行合宪性审查，而是要遵循“合法性审查优先”原则，只有在依据宪法之下的法律法规无法完成对审查对象的规范性评价的时候，才有必要开展合宪性审查。落实到具体工作中，这要求审查主体在启动合宪性审查程序之前，就合法性审查机制已经用尽进行论证。由此，可以充分发挥合法性审查解决争议的主渠道功能，防止合宪性审查的泛滥。
    其次，三种类型的合宪性审查功能各异、相互关联，共同致力于实现依宪治国、依宪执政的法治愿景。在我国的合宪性审查制度体系中，基于法定职责的合宪性审查与基于依宪执政要求的合宪性审查具有分流和过滤作用，基于宪法监督权的合宪性审查具有指导和监督功能。具体而言可以分为以下三个方面。第一，尽管“合法性审查优先”原则可以在一定程度上限制合宪性审查的对象范围，但在我国“全链条”“全覆盖”的合宪性审查模式之下，无论是国家机关系统还是党内系统，审查对象的绝对数量仍然很大。如果将其全部不加区分地交给全国人大常委会负责，将形成难以承受之重。就此而言，有权主体依据法定职责或者党内要求开展合宪性审查，有助于减轻全国人大常委会的审查负担，提高审查效率。第二，在对党内法规和规范性文件进行审查时，需要准确理解和把握党在相关问题上的决策和部署。在这一方面，党内机构要比国家机关更有优势，能够更好地将党的决策部署与宪法有机统一起来。此外，由党内机构对党内法规和规范性文件开展合宪性审查，还可以避免由国家机关审查可能导致的对党内事务不当干预的质疑。第三，基于宪法监督权的合宪性审查的指导功能表现为，如果全国人大及其常委会以外的其他审查主体遇到疑难宪法问题不知该如何处理，可以向全国人大常委会进行合宪性咨询，由全国人大常委会出具咨询意见，协助其完成审查工作。其监督功能表现为，如果全国人大常委会发现其他审查主体对宪法的理解和适用存在错误，并且有必要予以纠正，可以启动宪法解释程序，维护宪法的统一适用。
    最后，遵循类型化的建构思路，可以发现我国的合宪性审查制度体系有待进一步健全和完善。一是，对于基于法定职责的合宪性审查和基于依宪执政要求的合宪性审查而言，为了防止有权主体刻意回避合宪性问题，或者有意将系争问题“降级”到合法性层面，应当进一步明确它们的合宪性审查职责，强化其在行使职权过程中开展合宪性审查的义务。二是，虽然《法治中国建设规划（2020－2025年）》提出“建立健全涉及宪法问题的事先审查和咨询制度”，但当前我国合宪性咨询的规范进路尚不明确，相关制度建构工作仍然需要加强。三是，应当尽快明确宪法解释程序机制，为全国人大及其常委会开展基于宪法监督权的合宪性审查创造更加有利的条件。
    作者：朱学磊，中国社会科学院法学研究所副研究员、法治宣传教育与公法研究中心秘书长。
    来源：《政治与法律》2025年第3期。