制定金融法的基本含义、总体思路与核心问题

    导语：必须准确理解制定金融法的基本含义，系统规划制定金融法的总体思路，紧紧围绕制定金融法的核心问题，精准把握金融法的立法定位，科学选择金融法的立法模式，系统构建金融法的制度体系，积极探寻制定金融法的有效路径。
    2024年7月，党的二十届三中全会明确提出制定金融法，标志着中国金融法治建设进入新阶段。2024年9月，司法部有关负责人确认，司法部正在会同有关部门研究起草金融法草案。为确保金融法立法的科学性与实效性，必须准确理解制定金融法的基本含义，系统规划制定金融法的总体思路，紧紧围绕制定金融法的核心问题，积极探寻制定金融法的有效路径。
    准确理解制定金融法的基本含义
    准确理解制定金融法的基本含义，是做好制定金融法工作的基本前提和基础，是推进制定金融法工作首先要解决的重大问题，也是本文分析的逻辑起点。党的二十届三中全会虽然明确提出制定金融法，但并未对制定金融法的基本含义进行进一步的明确。为确保金融法立法的科学性与实效性，必须首先对制定金融法的基本含义进行准确理解，以高度的政治责任心和强烈的历史使命感积极推动金融法立法进程。为了准确理解制定金融法的基本含义，需要分别从文义解释、政策解释、学理解释等基本维度对其进行分析。
    首先，从文义解释的维度来理解，制定金融法的基本含义应当是制定出一部以“金融法”命名的单行法。“制定”一词在词性上属于动词，其基本含义是以正式的方式“定出”，与“拟定、制订”等词汇的含义相近，但在语气上更偏重于“做出最终决定”并“使之完全确定下来”，对应的宾语主要有“法律、法规、规程、政策”等，其反义词主要有“取消、撤销、废止、废除”等。党的二十届三中全会使用“制定”一词，郑重表明是重大的立法行为。党的二十届三中全会报告中共有10处使用了“制定”一词，按使用的先后顺序分别是“制定民营经济促进法”“构建国家战略制定和实施机制”“制定金融法”“制定工商业用地使用权延期和到期后续期政策”“标准制定”“制定民族团结进步促进法”“制定专门矫治教育规定”“积极参与国际规则制定”“制定乡镇（街道）履行职责事项清单”“科学制定改革任务书”。在上述10处使用“制定”的相关表述中，明确对应具体法律名称的有三处，分别是“制定民营经济促进法”“制定金融法”“制定民族团结进步法”。从官方公布的消息来看，上述三部法律的草案都正在起草之中。另外，从语义分析来看，现阶段要制定的金融法是一部单行法，而不是金融法典。对于法典编纂，党的二十届三中全会明确提出的只有“编纂生态环境法典”，对于金融法使用的词语是“制定”而不是“编纂”。据此，制定金融法应当是制定一部以“金融法”命名的单行法，而不是编纂金融法典。由上述分析可以看出，从文义解释的维度来理解， 制定金融法的基本含义应当是制定出一部以“金融法”命名的单行法。
    其次，从政策解释的维度来看，制定金融法的基本含义是制定一部有效应对当前金融领域突出问题的金融法。党的十八大以来，中央高度重视金融法治建设，在金融立法、金融执法、金融司法、金融守法各个环节取得了显著成效。在立法领域，金融稳定法等法律的立法工作以及商业银行法、保险法、中国人民银行法、反洗钱法等法律的修改完善工作取得重大进展；在执法领域，金融执法机构与工作机制进一步完善，依法化解房地产金融风险、中小金融机构金融风险、地方债务金融风险工作取得新进展，依法严厉打击非法金融活动效果显著；在司法领域，金融司法机构进一步健全，金融司法案件得到有效处理，金融司法理论研究与工作交流深入推进。但同时也要看到，当前仍然存在经济金融风险隐患多、金融服务实体经济质效不高、金融乱象和腐败问题屡禁不止、金融监管和治理能力薄弱等方面的突出问题。针对上述金融领域存在的突出问题，2022年召开的党的二十大明确提出要深化金融体制改革，强调要依法将各类金融活动全部纳入监管，守住不发生系统性风险底线；2023年召开的中央金融工作会议强调要全面加强金融监管，有效防范化解金融风险，要加强金融法治建设，及时推进金融重点领域和新兴领域立法；2024年召开的党的二十届三中全会对深化金融体制改革进行专门部署，明确提出要制定金融法，强调要完善金融监管体系，依法将所有金融活动纳入监管。从上述中央文件的相关表述来看，制定金融法在政策维度的基本含义就是要制定一部能够有效应对当前金融领域突出问题的金融法。
    最后，从学理解释的维度来看，制定金融法的基本含义是制定一部金融领域的基本法。在党的二十届三中全会并未对制定金融法的基本含义进行进一步明确的情况下，学理解释就显得十分必要。学界从不同的角度出发，对制定金融法的基本含义进行了不同的学理解释。有学者认为，制定金融法的基本含义相当明确，就是要制定一部以“金融法”命名的金融领域基本法；也有学者认为，制定金融法的基本含义应当是加强金融立法，是通过制定金融稳定法、金融监管法等新的金融法律以及对现有中国人民银行法、商业银行法、银行业监督管理法、保险法等法律法规进行的修改，对当前的金融法律制度体系进行补充与完善，而不是制定一部金融法；还有学者认为，制定金融法的基本含义应当是制定一部金融监管法，或者是制定一部以金融监管为基本内容的金融法律。虽然上述各种学理解释都有一定的道理，但从推进立法实践的角度来看，很有必要尽快达成最大限度的基本共识。笔者以为，从学理解释的角度来看，将制定金融法的基本含义理解为制定一部金融领域的基本法更为妥当。这是因为，学理解释作为一种不具有法律约束力的解释，固然可以从不同角度进行学术探索，但不能脱离当前中国经济社会发展的现实需求。对制定金融法的基本含义进行学理解释，不仅要从中国经济社会发展的现实需求出发，同时还要考虑到政治、文化等多方面的因素。从当前进一步全面深化改革、推进中国式现代化的现实需求出发，将制定基本法的含义理解为制定一部金融领域的基本法更为妥当。
    综上所述，制定金融法的基本含义应当是制定一部以“金融法”命名、有效应对当前金融领域突出问题、具有金融领域基本法性质的单行法。
    系统规划制定金融法的总体思路
    金融法是一部覆盖全部金融领域、具有突出综合性的金融法律。为此，必须做好顶层设计，从全局的高度系统规划制定金融法的总体思路，以确保金融法体系的完备性和内容的协调性。关于制定金融法的总体思路，党的二十届三中全会并未对其进行明确，但可以从党的二十届三中全会报告的相关内容中归纳、总结、提炼。按照党的二十大、二十届三中全会的总体要求和相关表述，结合党的十八大以来中央关于金融法治建设的各项决策部署，制定金融法的总体思路可以概括为：坚持党的全面领导、坚持全面统筹国内国际两个大局、坚持协同推进金融领域立法、坚定不移走中国特色金融法治之路。具体而言，可以从以下四个方面进行分析。
    首先，必须坚持党的全面领导。坚持党的全面领导不仅是新形势下做好金融法治工作的根本保证，也是制定金融法必须坚持的首要原则。制定金融法必须始终坚持党的全面领导，确保金融法治建设朝着正确的方向继续前进。制定金融法是金融领域的重大立法工作，在制定金融法的过程中，必须充分发挥中央金融委员会及其办公室的重要作用，提高中央金融委员会及其办公室对制定金融法工作的参与度，确保党对金融立法的全面领导。与此同时，在未来的金融法中，应当对中央金融委员会、中央金融委员会办公室、中央金融工作委员会以及地方党委金融委员会和金融工委的地位与职责予以明确规定。
    其次，全面统筹国内国际两个大局。在制定金融法的过程中，必须坚持全面统筹国内国际两个大局，既要关注国内金融发展实际需求，又要关注国际金融发展的客观需要。为此，需要从以下三个方面着手：一是要立足国内金融发展实际情况，坚持以问题为导向，在立法中对国内金融发展中的突出问题进行有效回应；二是要高度重视国际金融发展新动向，抓住有利时机拓展中国在国际金融领域的发展空间，并在立法中进行相关制度设计；三是要高度重视国内与国际金融的互联互通，通过科学的立法设计实现国内金融与国际金融在法律制度方面的有效衔接。
    再次，必须坚持协同推进金融领域相关立法。金融法涉及多个领域，内容相当复杂，制定金融法必须坚持系统观念，高度重视金融法立法的系统性、整体性、协同性。为了有效回应当前金融领域的法治需求，必须协同推进金融领域相关立法。具体而言，需要从以下三个方面着手：一是要坚持系统观念，对包括金融法在内的金融领域相关立法进行顶层设计；二是要坚持制定金融法和修改完善现行金融法律法规同步推进，在立法进程方面尽可能做到步调一致；三是要强化不同立法小组之间的协调沟通，在立法内容方面尽可能做到相互统一、有效衔接。
    最后，必须坚定不移走中国特色金融法治之路。制定金融法必须立足中国国情，把握中国金融发展的基本规律，以解决中国金融发展中的实际问题为导向，坚定不移走中国特色金融法治之路。为此，需要从以下三个方面入手：一是要以问题为导向，找准中国金融发展中的主要问题并对其进行深入分析，针对中国金融发展中的主要问题制定相应的对策；二是要锚定加快建设金融强国宏伟目标，服务推进金融高质量发展大局，构建与进一步深化金融体制改革需求相适应的中国特色金融法律制度体系；三是要注重充分吸收中国传统金融文化中的精华，构建中国特色的金融法治文化体系。
    紧紧围绕制定金融法的核心问题
    为了更好推进金融法的立法工作，确保制定出一部体系完备、内容协调、体现现代金融发展规律、符合中国基本国情的现代化金融法，就必须紧紧围绕制定金融法的核心问题，精准把握金融法的立法定位，科学选择金融法的立法模式，系统构建金融法的制度体系，积极探寻制定金融法的有效路径。具体而言，需要从以下四个方面着手。
    首先，要精准把握金融法的立法定位。对于金融法的立法定位，目前仍然存在一定程度的认识分歧，主要观点可以分为两类：一是认为应当坚持基本法的立法定位，把金融法定位为金融领域的基本法；二是认为应当坚持监管法的立法定位，把金融法定位为金融监管基本法，重点规范对金融的法律监管。笔者认为，从中国金融法治建设的全局来看，将金融法定位为金融领域的基本法更为妥当。这主要基于以下三个方面的考虑：一是从当前中国金融领域的现实需求和未来金融发展的基本趋势来看，规则统一是推进金融高质量发展、加快建设金融强国的重要前提和基础，也是未来金融法治建设的基本方向。二是从金融法和金融监管法的逻辑关系来看，金融监管法无法替代金融法。三是把金融法定位为金融领域的基本法，能够更好协调金融法与金融领域相关法律法规之间的关系。基于上述三个方面的考虑，应当把金融法定位为金融领域的基本法。
    其次，要科学选择金融法的立法模式。目前学界对于金融法的立法模式选择的认识并不统一，大致可以分为两种：一是认为应当制定一部单行的金融法；二是认为应当制定出一部金融法典或者具有法典性质的金融法。笔者认为，对金融法立法模式的具体选择，应当综合考虑政治、经济、社会、历史、文化等多方面的因素。从党的二十届三中全会的总体部署来看，未来的金融法应当是一部以“金融法”命名的单行法。就中国当前的现实情况和实践需求来看，急需一部统领金融领域法律法规的基本法。因此，应当抓住当前制定金融法的有利时机，尽快出台一部具有金融领域基本法性质的单行法。
    再次，要系统构建金融法的制度体系。制定金融法必须始终坚持系统观念，深刻把握现代金融发展与金融法治建设的基本规律，紧密结合中国金融发展与金融法治建设的实际情况，合理借鉴国际金融立法的基本经验，紧紧围绕中国金融领域的基本问题、核心问题和重点问题，有效解决制定金融法中的难点问题，系统构建中国特色金融法治的整体框架，为中国金融业的高质量发展提供法治保障。具体而言，需要从以下四个方面着手：一是要始终坚持系统观念，不断提高政治站位，从战略全局的高度系统构建金融法的制度体系。二是要全面、准确理解并深刻把握现代金融发展与金融法治建设的基本规律，紧密结合中国金融发展与金融法治建设的实际情况，并合理借鉴与充分吸收国际金融立法的有益经验，系统构建金融法的制度体系。三是要紧紧围绕金融领域的基本问题、核心问题和重点问题构建金融法的制度体系，做到重点突出、体现重点规范、实现重点应对，形成体系完备、协调统一的金融法制度体系。四是要充分体现立法的前瞻性，有效回应现代科技发展以及数字经济时代带来的新问题、新挑战。
    最后，要积极探寻制定金融法的有效路径。积极探寻制定金融法的有效路径，需要在理论与实践层面形成合力。为此，需要从以下三个方面着手：一是要深入开展制定金融法的理论研究，为制定金融法提供充足的理论支撑。为了确保金融法的科学性，必须进一步加强对制定金融法的理论研究。二是要尽快对金融法的立法定位、立法模式、制度体系等制定金融法的基本问题形成共识，在凝聚共识的基础上推动金融法立法进程。为此，必须进一步加强沟通交流，尽快形成共识。三是要建立权威高效、沟通顺畅的立法协调机制，确保制定金融法立法工作的顺利推进。为了更好贯彻落实党的二十届三中全会关于制定金融法的重大决策部署，必须尽快建立相应的立法协调机制以有效协调沟通各个相关部门，加快推进制定金融法的立法进程。
    作者：肖京，中国社会科学院法学研究所副研究员。
    来源：《清华金融评论》2025年第2期。